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作者：劉哲 單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

所謂行政文化,一般指行政活動過程中,影響甚至決定行政參與者行為的一系列行政思想、行政意識、行政理念、行政心理、行政道德、行政習(xí)慣、行政規(guī)則等,這些文化要素對于行政管理體制的確立與發(fā)展、行政決策活動的展開、行政法治化建設(shè)的進(jìn)程、行政人員的行為道德狀況等都發(fā)生著極為重要的影響,從而形成特定的行政體制文化、行政決策文化、行政法治文化、行政道德文化等。①任何一種行政文化都不是主觀意識的產(chǎn)物,而是適應(yīng)特定的社會經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的需要,在一定的社會文化背景下形成發(fā)展的。

法國歷來被稱為“謎一樣的國度”,法國是最講“民主”、“人權(quán)”的地方,卻偏偏又為新興的法西斯主義提供了極其肥沃的土壤,以至于近年來極其右翼的國民陣線一類的組織迅速崛起;法國有嚴(yán)格的法律,卻禁止不了丑聞的迭出;法國人能創(chuàng)造出先進(jìn)的政治思想,卻未能建立起一個保障社會穩(wěn)定的政體……法國人為什么會出現(xiàn)這樣兩種截然相反的行為?法國社會為什么會產(chǎn)生如此矛盾的社會現(xiàn)象?法國政府為什么會作出如此令人費解的政治行為?歸根結(jié)底,其主要原因可能就是因為法國有自己十分獨特的傳統(tǒng)行政文化。由于歷史的、傳統(tǒng)的、文化的因素,法國的傳統(tǒng)行政文化對近代法國政府的行為產(chǎn)生了非常突出的影響,主要表現(xiàn)在法國獨特的傳統(tǒng)行政理念、獨特的傳統(tǒng)行政習(xí)慣、獨特的傳統(tǒng)行政規(guī)則、獨特的傳統(tǒng)行政思想、獨特的傳統(tǒng)行政體制文化等五個方面。由此,有必要從這五個方面對這一問題進(jìn)行初步的探討。

(一)獨特的傳統(tǒng)行政理念對法國政府行為的影響。法國雖然是法治國家,卻以行政規(guī)定治國。這種固守的理念(或稱之為觀念)甚至已經(jīng)上升到了可以作為政府象征理念的高度,在政府行政過程中,這個缺乏合法性的固守理念已經(jīng)成為政府行為的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。從法律條文的制定上來看,法國是近代史上的發(fā)達(dá)國家,19世紀(jì)初,法國制定的《拿破侖法典》至今還影響著世界法學(xué)界。但是,從法律的執(zhí)行上來說,法國社會卻極不規(guī)范。從理論上講,法律代表一種社會的中立和社會的公平,其制定要經(jīng)過議會的討論,并且一經(jīng)制定就不能輕易修改,所以法律是一種長期行為,有濃厚的滯后性;行政規(guī)定卻代表了一種政府的政策取向,不同的部分可以不同的規(guī)定,也可根據(jù)情況隨時變動,所以它常常是政府的一種短期行為,針對性很強(qiáng)。可以看出,一個社會的法律理論上應(yīng)該高于政府的規(guī)定或條例,如果兩者發(fā)生了沖突,法律應(yīng)高于條例,條例要受法律制約。在法國,很少聽到人講法律規(guī)定是如何如何的,但是,卻可以經(jīng)常聽到講政府規(guī)定是如何如何的。換一屆政府就換一種規(guī)定,一個規(guī)定一個樣子。所以,許多社會的不公平事受阻于行政規(guī)定卻不受阻于法律。而許多法國公民根本分不清法律與行政條例的關(guān)系,不知道在現(xiàn)行條例與法律相抵觸的情況下,他仍可依據(jù)法律賦予其權(quán)利向現(xiàn)行條例抗?fàn)帯＜词褂腥烁愕们鍍烧叩年P(guān)系,但強(qiáng)大的政治勢力、冗長的司法程序和昂貴的律師費用,也使人望而卻步。②法國這種獨特的行政理念所導(dǎo)致的直接后果,就是政府和人民對法律的漠視和對政府行政條例的盲目推舉。在法國,法律似乎成了一件擺設(shè),行政條例倒是執(zhí)法的準(zhǔn)則,行政條例對現(xiàn)實不斷地調(diào)整,幾乎成了法律的化身。所以,在美國找律師、打官司、上法庭是常有的事情;而在法國,找律師是不得已而為之的事情,并且很有可能找了律師,花不少錢,官司卻沒打贏,即使官司贏了,冗長的司法程序以及由此造成的昂貴的律師費用也令人生畏。在法國,訴訟案不是以月日計算,而是以年計算,報紙上常有報道,某某官司打了幾年、幾十年才有結(jié)果。

(二)獨特的傳統(tǒng)行政習(xí)慣對法國政府行為的影響。法國雖然是市場經(jīng)濟(jì),但是官商氣十足。在法國,企業(yè)與政界的關(guān)系相當(dāng)密切,很多大企業(yè)老板是從政界下來的司局級干部,與政界人物出自相同的學(xué)校,同屬于社會上的精英分子,經(jīng)常游走于各部委和各大企業(yè)之間。每個大企業(yè)都有自己的政治勢力,或在中央政府、或在地方政府。不僅政客與大企業(yè)官官相護(hù),法國社會各種行會也是利益集團(tuán),如醫(yī)生有醫(yī)生工會,律師有律師工會,建筑師有建筑師工會。這些工會,如醫(yī)生工會,都加入某種程度的保險,背后有保險公司,在出現(xiàn)醫(yī)療事故的時候,保險公司就出來維護(hù)其利益。所以,訴訟案件控告律師,或醫(yī)療事故控告醫(yī)生都難以成功,社會上因此也極少發(fā)生此類案件。法國的這種以官商一氣行政習(xí)慣為特征的傳統(tǒng)行政文化也有其深厚的歷史文化淵源。早在法國中世紀(jì)的王權(quán)時代,封建統(tǒng)治者為了加強(qiáng)對外擴(kuò)展的經(jīng)濟(jì)實力,改善國家的財政狀況,就曾積極推行重商主義政策。亨利四世時代(1589~1610年),國家曾采取許多有利措施,鼓勵和扶持工商業(yè)的發(fā)展。到路易十四時代(1661~1715年),更加積極推行重商主義政策。當(dāng)時的財政大臣、著名的重商主義者科爾伯就曾利用國家財力創(chuàng)辦了上百個“王家手工工場”,這種工場在當(dāng)時以政府的壟斷地位為依靠,實際上是最早的典型的“官商一氣”現(xiàn)象的產(chǎn)物。③另外,科爾伯還采取了一系列降低稅率、發(fā)放貸款、保護(hù)關(guān)稅等措施來促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展,在當(dāng)時社會各行業(yè)普遍不景氣的條件下采取了更多的向工商業(yè)傾斜的政策,重商主義傾向表露得淋漓盡致。法國資產(chǎn)階級大革命之后建立的資產(chǎn)階級政府,在確立資本主義自由競爭經(jīng)濟(jì)體系的同時,也流露出重商主義的政策傾向。如拿破侖政府曾大力提倡實行保護(hù)關(guān)稅、擴(kuò)大國家定貨、制定專利權(quán)制度、設(shè)立工商部、創(chuàng)辦法蘭西銀行等措施,力圖利用政府權(quán)力對工商業(yè)進(jìn)行保護(hù)性的干預(yù)。這正象法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦•卡龍對整個19世紀(jì)法國經(jīng)濟(jì)特征所做的概括那樣:“它是模棱兩可的,這是因為他提倡自由又保持官僚政治干涉主義的傳統(tǒng)。”④法國的這種官商勾結(jié)行政習(xí)慣的傳統(tǒng)行政文化,無疑極大地影響了第二次世界大戰(zhàn)以后歷屆政府在管理經(jīng)濟(jì)方面大力推行企業(yè)國有化,采取既容許國有企業(yè)和私人企業(yè)都具有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),又加強(qiáng)國家計劃調(diào)節(jié)和政策誘導(dǎo)的對策;同時,這種行政文化又成為這種對策之所以得到法國經(jīng)濟(jì)界廣泛接受的一個潛移默化的因素。

(三)獨特的傳統(tǒng)行政規(guī)則對法國政府行為的影響。法國推行政治事物透明化,行賄受賄時有所聞,只是在英國、美國,政治人物一出丑聞多半就得斷送其政治生涯,而在法國則還很有可能繼續(xù)從政。1993年,法國出現(xiàn)了左派總統(tǒng)、右派總理,第二次出現(xiàn)左右派共治的局面。內(nèi)政部長巴斯嘎所在的政黨因為接受非法政治現(xiàn)金而遭到司法調(diào)查,牽涉到當(dāng)時的政府閣員。為了阻止法官的深入調(diào)查,他利用法官的岳父給法官設(shè)陷阱,并為此非法監(jiān)聽國會議員。該事件被曝光后,國內(nèi)國外政界嘩然,但是,當(dāng)時的總理出面做了擔(dān)保,稱此案沒有不法行為,就此平息了此案。后來,美國人報道這件事情的時候,感嘆如發(fā)生在美國,這位內(nèi)政部長早就下臺了。1996年去世的法國前總統(tǒng)密特朗曾經(jīng)在法國政壇上給世人留下過很深的印象,他的私生活也同樣豐富多彩。密特朗不僅有情人,有私生女,而且私生女出世后密特朗還能競選上總統(tǒng);而且其情人事件被媒體披露以后,他還能再度當(dāng)選總統(tǒng)。密特朗競選時他的競選對手甚至沒有以此事對密特朗進(jìn)行人身攻擊,損害其名譽(yù)。是不是法國人特別寬容?這件事令人百思不得其解。但是,答案卻令人震驚,這絕不是寬容,因為對方也是同樣!長期以來,似乎沒有聽到過關(guān)于法國政界人物的丑聞,好像人人都是正人君子。但是,有一點必須明白,在法國,大家在政治上互相攻擊的都是對方的觀點以及他所執(zhí)行的政策,用中國人的話講,多是“政治問題”和“經(jīng)濟(jì)問題”,而個人生活問題(“作風(fēng)問題”)對于法國政壇來說僅僅是“小節(jié)”,大家都在遵守這個不成文的規(guī)定。如果有人一定要從這方面發(fā)難的話,那么丟臉的不見得就是被披露者,而很可能是披露者,甚至日常生活中與法國人交談,也很少談及私事。法國政壇上的這種現(xiàn)象在國際上是很特殊的。事實上,在法國政壇,政界人物都在遵循著一條游戲規(guī)則,即不得對政敵的個人隱私問題進(jìn)行攻擊和揭露。并且隨著這種默契的穩(wěn)固,大家遵守的這種規(guī)則已經(jīng)上升為一種公認(rèn)的行政規(guī)則,作為法國傳統(tǒng)行政文化的一部分,極少有人敢公然違背這種規(guī)則。#p#分頁標(biāo)題#e#

(四)獨特的傳統(tǒng)行政思想對法國政府行為的影響。法國人有自己的價值觀、自己的行為方式,當(dāng)他平平淡淡地對你說“行”的時候,他真正想表達(dá)的意思也許正是“不行”,這絕不是虛偽,而常常只是出于禮貌,從這里可以看出,法國是一個難以琢磨的國家,一個傳統(tǒng)文化充滿矛盾的民族。法國人信奉“人不為己,天誅地滅”的價值觀。在法國舍己救人的事例不是沒有,而是寥寥無幾,并且政府也不推崇這一點,更不用說為保護(hù)國家財產(chǎn)、公共事業(yè)奮不顧身了。在法國,國家利益高于在國際上履行義務(wù),如同法律上國內(nèi)法高于國際法一樣。從社會上看,個人價值又高于國家利益。⑤在這種思想價值觀的主導(dǎo)下,法國的傳統(tǒng)行政思想強(qiáng)調(diào)和注重的是個人利益和個人主義,對政府團(tuán)體協(xié)作和政府整體觀念把握不夠,一方面,導(dǎo)致政府各個部門溝通和協(xié)作不利,甚至出現(xiàn)一些互相推委、互相扯皮的情況;另一方面,個人英雄主義和個人利益被抬到了極高的地位,政府部門決不會提倡舍己助人等行為,因為在法國個人利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他人利益、集體利益,這種個人英雄主義傾向在法國的影視和文學(xué)作品中更是得到了充分的體現(xiàn),他們往往喜歡把自己當(dāng)作整個世界的拯救者,從而形成了對個人、對英雄的狂熱崇拜。法國人做事通常采取一種復(fù)雜的方式,比如說,同樣為辦某件事請客吃飯,美國人上桌便會開門見山講出來,中國人則是酒過三巡切入正題,而法國人則是飯要吃完了,還在海闊天空地扯著不相干事情的時候,象忽然想起了什么似的講出他請客的真正目的。法國人的這種慣常行為甚至發(fā)展到了法國政府執(zhí)行政務(wù)的過程中,究其原因,最終根源于法國傳統(tǒng)行政思想中的情緒化和“小事化大”的復(fù)雜化傾向特點。法國政府早在封建時代制定的一套王宮人員必須遵循的規(guī)則聞名于全世界,從宮廷禮儀服飾一直到繁瑣士官分類制度等極其詳盡,以至顯得過于繁雜。法國政府這種行事通常采取一種復(fù)雜方式的思想直接導(dǎo)致了近代法國的行政思想,政府由此產(chǎn)生了許多令人費解的政府行為,如事無巨細(xì)都有政府的行政規(guī)章制度來規(guī)范,政府部門更是設(shè)立了許多五花八門的、甚至是在其他家聞所未聞的政府機(jī)構(gòu),如寵物權(quán)益中心等。⑥近年來,這種狀況正在改變,各種繁瑣的行政規(guī)章以及冗余的機(jī)構(gòu)得到了有效的清理。但是,不可否認(rèn),這種傳統(tǒng)的行政文化對法國政府行為的影響是顯著的。法國政府行政文化中的情緒化傾向在近年來也時有表露,這與法蘭西民族的民族性分不開。法蘭西民族是世界上最注重感性的民族,其首都巴黎甚至被稱為”夢幻之城”、”浪漫之都”。注重感性的直接后果是容易導(dǎo)致情緒化傾向,與行政文化中的情緒化傾向緊密相聯(lián)的是行政決策、行政執(zhí)行中的過于草率決斷,例如,法國政府曾經(jīng)對酒后駕駛等行為導(dǎo)致的交通事故不予處罰,因為政府一度認(rèn)為酒后駕駛是酗酒的法國人無可避免的,直到最后酗酒駕駛之風(fēng)愈來愈盛,法國政府才不得不制定新的行政法規(guī)來禁止該類事件的再次發(fā)生。另外,法國在一些需要表決的國際組織活動中(如聯(lián)合國)常常先是隨大流,不發(fā)表任何意見,但是到正式表決時,法國方突然宣布單方面的反對意見,使得其他參與國根本無法預(yù)測與補(bǔ)救,從而最終不得不采取妥協(xié)措施。做橫向比較的話會發(fā)現(xiàn),亞洲人世界觀與法國人世界觀的差異相當(dāng)大。新加坡在亞洲人眼里是治國的楷模,那里街道整齊、人民受教育水平高、社會有秩序、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長,沒有行賄受賄的案件。但法國人卻不以為然,他們認(rèn)為新加坡沒有言論自由、政府刑法太重、社會紀(jì)律過于嚴(yán)明,散漫的法國人適應(yīng)不了。法國人把新加坡當(dāng)作據(jù)點,紛紛登陸設(shè)立子公司,謀取經(jīng)濟(jì)上的利益,但是對新加坡的治國方式卻沒有什么好感。對于法國人,自由比什么都重要,盡管這種無約束的自由會造成社會秩序的混亂。法國政府對自由的放縱直接導(dǎo)致了諸如今天法國大都市交通擁擠(由于政府無節(jié)制地鼓勵個人擁有私家車)、環(huán)境污染等問題,以至于越來越多的法國人現(xiàn)在開始寧愿選擇在城市以外的鄉(xiāng)村居住,每天花大量時間往返于住所與工作地之間。

(五)獨特的傳統(tǒng)行政體制文化對法國政府行為的影響。在行政體制上,法國是中央集權(quán)國家的典型代表,中央集權(quán)的程度在西方國家最為顯著。即使1983年法國政府頒布了《權(quán)力下放法案》,中央集權(quán)的程度有所降低。但是,法國還是作為一個典型的中央集權(quán)國家而存在。究其根源,就是受到了傳統(tǒng)行政體制文化的影響,造成這種現(xiàn)象的重要原因有內(nèi)外兩個方面。法國產(chǎn)生中央集權(quán)的傳統(tǒng)有著內(nèi)部的原因。法國是一個歷史悠久、具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家。法國大革命后建立的資產(chǎn)階級共和國也因歷史原因選擇了單一集權(quán)制的國家結(jié)構(gòu)形式,雖然1792年建立的資產(chǎn)階級共和國曾試圖在單一集權(quán)制的國家結(jié)構(gòu)下實行地方自制,按照一律平等的原則建立了30多個具有自治權(quán)的省,但是,由于地方缺乏自治傳統(tǒng)和經(jīng)驗,無法適應(yīng)這種急劇的變化,作為中央政府的“督政府”又軟弱無力,于是地方割據(jù)惡性膨脹,結(jié)果造成了嚴(yán)重的無政府狀態(tài),威脅了國家的統(tǒng)一。于是,拿破侖以政變的形式登上了歷史舞臺,恢復(fù)了高度中央集權(quán)的行政管理體制,并且一直延續(xù)到現(xiàn)在。⑦法國產(chǎn)生中央集權(quán)的傳統(tǒng)還有著來自外部的原因。法國所在的歐洲大陸自封建時代以來就一直戰(zhàn)亂不斷,法蘭西民族一直在這些戰(zhàn)亂中扮演著悲劇角色。在各種各樣的戰(zhàn)爭中,感性的法蘭西民族從來都不是強(qiáng)悍的日爾曼民族的對手,從早期封建時代的日爾曼民族數(shù)次侵犯法蘭西,直到20世紀(jì)前期的兩次世界大戰(zhàn)中法國均敗給強(qiáng)大的德意志民族。法蘭西民族歷來都是戰(zhàn)場上的失敗者,法蘭西廣大人民和政府深受戰(zhàn)亂之苦,國家主權(quán)與領(lǐng)土更是千瘡百孔。歷史的陣痛時刻提醒著法國政府,必須能夠盡快地最大限度地調(diào)動國家的一切力量,來抵御外敵對本國主權(quán)的侵犯。在這種歷史背景下,法國政府選擇了能快速反應(yīng)的中央集權(quán)行政體制,并形成自己獨特的行政體制文化就在情理之中了。

內(nèi)憂外患促使法國政府選擇了高度中央集權(quán)的行政體制文化,并且這種行政體制文化對近代法國政府的政府行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。20世紀(jì)80年代以來,法國政府開始了以權(quán)力下放為主的行政改革,但是由于受到來自傳統(tǒng)行政體制文化的影響,這場改革從一開始就受到了來自各方面的阻力,事實上后來并沒有達(dá)到預(yù)期效果。直到最近幾年,法國政府還在積極推行改革,以改變這種中央過度集權(quán)的狀況。總之,由于受歷史、傳統(tǒng)、文化等各方面因素的影響,法國形成了獨具特色的傳統(tǒng)行政文化,這種傳統(tǒng)行政文化影響著法國的政府行為,并且隨著近代法國行政體制的改革,這種影響將日益深刻。#p#分頁標(biāo)題#e#