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一、1994年分稅制以來。財(cái)政收入向中央政府轉(zhuǎn)移，而地方政府卻承擔(dān)了與其財(cái)力不相匹配的事權(quán)，給地方財(cái)政帶來了巨大的財(cái)政壓力。土地，作為被地方政府掌控的資源，毋庸置疑地成為了地方政府增加自身財(cái)力的搖錢樹。于是，就在中國的各級地方政府不斷涌現(xiàn)出“土地財(cái)政”的怪現(xiàn)象。當(dāng)然，土地財(cái)政也與90年代末興起的城市化浪潮緊密相關(guān)；在城市化進(jìn)程中，地方政府開始“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”(周飛舟，2010)。然而，“土地財(cái)政”在給地方政府帶來滾滾財(cái)源的同時(shí)也帶來了許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，例如中央政府調(diào)控房價(jià)效果不明顯，耕地減少，失地農(nóng)民增多等問題。因此，“土地財(cái)政”近年來一直是專家、學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問題和研究對象，由于研究這一問題的文章很多，有必要將目前的研究成果進(jìn)行梳理和分析。   二、“土地財(cái)政”研究的主要內(nèi)容   (一)“土地財(cái)政”的定義和界定   “土地財(cái)政”作為中國社會(huì)特殊時(shí)期的一種特殊現(xiàn)象，目前，學(xué)術(shù)界對它尚無嚴(yán)格的定義，專家、學(xué)者普遍從土地財(cái)政收入的來源對它進(jìn)行定性描述。   董再平(2008)Ⅲ提出，“土地財(cái)政”是學(xué)術(shù)界對以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱，通常指地方政府的財(cái)政收入主要依靠土地運(yùn)作來增加。一般來說，地方政府以地生財(cái)?shù)幕就緩接腥皇峭ㄟ^出讓土地獲取土地出讓金，二是通過發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來相關(guān)稅費(fèi)收入的增加，三是以土地為抵押獲取債務(wù)收入。   易毅(2009)②認(rèn)為，“土地財(cái)政”是指中國現(xiàn)有的體制造成的地方財(cái)政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正常現(xiàn)象，即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取±地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。   陳志勇(2010)四給出了“土地財(cái)政”的定義，認(rèn)為“土地財(cái)政”是指地方政府的可支配財(cái)力高度倚重土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)收入的一種財(cái)政模式。   李尚浦、羅必良(2010)螄在研究土地財(cái)政規(guī)模時(shí)，將土地財(cái)政收入劃分為三類，其中：政府土地稅收收入被定義為土地財(cái)政I，在此基礎(chǔ)上。加上土地非稅收入構(gòu)成了土地財(cái)政Ⅱ，在土地財(cái)政Ⅱ的基礎(chǔ)上，增加土地抵押收入和其他收入構(gòu)成土地財(cái)政Ⅲ。   (二)“土地財(cái)政”的成因分析   “土地財(cái)政”的成因歸根結(jié)底是體制問題。學(xué)者們多從制度上去探尋“土地財(cái)政”的形成原因，其中的首要原因被認(rèn)為是分稅制改革。黃小虎(2007)、劉正山(2007)、董再平(2008)、易毅(2009)、岳桂寧(2009)、閻炎(2009)都認(rèn)為，造成“土地財(cái)政”的首要原因是現(xiàn)行的分稅制自身存在缺陷：1994年分稅制使得穩(wěn)定的稅收收入大部分上劃中央，與此同時(shí)事權(quán)不斷下放，地方政府承擔(dān)了與其財(cái)力不相匹配的事權(quán)，形成地方財(cái)政缺口，由于土地出讓金全部留歸地方，因此“土地財(cái)政”理所當(dāng)然的成為了地方政府彌補(bǔ)其財(cái)政缺口或是增加其可支配收入的有效手段。除此之外，學(xué)者們還從其他制度的缺陷來分析“土地財(cái)政”的形成原因。   黃小虎(2007)⑤認(rèn)為，“土地財(cái)政”的形成還與金融體制有關(guān)。地方政府通過抵押土地向銀行貸款，銀行放貸的依據(jù)就是政府信用和土地抵押。   董再平(2008)⑥提出，“土地財(cái)政”的成因與現(xiàn)行土地制度的缺陷和土地收益的分配機(jī)制有關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行土地制度，我國實(shí)行的是國家所有和集體所有的二元土地所有制，即農(nóng)村土地集體所有，城市土地國家所有，國家基于社會(huì)公共利益需要并依照法定程序，在做出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下可將集體土地征為國有。但是，法律卻沒有對公共利益的內(nèi)涵和外延這一征地的唯一條件做出任何規(guī)定，而是由政府進(jìn)行解釋。這樣，在地方政府既享有征地決定權(quán)，又享有補(bǔ)償決定權(quán)；既是征地政策的制訂者，又是該政策的執(zhí)行者，還是征地糾紛裁判者的情況下，地方政府實(shí)質(zhì)上獲得了無限的集體土地征用權(quán)，而作為利益對立另一方的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民則處于完全的弱勢地位。   在土地收益分配中，一是中央政府不參與土地出讓收益的分配，完全留給地方；二是農(nóng)民在土地收益中所占的份額低。地方政府可以從土地收益分配中得到最大利益。   易毅(2009)⑦分析，“土地財(cái)政”的成因還與土地征用制度、土地融資制度和政績考核制度有關(guān)。   其中，政績考核制度是指各地的政績考核都以GDP和財(cái)政收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為考核指標(biāo)，而較少考慮經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)和社會(huì)保障率、居民滿意度等民生指標(biāo)，而土地是地方政府財(cái)富和政績“之母”，利用土地收入來換取“政績”成為一些地方政府官員難以割舍的情結(jié)。   岳桂寧(2009)⑧認(rèn)為，政府對建設(shè)用地一級市場的壟斷也是“土地財(cái)政”的成因之一。他指出農(nóng)用地和建設(shè)用地使用價(jià)值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導(dǎo)致地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中積極推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。   陳國富、卿志瓊(2010)⑨從法律視角探討“土地財(cái)政”的根源，認(rèn)為我國的土地財(cái)政是建立于農(nóng)民在土地上實(shí)體法失權(quán)和程序法失權(quán)的基礎(chǔ)上的財(cái)政補(bǔ)貼制度。他們認(rèn)為在中國，財(cái)產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)之間的平衡關(guān)系被打破，財(cái)產(chǎn)權(quán)失去了應(yīng)有的法律保護(hù)，征地權(quán)失去了來自財(cái)產(chǎn)權(quán)力的制約。   韓本毅(2010)@認(rèn)為“土地財(cái)政”與城市化進(jìn)程密切相關(guān)，在對城市化率與土地財(cái)政收入間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究后，得出城市化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，土地出讓收入就增加I．1467億元的結(jié)論。#p#分頁標(biāo)題#e#   綜上所述，目前學(xué)術(shù)界將“土地財(cái)政”的成因歸結(jié)為六個(gè)大的方面，一是財(cái)政體制方面，主要是分稅制的影響；二是金融體制方面，地方政府抵押土地獲得貸款；三是土地制度方面，土地制度有許多不完善的地方；四是政績考核方面，地方官員對GDP的盲目追求，助長了“土地財(cái)政”；五是法律制度的不完善；六是城市化進(jìn)程的影響。   (三)“土地財(cái)政”衍生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題   尹衛(wèi)國(2009)⑩提出，“土地財(cái)政”膨脹的隱患甚多，一是助推房價(jià)瘋長；二是可能導(dǎo)致少數(shù)地方非法圈地、占地；三是可能引發(fā)更多的房地產(chǎn)腐敗，四是使地方政府養(yǎng)成了“土地依賴癥”，既然賣地那么容易，一些地方政府就不思進(jìn)取，不謀發(fā)展，不把心思放在發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)上，而是想方設(shè)法讓“土地財(cái)政”不斷膨脹，靠土地出讓金、土地轉(zhuǎn)讓的各種收費(fèi)和房地產(chǎn)、建筑業(yè)的稅收獲得財(cái)政收入，并逐漸形成了“土地財(cái)政依賴癥”。地總有賣完的一天，沒有第二、第三產(chǎn)業(yè)做支撐，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景堪憂。辛波、于淑俐(2010)@選取了某省1994—2007年的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行了土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)性分析，研究表明經(jīng)濟(jì)增長對土地財(cái)政具有很強(qiáng)的依賴性。   黃小虎(2007)@指出目前的發(fā)展模式不可持續(xù)，“土地財(cái)政”隱藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在一些地方政府為了在招商引資中保住自己的競爭優(yōu)勢，將地價(jià)一降再降，降到成本價(jià)還不夠，又降到零地價(jià)，地賣出去了，政府卻背上了債務(wù)的包袱，于是，又劃出一塊地給銀行，繼續(xù)向銀行貸款。況且，在招商引資中特別是在西部地區(qū)，經(jīng)常出現(xiàn)地賣得很多，建成的很少，對當(dāng)?shù)氐亩愂肇暙I(xiàn)也少，地方政府無力償還貸款。導(dǎo)致出現(xiàn)地全在銀行手里，但銀行卻收不回貸款的情況。這些孕育著政府的信用危機(jī)，隱藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。   岳桂寧(2009)⑩認(rèn)為“土地財(cái)政”的影響既有正效應(yīng)也有負(fù)效應(yīng)。正效應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是可以增加地方政府的可支配收入，二是促進(jìn)了地方城市化的進(jìn)程。負(fù)效應(yīng)則體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是浪費(fèi)土地，造成農(nóng)民失業(yè)；二是推高房價(jià)，加劇城市居民購房困難；三是積累財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)；四是加劇分配失調(diào)的程度，主要指土地收益的分配過程中農(nóng)民得到的很少；五是為腐敗的滋生提供了環(huán)境。   陳志勇(2010)@提出“土地財(cái)政”衍生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱與不可持續(xù)。他認(rèn)為“土地財(cái)政”的收入結(jié)構(gòu)模式對經(jīng)濟(jì)周期的依存度高，經(jīng)濟(jì)周期對財(cái)政收入的影響被放大，這種財(cái)政收入結(jié)構(gòu)在房地產(chǎn)市場和土地市場繁榮時(shí)期，能夠推動(dòng)GDP和財(cái)政收入高速增長，且后者是前者增長的倍數(shù)，而一旦步人蕭條年景，它又導(dǎo)致財(cái)政收入大幅震蕩，2008年以來國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的沖擊就是證明。二是地方政府保護(hù)壟斷性房價(jià)。土地出讓金作為地方政府可用財(cái)力的重要組成部分，地方政府為了增進(jìn)其利益，不惜違背價(jià)值規(guī)律，保護(hù)壟斷，維系高房價(jià)，從而加劇房價(jià)的扭曲。三是固化消費(fèi)疲弱的經(jīng)濟(jì)格局。高房價(jià)下使得有住房需求的人們不得不節(jié)衣縮食，壓制自己的消費(fèi)欲望，商品房作為消費(fèi)品的屬性就發(fā)生了根本性改變，它不僅不能擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求，反而產(chǎn)生抑制效應(yīng)，阻礙中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，加劇國內(nèi)產(chǎn)能過剩和外貿(mào)依存度過高的格局，固化我國經(jīng)濟(jì)增長“三駕馬車”中投資和出口強(qiáng)勁而消費(fèi)疲弱這一長期失衡局面。四是土地違法和耕地流失嚴(yán)重。許多高官的腐敗案件都與土地財(cái)政有關(guān)；而全國耕地的保有量從1996年的19．5l億畝，減少到2006年的18．29億畝，距離18億畝的紅線僅剩下2900萬畝。   縱觀近幾年的研究可以發(fā)現(xiàn)，“土地財(cái)政”有很大的負(fù)面影響，其中推高房價(jià)、減少耕地、造成農(nóng)民失地是比較直接、也是被普遍認(rèn)識(shí)到了的影響；而滋生腐敗、增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、影響財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、固化消費(fèi)疲弱的經(jīng)濟(jì)格局則是其更深層次的影響。也是目前學(xué)術(shù)界更新的研究發(fā)現(xiàn)。   (四)“土地財(cái)政”的治理建議   劉正山(2007)⑩認(rèn)為，光靠完善“分稅制”是無法根治“土地財(cái)政”的。他認(rèn)為只要大政府的局面沒有改變，通過正常的稅收途徑獲得的財(cái)政收入，依然滿足不了開支的需要，地方政府還是要賣地。因此他認(rèn)為治理土地財(cái)政的根本之策是政府體制改革：一是重新給政府定位，嚴(yán)控“行政管理費(fèi)”，將大政府變?yōu)樾≌欢菍?shí)施縱向分權(quán)。明確劃分中央和地方政府的事務(wù)范圍，在各自事務(wù)范圍內(nèi)，享有充分自主權(quán)；地方政府有足夠的制度保障，可以防止中央的隨意干預(yù)，使之不能單方面削減地方政府的自主權(quán)；教育、福利、公共建設(shè)、市場管理、區(qū)域規(guī)劃、治安等職能主要由地方政府來施行，中央不能直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作；中央政府有充分的權(quán)力維護(hù)統(tǒng)一的全國性市場，維持統(tǒng)一且穩(wěn)定的貨幣政策體系，地方政府無權(quán)樹立貿(mào)易壁壘；嚴(yán)格控制政府舉債。   董再平(2008)⑤提出了三條建議：一是完善現(xiàn)有財(cái)政體制；二是完善土地收益分配機(jī)制；三是規(guī)范土地出讓金和土地收費(fèi)的征收、管理和使用。   岳桂寧(2009)@從五個(gè)方面提出了化解“土地財(cái)政”的建}義：一是要合理劃分中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)；二是完善土地稅收體系。首先，改革財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅制應(yīng)包含房地產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。可以考慮取消不合理的城鎮(zhèn)士地使用稅，保留契稅，改革耕地占用稅和土地增值稅，開征物業(yè)稅，以物業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅構(gòu)成我國的房地產(chǎn)稅收體系，改變過去解決現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收不統(tǒng)一、房地產(chǎn)稅中重流轉(zhuǎn)輕持有的局面。擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，由城市擴(kuò)大到鄉(xiāng)村，以適應(yīng)目前農(nóng)村工副業(yè)普遍快速發(fā)展的實(shí)際。此外，應(yīng)按評估后的房產(chǎn)價(jià)值作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。其次，完善耕地占用稅。擴(kuò)大征收的范圍，將建設(shè)單位和個(gè)人占用的林地和草地資源，納人征稅范圍，保護(hù)耕地的后續(xù)資源；調(diào)高稅率，將稅率按距離城市的遠(yuǎn)近劃分檔次，距城市近的土地所征收的稅率較高；對占用而閑置不用的土地按高稅率征收；建立一套科學(xué)有效的土地征管制度，加強(qiáng)土地占用稅的征收管理力度。第三，改革土地增值稅；第四，制定統(tǒng)一的《土地稅法》。三是完善土地收益分配制度，要對“公共利益”范圍加以限制，完善征收補(bǔ)償制度，規(guī)范土地出讓收入分配制度。四是積極防范政府性質(zhì)土地融資風(fēng)險(xiǎn)，一方面要嚴(yán)格控制政府性質(zhì)土地融資范圍和規(guī)模，另一方面，要加強(qiáng)金融監(jiān)管。五是發(fā)行市政債券，增加地方建設(shè)資金來源渠道。市政債券是一種以地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)為發(fā)債主體，向公眾公開籌集用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共設(shè)施建設(shè)資金的融資工具。#p#分頁標(biāo)題#e#   易毅(2009)@從四個(gè)方面提出了土地財(cái)政的解決路徑：一是以公共財(cái)政體制為目標(biāo)，改革財(cái)政分稅制；二是推動(dòng)土地市場化，打破土地制度的二元結(jié)構(gòu)；三是適度發(fā)展土地金融市場，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)；四是以民生環(huán)保為標(biāo)準(zhǔn)，重構(gòu)政績考核體制，應(yīng)多關(guān)注如社會(huì)保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實(shí)現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會(huì)治安良好率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)。   陳志勇(2010)④從土地制度、稅費(fèi)政策等方面提出了五點(diǎn)建議：一是建立土地收益基金制度，設(shè)立獨(dú)立的土地收益基金，明確基金動(dòng)用的依據(jù)、程序和年度最高份額，同時(shí)采用市場化的基金管理運(yùn)作模式實(shí)現(xiàn)土地收益保值增值；二是構(gòu)建物業(yè)稅體系；三是規(guī)范土地房產(chǎn)使用者收費(fèi)制度；四是賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)債權(quán)；五是健全土地管理體制，逐步建立起以國有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)“同地、同價(jià)、同權(quán)”進(jìn)入土地交易市場的土地管理制度。   三、“土地財(cái)政”研究的啟示   目前國內(nèi)土地財(cái)政的研究內(nèi)容主要包括以上四個(gè)方面，研究的角度既有從財(cái)政體制層面，也有從法律制度層面，研究的方法包括實(shí)證研究和規(guī)范研究。土地財(cái)政的問題是由多方面的原因造成的，它折射出我國在財(cái)政體制、金融體制、政治體制、法律制度上存在的問題和缺陷。研究土地財(cái)政具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，將對我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革起到一定的參考和借鑒作用。   土地財(cái)政的問題并不在于土地財(cái)政本身，而是更深層次的我國在體制和法律上所存在的問題和矛盾的集中體現(xiàn)。尋求解決土地財(cái)政的辦法需要從以下四個(gè)方面進(jìn)行深入研究：第一，研究如何完善我國分稅制改革，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。首先，應(yīng)當(dāng)盡快研究如何完善省以下各級政府的分稅制改革；其次，應(yīng)當(dāng)合理劃分各級政府的事權(quán)，并形成法律規(guī)定，做到有法可依，避免事權(quán)層層下放；再次，應(yīng)當(dāng)探尋地方稅主體稅種，完善地方稅制體系，使地方政府有穩(wěn)定、可靠的收入來源。第二，研究如何從“吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)化為“公共財(cái)政”和“民生財(cái)政”。   目前，我國政府行政管理支出占財(cái)政支出的比重過大，并且這一比重還有逐年增大的趨勢，因此，將來即使地方政府擁有了能夠保障地方財(cái)政收入穩(wěn)定的主體稅種，而為了首先保障政府部門工資福利支出和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，也很難保證地方政府就會(huì)主動(dòng)放棄“以地生財(cái)”這一手段。因此，要構(gòu)建節(jié)約型政府，減少政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)”的資金支出；加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出；推行政府預(yù)算公開化、民主化，使政府預(yù)算能夠受到公民的有效監(jiān)督，并真正體現(xiàn)納稅人的意愿。第三，研究如何建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)以人為本，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展率、社會(huì)保障率、家庭收入增長率、教育實(shí)現(xiàn)率、社會(huì)治安良好率、人口自然增長率等諸多指標(biāo)在內(nèi)的政績考核體系。第四，研究如何通過健全法制去規(guī)范政府的征地行為。從根本上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為“地主”和土地經(jīng)營者的角色。將上述四個(gè)方面的問題研究透、解決好，土地財(cái)政的治理工作才能做到標(biāo)本兼治。