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作者：龐文 于婷婷 單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

從全球特殊教育發(fā)展的趨勢(shì)和人權(quán)發(fā)展的角度看，通過立法實(shí)施特殊教育已成為各國(guó)教育決策的一個(gè)重要組成部分，并成為衡量一個(gè)國(guó)家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機(jī)會(huì)是否平等、是否享受平等人權(quán)的基本尺度。[1]建國(guó)以后，尤其是改革開放以來，我國(guó)特殊教育法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，一批保障殘疾人公平接受教育的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施，特殊教育事業(yè)有了巨大發(fā)展。不過，正如第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)所反映的，我國(guó)6-14歲殘疾兒童在校接受義務(wù)教育的比例僅為62.06%，這意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒有接受教育。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)15歲以上人口的總體文盲率為4.08%，而15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬人，文盲率為43.29%。[2]殘疾人教育仍然是整個(gè)教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步建立健全特殊教育相關(guān)法律體系以保證殘疾人教育的公平發(fā)展。

一、我國(guó)特殊教育法律體系概況

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)特殊教育的法律體系已基本形成。表1是對(duì)我國(guó)與特殊教育有關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)梳理，從中可以看出，目前縱向上形成了的《憲法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》及部門規(guī)章、地方條例，橫向上形成了《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等，已構(gòu)成較為完整、縱橫交錯(cuò)的法律體系，基本覆蓋了殘疾人教育的各領(lǐng)域和層次。其中，《中華人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”，這種將殘疾人教育寫入國(guó)家根本大法的做法在世界上是少有的，它成為我國(guó)發(fā)展殘疾人特殊教育事業(yè)的基本依據(jù)。2006年和2008年我國(guó)分別重新修訂并頒布實(shí)施的《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》用較大篇幅甚至專章對(duì)殘疾人教育作了系統(tǒng)規(guī)定。1994年出臺(tái)的《殘疾人教育條例》是我國(guó)第一部有關(guān)殘疾人教育的專項(xiàng)行政法規(guī)，它的出臺(tái)改變了以往特殊教育法律法規(guī)嵌套于普通教育法的局面。《條例》明確提出殘疾人教育是國(guó)家教育事業(yè)的組成部分，詳細(xì)規(guī)定了殘疾人特殊教育的組織機(jī)構(gòu)、學(xué)制體系、教育形式以及教師、物質(zhì)條件保障和獎(jiǎng)懲等方面的內(nèi)容。教育部于1998年的《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》這一部門規(guī)章，則對(duì)全國(guó)各級(jí)各類特殊教育學(xué)校的學(xué)籍管理、教育教學(xué)、校長(zhǎng)及其他人員的編制設(shè)置、衛(wèi)生保健及安全工作、有關(guān)特教的經(jīng)費(fèi)渠道及學(xué)校和家庭的相互配合等諸多方面作了詳細(xì)規(guī)范。此外，眾多地方性法規(guī)和條例成為我國(guó)目前特殊教育法律體系的重要部分，對(duì)維護(hù)殘疾人受教育權(quán)利、促進(jìn)殘疾人教育事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

二、當(dāng)前特殊教育法律體系存在的問題

（一）特殊教育對(duì)象界定不一致我國(guó)《憲法》將特殊教育的對(duì)象界定為“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”，《殘疾人保障法》進(jìn)一步明確指出接受特殊教育的殘疾人包括“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”。可以說，這對(duì)特殊教育對(duì)象的界定比較全面。但在新修訂的《義務(wù)教育法》第19條中，將接受特殊義務(wù)教育的對(duì)象限定為“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年”。從法律角度而言，這三個(gè)法律用語不一、彼此矛盾；從理論和現(xiàn)實(shí)角度而言，特殊義務(wù)教育的對(duì)象不宜只限定為三類，而將其他類型的適齡殘疾兒童、少年排除在外，這與“零拒絕”的全納教育原則相違背，也不符合當(dāng)代特殊教育具體化、個(gè)別化、特殊化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)殘疾人分類由少到多、由粗略到精細(xì)的趨勢(shì)。例如，我國(guó)臺(tái)灣頒布的《特殊教育法》將身心障礙者確定為11種，美國(guó)1997年的《殘疾人教育法》修正案更是將特殊教育的對(duì)象細(xì)分為13種。[3]其實(shí)，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)很多特殊教育學(xué)校（班）接收的學(xué)生遠(yuǎn)不止以上三種，還包括一些腦癱、自閉癥、多重殘疾等類型的少年兒童。所以，法律對(duì)特殊教育對(duì)象的界定既要做到彼此一致，還要符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

（二）特殊教育立法理念較為陳舊我國(guó)特殊教育的立法理念可從兩個(gè)方面加以分析。第一，對(duì)受教育的主體———殘疾人的認(rèn)識(shí)。2008年新修訂的《殘疾人保障法》是唯一對(duì)殘疾人作出明確界定的法律，認(rèn)為“殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人”。這是典型的“機(jī)體損傷”觀，是陳舊的個(gè)體生物醫(yī)學(xué)模式殘疾觀的反映，認(rèn)為殘疾是個(gè)人自身存在的缺陷，忽視了社會(huì)環(huán)境、法律環(huán)境、教育制度等對(duì)于殘疾人所造成的各種障礙。與此形成對(duì)比的是，2006年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的、我國(guó)于次年簽字生效的《殘疾人權(quán)利公約》中將殘疾看作“是一個(gè)演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們?cè)谂c其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實(shí)地參與社會(huì)的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果”，其中尤其強(qiáng)調(diào)“無障礙的物質(zhì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對(duì)殘疾人能夠充分享有一切人權(quán)和基本自由至關(guān)重要”。可見，殘疾未必會(huì)導(dǎo)致障礙，它取決于環(huán)境。這是比較先進(jìn)的社會(huì)模式殘疾觀，即將殘疾人看作是人類多樣性的一個(gè)表現(xiàn)，只是由于社會(huì)的不理想造成了殘疾人在適應(yīng)社會(huì)、與社會(huì)互動(dòng)中出現(xiàn)了障礙，所以要求法律設(shè)置和制度安排必須消除對(duì)殘疾人不應(yīng)有的負(fù)面態(tài)度和相關(guān)環(huán)境的阻礙。第二，對(duì)特殊教育理念的認(rèn)識(shí)。《殘疾人教育條例》是我國(guó)唯一的殘疾人教育專項(xiàng)法規(guī)，《條例》制定時(shí)限于當(dāng)時(shí)立法實(shí)踐情況和認(rèn)識(shí)水平，沒有體現(xiàn)出特殊教育所需要的各種先進(jìn)理念，在法律原則和制度上存在著一定缺陷。例如，從上世紀(jì)90年代開始，全納教育（包容性教育）逐漸成為世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)可的特殊教育理念，它要求從觀念、理論和方式、方法上對(duì)殘疾人教育做重大調(diào)整，但這一新理念沒有完全反映到我國(guó)的特殊教育法律制度中去。再比如，條例中側(cè)重于學(xué)校教育，而對(duì)殘疾人參與終身學(xué)習(xí)、社會(huì)教育以及家庭教育的關(guān)注不足，對(duì)滿足殘疾人多樣化、個(gè)性化的教育需求，實(shí)施殘疾人的個(gè)別化教育，推進(jìn)融入教育的規(guī)定相對(duì)欠缺等。

（三）特殊教育立法層次低、法律體系不完備我國(guó)針對(duì)特殊教育的專門法律只有《殘疾人教育條例》，但它只是一部行政法規(guī)，立法層次過低，能發(fā)揮的效應(yīng)有限。國(guó)務(wù)院、教育部曾陸續(xù)了一些特殊教育的制度規(guī)定，但只是以“辦法”“、通知”、“意見”的形式下發(fā)，沒有上升到國(guó)家法律法規(guī)的高度，所以同樣因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律效力而難以引起相關(guān)部門和人員的重視。其他法律中雖然也散見有關(guān)特殊教育的規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)思想，相互銜接和整合不夠，未形成統(tǒng)一的法律體系。反觀國(guó)外很多國(guó)家，他們均制定了法律層次更高、處于核心地位的《特殊教育法》或《殘疾人教育法》，在這一專門立法之下，還在各類教育基本法中獨(dú)立設(shè)章或設(shè)節(jié)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。所以，正如學(xué)者們所言“，由于處于核心地位的《特殊教育法》的缺失，導(dǎo)致與普通教育立法相對(duì)應(yīng)或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應(yīng)有的效力層次，使其他相關(guān)特殊教育立法處于群龍無首的狀態(tài)”。[4]#p#分頁標(biāo)題#e#

（四）特殊教育法律規(guī)定過于空泛、缺乏可操作性和約束力現(xiàn)行特殊教育法律規(guī)定過于宏觀，倡導(dǎo)性、宣示性的語言過多，條款的原則性、籠統(tǒng)性明顯，而操作性不強(qiáng)。這使得法律的執(zhí)行產(chǎn)生困難，有損法律權(quán)威，也不利于殘疾人特殊教育具體工作的指導(dǎo)和落實(shí)。例如，《殘疾人保障法》第23條規(guī)定，“殘疾人教育應(yīng)依據(jù)殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式”，但殘疾類別、接受能力如何評(píng)估，并未給予明確指示。又如，《殘疾人教育條例》第44條規(guī)定，“殘疾人教育經(jīng)費(fèi)由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證，并隨著教育事業(yè)費(fèi)的增加而逐步增加……地方各級(jí)人民政府用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款和征收的教育費(fèi)附加，應(yīng)當(dāng)有一定比例用于發(fā)展殘疾兒童、少年義務(wù)教育。”這里既沒有明確的比例又沒有具體法律責(zé)任的約束，這種原則性的非強(qiáng)制性規(guī)定導(dǎo)致具體操作上和監(jiān)督上的困難。

（五）特殊教育法律的特殊性未彰顯，缺少特有的原則和規(guī)定我國(guó)目前特殊教育法律基本上是模仿普通教育法律規(guī)定建立起來的，既不健全也不符合實(shí)際。比如，《殘疾人教育條例》對(duì)殘疾人教育形式的劃分完全依照普通教育的特點(diǎn)，分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、普通高級(jí)中等以上教育及成人教育，這與國(guó)際上淡化對(duì)殘疾人教育形式的劃分、強(qiáng)調(diào)終身教育、一體化教育的趨勢(shì)相左。又如，現(xiàn)有法律在經(jīng)費(fèi)保障、特教師資、資源教室、個(gè)別化教育方案、最少限制環(huán)境等特殊教育的特有環(huán)節(jié)上都缺乏明確的規(guī)定。再如，特殊教育應(yīng)秉持一系列特殊原則，如優(yōu)先原則、補(bǔ)償原則、特別扶助原則等，以及對(duì)特殊教育對(duì)象的無歧視性評(píng)估、鑒定制度和受教育權(quán)的保障制度、救濟(jì)制度等等都沒有作出明確規(guī)定或相關(guān)規(guī)定很不完善。因此，特殊教育法律的特殊性、針對(duì)性還有待跟進(jìn)，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律。

三、我國(guó)特殊教育法律體系的發(fā)展

《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出今后要“大力發(fā)展殘疾人教育事業(yè)……進(jìn)一步完善殘疾人事業(yè)法律法規(guī)政策體系”，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確指出，今后要“按照全面實(shí)施依法治國(guó)基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進(jìn)程，完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)。”所以，特殊教育的法制建設(shè)既是教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是殘疾人受教育權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的保證。因此，我們應(yīng)充分重視并推動(dòng)特殊教育法律體系的完善與發(fā)展。

（一）明確特殊教育法律的價(jià)值目標(biāo)與基本原則

法律法規(guī)要求邏輯完整，具有層次結(jié)構(gòu)。法律制度的靜態(tài)內(nèi)容可以分為三個(gè)層次：法的價(jià)值目標(biāo)、法律原則和法律規(guī)范。[5]從前述分析可見，我國(guó)特殊教育法律只有具體的法律規(guī)范條文，而對(duì)特殊教育法律的價(jià)值目標(biāo)這一抽象的、總括性的取向未作說明，也沒有對(duì)特殊教育所應(yīng)秉承的基本原則作出規(guī)定，這是造成我國(guó)特殊教育法律彼此矛盾的主要原因。法律的價(jià)值目標(biāo)即法的精神，反映的是立法者追求的社會(huì)目標(biāo)和價(jià)值取向，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)歷史范疇。在當(dāng)今，法律普遍遵循的價(jià)值包括公正、秩序、民主、自由、平等、發(fā)展、文明、進(jìn)步等，其中處于核心地位的是公平正義。黨的十七大報(bào)告也一再強(qiáng)調(diào)，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。所以，特殊教育法律作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的一部分，理應(yīng)將公平、公正作為其價(jià)值目標(biāo)和根本理想，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該在《殘疾人教育條例》等專門法律中予以明確。此外，特殊教育法律因其規(guī)制對(duì)象和內(nèi)容的特殊性，也應(yīng)體現(xiàn)出不同于其他教育法律的價(jià)值追求。我們認(rèn)為，將全納教育理念作為特殊教育法律的價(jià)值目標(biāo)是必要的，也是符合當(dāng)今特殊教育發(fā)展趨勢(shì)的。

所謂全納，形式是全部納入，一個(gè)都不能少，實(shí)質(zhì)是人人享有平等的受教育權(quán)利，人人都有權(quán)接受教育，強(qiáng)調(diào)合作、反對(duì)歧視，在全納（“同而不和”）的同時(shí)，又尊重個(gè)體差異的多樣化存在（“和而不同”）。這種理念有利于殘疾人受教育權(quán)利和教育公平的實(shí)現(xiàn)。法律的基本原則是建立法律制度和法律調(diào)整機(jī)制的原理和基本準(zhǔn)則，是法律的價(jià)值目標(biāo)在規(guī)范體系中一定程度的具體化。西方國(guó)家的很多法律以及多數(shù)國(guó)際公約（如《殘疾人權(quán)利公約》）均在總則或第一章中將其原則展現(xiàn)出來，但我國(guó)包括《殘疾人教育條例》在內(nèi)的諸多法律還未形成這樣的慣例。今后，我們?cè)谙嚓P(guān)的特殊教育法律中應(yīng)將基本原則加以明確，以此體現(xiàn)特殊教育的特殊性，并更好地指導(dǎo)特殊教育實(shí)踐。在借鑒國(guó)際公約和學(xué)者們研究成果的基礎(chǔ)上，我們將特殊教育法律所應(yīng)體現(xiàn)的基本原則界定為以下8點(diǎn)：1.不歧視原則，即禁止基于殘疾的歧視，接受殘疾人是人的多樣性的一部分和人類的一份子，教育面前一視同仁；2.尊重原則，尊重殘疾人的獨(dú)立和自由，尊重殘疾人逐漸發(fā)展的能力并尊重殘疾人保持其身份特性的權(quán)利；3.無障礙原則，即保證特殊學(xué)校和普通學(xué)校提供無障礙的、最少限制的環(huán)境以供殘疾學(xué)生接受教育；4.優(yōu)先原則，即特殊教育應(yīng)優(yōu)先享有國(guó)家的優(yōu)惠和傾斜政策；5.補(bǔ)償原則，即在同等條件下給予殘疾學(xué)生更多的、更特別的照顧和支持，以彌補(bǔ)其自身功能和能力的不足；6.正常化原則，即保證殘疾人的日常生活與社會(huì)正常生活模式相接近，盡量保證殘疾人教育回歸主流，特殊教育與普通教育有機(jī)融合；7.個(gè)別化原則，即在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，為每個(gè)殘疾學(xué)生制定個(gè)別化的、適合的教育計(jì)劃，在教育形式、教育目標(biāo)、教育評(píng)價(jià)等方面因人而異、因殘施教；8.多方參與和合作原則，即明確政府、社會(huì)、學(xué)校、殘疾人及其家庭等各方在特殊教育中的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)各方的溝通與合作，使特殊教育做到學(xué)校、社會(huì)、家庭一體化，構(gòu)建特殊教育的綜合支持體系。

（二）積極推進(jìn)特殊教育立法工作

首先，應(yīng)該對(duì)已有法律進(jìn)行補(bǔ)充、修訂和完善。在上述價(jià)值目標(biāo)和基本原則的指導(dǎo)下，結(jié)合教育發(fā)展的實(shí)際和法律環(huán)境的變化，檢視當(dāng)前與特殊教育相關(guān)的法律法規(guī)，補(bǔ)充法律漏洞、修正不足之處。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院已將《殘疾人教育條例》修訂工作列入立法計(jì)劃，教育部正在組織開展修訂案的起草工作，這是特殊教育立法發(fā)展的重要標(biāo)志。在《條例》修訂中，要注意將其與新的《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》的規(guī)定相銜接，尤其要將《殘疾人權(quán)利公約》中有關(guān)教育的原則和內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的規(guī)定。例如，對(duì)特殊教育的對(duì)象應(yīng)予以清晰界定，對(duì)殘疾人的認(rèn)識(shí)應(yīng)從生物醫(yī)療模式轉(zhuǎn)變到社會(huì)模式和權(quán)利模式，應(yīng)樹立全納教育的理念并明確其實(shí)現(xiàn)的方式等。此外，還要逐步修訂其他特殊教育的法律法規(guī)。#p#分頁標(biāo)題#e#

其次，盡快制定《特殊教育法》，建立完備的特殊教育法律體系。孟萬金、[6]周洪宇[7]等學(xué)者認(rèn)為，盡管我國(guó)已經(jīng)有了一些和特殊教育相關(guān)的法律條文，但還缺乏專門的《特殊教育法》，致使現(xiàn)有法律在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上分布不均衡，例如，《殘疾人教育條例》作為指導(dǎo)殘疾人特殊教育的具體部門規(guī)章，其上還缺少相配套的法律。所以，在我國(guó)形成一個(gè)以《教育法》為母法，以《特殊教育法》為主體的殘疾人教育法律體系勢(shì)在必行。在這一法律體系中，既有從《教育法》、《特殊教育法》、《殘疾人教育條例》到地方性法規(guī)縱向的層次結(jié)構(gòu)，又有與《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》相聯(lián)系的橫向結(jié)構(gòu)，同時(shí)每部法律法規(guī)都有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這樣就構(gòu)建了既自成體系又不脫離其他教育法的特殊教育法律體系。[8]

再次，豐富、完善特殊教育法律指導(dǎo)和規(guī)范的內(nèi)容，建立良法。在《殘疾人教育條例》的修訂以及日后《特殊教育法》的立法過程中，除了明確宣示特殊教育法律所特有的價(jià)值目標(biāo)和基本原則外，還應(yīng)盡量將特殊教育所涉及的各方面內(nèi)容和制度全部納入法律文本中。我們認(rèn)為，特殊教育法律所規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)包括：（1）對(duì)殘疾類型的界定，對(duì)殘疾兒童的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的規(guī)范與認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的權(quán)責(zé)界定；（2）對(duì)殘疾兒童入學(xué)安置形式、學(xué)制、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)效果評(píng)價(jià)的規(guī)定，尤其對(duì)隨班就讀這種融入教育的細(xì)致規(guī)定；（3）對(duì)特殊教育師資培養(yǎng)、培訓(xùn)及其職業(yè)保障的規(guī)定；（4）對(duì)特殊教育經(jīng)費(fèi)及其他物質(zhì)條件保障的規(guī)定；（5）對(duì)殘疾人教育的社會(huì)支持體系的規(guī)定，如無障礙環(huán)境、早期干預(yù)、家長(zhǎng)培訓(xùn)等方面；（6）對(duì)殘疾學(xué)生在不同教育階段之間的過渡以及教育如何與就業(yè)、康復(fù)、福利等相銜接作出規(guī)定，明確各組織的法定義務(wù)與職責(zé)；（7）對(duì)法律責(zé)任的明確規(guī)定，使責(zé)任具體化。當(dāng)然，良法的制定依賴于民眾的集體智慧，應(yīng)當(dāng)充分吸收教育法律專家、特殊教育研究人員、殘疾人自身及其家長(zhǎng)等人參與立法，從而創(chuàng)制出優(yōu)化、理性的法律。[9]最后，增強(qiáng)特殊教育法律條文的可操作性，保證法律的真正落實(shí)。今后的特殊教育立法應(yīng)盡量克服過于空泛的弊病，減少號(hào)召性、模糊性的詞語和含混性規(guī)定，確保條文的具體化。比如，對(duì)殘疾人的鑒定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、特殊教育的基本形式、教師職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)投入主體和比例等實(shí)際問題作出明確規(guī)定，必要時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，規(guī)定量化標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，強(qiáng)化法律責(zé)任，對(duì)不能履行義務(wù)的部門和個(gè)人應(yīng)在法律中明確其處罰方式，做到違者必究。只有這樣，法律法規(guī)才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而保障殘疾人受教育的權(quán)利。