前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的互聯網管理創新思索，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

本文作者：鐘瑛 單位：華中科技大學新聞與信息傳播學院

自互聯網進入中國后,我國政府始終積極管理,以保證網絡健康發展,但效果并不理想。根據中國互聯網違法和不良信息舉報中心統計,2009年1月到6月,累計受理舉報信息達187749次,同比增長46%,互聯網不良信息進一步泛濫。[1]網絡不良信息屢禁不止,根本原因在于我國互聯網管理模式、原則與方法皆落后于現有互聯網的發展實際。要扭轉這種被動局面,就需要在管理模式、管理原則與管理方法上不斷創新,建立起網絡管理的長效機制。

一、互聯網管理模式分析

1•互聯網管理模式分類

目前各國對互聯網的管理分為兩種類型,一種是政府主導型模式,一種是政府指導行業自律型模式,前者強調政府在網絡管理中的作用,通過政府立法、司法以及網絡過濾技術進行網絡管理,代表性國家如新加坡、德國、澳大利亞等。后者在政府指導之下,倚重網絡行業的自律進行管理,在基本法律框架之下,尊重網絡行業的分級制度、自律規范等,代表性國家如美國、英國、加拿大、日本等。[2]國際上,這兩種管理模式都存在一定的缺陷。政府指導行業自律型模式當中,網絡管理主要憑借網絡行業與個人的道德自律行為,但由于信息不對稱和激勵不相容的問題,在出現利益沖突時,企業與個人通常從自身利益出發,很難找到納什平衡點,從而達成一致協議。另外,即使達成了一致的協議,由于沒有人來保證具體的實施,也會導致協議難以得到具體落實。因此,這種完全分散的網絡管制方法很難實行。在政府主導型的管理模式中,政府同樣會遇到不利因素。首先,沒有一個政府可以單獨完全管制互聯網,因此,在分散管制中出現的協調問題現在被放在政府面前。為了進行網絡管制,所有政府之間需要進行協調,目前解決協調問題的途徑還不確定,主要是因為政府對于執法機制無法達成共識。其次,就算有明確的政府機制,對于政府來說執法也不是一件容易的事。因為盡管政府可以對合作途徑達成共識,但是制定統一的規則和執法程序卻相當困難。如果政府在創建一個管制系統的時候忽略了私人企業的偏好和利益,私人企業就會運用其所擁有的技術來規避政府管制。另外,信息和技術的不對稱與網絡變化的高速度很可能使政府的控制變得無比困難。相反,如果私人企業試圖采用他們自身的管制系統,消費者和其他政治團體就會對政府施加壓力要求其干預。最后,該模式涉及到如何為專門設立的管制機構融資的問題。[3]

2•我國的互聯網管理模式與創新

我國現階段采取的網絡管理模式,是自上而下政府主導型模式,這種模式正如上面所述,存在一些不足之處,如多頭指揮,走一步看一步的“事后監管”,具體實施效果不佳等。這種管理模式的理念與思想仍未脫離我國對傳統媒體的管理窠臼,對網絡媒介活動的管理是一種分層級進行的監管體制。雖然在整體上的管理目標與方法手段都是一致的,但是仍不能避免在具體管理問題上的推委與模糊情況。這在一定程度上形成了結構性的矛盾,制約著我國互聯網絡的健康有序發展。政府主導的管理模式使我國的互聯網管理不得不依賴于行政管理,而互聯網本身不同于一般的媒介,它已然不是單純的傳播工具,其功能已重新定位,這就必然造成管理目標和價值的混亂。一方面,媒介管理更多地依賴于公文、會議等行政方式實施決策和管理,明顯地帶有人治和長官意志的色彩。而另一方面逐步商業化并走向市場的互聯網已形成一種獨特的經濟模式,它必須接受價值規律、市場規律的調節,也必須遵循自身發展規律的制約。這兩方面混合所造成的結果是管理的滯后和互聯網產業的無序發展。因此,為了進一步促進我國互聯網管理,應適時轉變觀念,推進管理模式創新。在不斷改善互聯網管理中,我國的網絡管理模式既要改變傳統政府主導型的嚴格管理模式,也不能照搬某些歐美國家那種自下而上的行業自律為主的模式,而是要在政府引導下多方共治的模式。簡而言之,就是政府引導加行業自律再加上社會第三團體監督的模式。這種模式近似于以法國為代表的政府與行業共同管理的模式,但又有區別,即它更講求政府的服務引導功能、行業的自律功能,還有社會第三團體的監督功能。這里的第三團體從狹義上講就是網絡媒體的行業協會,廣義上包括網民、社會其他團體乃至整個社會的共同監督。

二、互聯網管理的原則分析

1•歐盟互聯網管理原則分析

互聯網管理原則是保證互聯網正確得到監管與發展的一條底線,是制定與實施一些網絡管理措施的準則。在管制原則上,我國管制機構對于互聯網內容管制主要采用“事后”管制而非預防性的“事前”,管制“往往是在確實損害相關利益方的利益時,才開始制定相關政策,而不是根據相關的規范制度從一開始就進行有效地規范”,這就造成管理效果非常不明顯,且很容易造成管制推行困難。[3]歐盟在網絡管理方面主要遵循三原則:表達自由原則、比例原則、尊重隱私原則。表達自由原則與尊重隱私原則容易理解,這里主要解釋一下比例原則。所謂比例原則是指,公權力的行使與其所意欲實現的目的之間應該有合理的比例。即,目的和手段之間必須成正比例,國家和政府的干預不能過度。對于如何規范網絡信息,歐盟不太信任法律,而是強調建立在行業自律基礎上的合作,強調政府與業界的合作,鼓勵業界建立道德及分級標準,強調與網絡使用者的合作,使其知曉上網風險和規避有害信息的方法等。在此三原則的指引下,歐盟的互聯網管理頗具成效。

2•我國互聯網管理原則的確立

和歐盟相比,我國互聯網在管理原則上觀念陳舊。借鑒歐盟的經驗、考慮我國互聯網的管理實際,當前我們最需要優先確定的互聯網管理原則主要有以下三條:有限管理原則,最大效益原則與利益平衡原則。有限管理原則與歐盟的比例原則相似,它來源于新公共管理理論。新公共管理理論認為,管理的主體不僅僅是政府,而應該包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體,政府應把一部分社會公共事務管理的權利由政府下放給社會,甚至包括私人企業組織生產。全球治理委員會也曾發表過一份題為“我們的全球伙伴關系”的研究報告,該報告對治理做出如下界定:治理是各公共的或私人的,個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程,它既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則,也包括各種人們同意或符合其利益的非正式的制度安排。[4]這種管理原則正是要政府充分利用各種非政府組織和個人,實施對網絡的共同監督與管理,這不但能節省巨大的行政管理資源,也必將大大地提高管理的效率。#p#分頁標題#e#

最大利益原則是基于互聯網的產業屬性來考慮的,我國在網絡管理時,總是過度傾向于對網絡內容的監管,而忽視了網絡的經濟屬性。其實網絡的經濟屬性與其文化屬性(網絡內容)是緊密聯系的,政府在監督網絡內容生產時,如果注意到網絡的經濟屬性一面,在發揮行政手段監管時,充分利用一些市場調節手段,將會達到事半功倍的效果。目前政府對互聯網的控制主要在三方面:對信息流的管制,對資本流的管制,對物流的控制。限制信息的共享,資本的流動和物品的交換就會限制市場的自由發展。不必要的限制,只有提升政府權力的作用,而不能促進市場的繁榮。[5]網絡行業在對自身作產業管理時,一定要考慮到相關利益,在制定有關互聯網管理的規章時,要尊重市場的規則,應當通過適當的規則減少非市場因素和非技術因素對網絡行業的干擾,才會促進網絡行業的壯大發展。利益均衡原則主要是從網絡的文化屬性來考慮的。利益均衡原則既適合作為政府的管理原則,也適合作為網民的自律原則。政府對網絡內容的管理其實也牽扯到多方利害關系,需要權衡考量。比如在當下中國,網絡輿論的崛起彰顯了平民的言論自由,但網絡暴力、虛假輿論也時時在侵擾人們。政府如果據此嚴加管束,必將極大地限制人們的表達權利;不管,網絡秩序又難以維持。因此,政府在管理時必須依照利益均衡原則,考慮哪些是急迫需要管制的,哪些是可以用柔性手段來調節的,并且考慮到多方利益關系,特別是傾向于保護民眾的利益,把好管理的尺度問題。

三、互聯網管理方法的改進與完善

在網絡管理手段的完善中,應以政府為指導中心,建立起多元化管理機制,統籌協調互聯網發展。當前,改進管理手段,完善管理機制,政府應從以下幾方面著手。整合監管力量。在多元管理機制中,政府擔負最至關重要的責任,因此理順政府各部門的監管,整合監管力量就成為管理體制建設的重中之重。面對我國網絡媒介監管政出多門、缺乏一個統一協調規劃部門,監管效率低下,行政資源浪費巨大的情況,有必要成立一個熟悉網絡,并了解政府各監管部門職責的網絡管理協調組織。這個組織部門平時既可以負責協調政府各部門的監管行動,使各部門各司其職,形成齊抓共管的局面;另一方面也可以負責協調政府部門與非政府組織之間、中國與各國之間的網絡管理協調工作。縱觀網絡比較發達的國家,都有一個類似的明確機構負責對于互聯網的管理與協調,如英國的IWF,法國的互聯網顧問委員會,新加坡的MDA和美國的FCC。這種統一綜合監管模式是針對信息網絡時代媒介跨行業經營的趨勢而建立的。它有利于打破部門界限和地方保護主義,減少監管部門之間的大量協商和協調工作,極大地提高政府各部門的監管工作效率。[6]

建立專業的網絡管理隊伍。網絡管理,說到底關鍵還是人才。面對通信技術與網絡技術的飛速發展,我國政府的網絡管理人才隊伍建設明顯滯后,沒有一支既懂技術又懂管理的復合人才,就根本無法應付日益復雜的網絡局面,也無法規范網絡秩序,保證網絡社會的健康與和諧。我國政府應該一方面建立起較為完備的網絡從業人員的管理體系,并形成一套成熟的人才培訓、評用模式。另一面,也要積極提高現有政府管理人員的管理素質。網絡技術在不斷地發展,加上政府管理部門現有的網絡管理隊伍本來專業素養就不太高,因此,只有對他們不斷培訓,才能提高他們的業務能力,適應現代網絡的管理需求。制定一個明確的互聯網發展管理戰略,加強互聯網管理的理論研究。21世紀最重要的資源就是信息資源,為了能在國際競爭中占據優勢地位,世界許多國家無不制定了雄心勃勃的互聯網發展戰略。我國也同樣如此,把建立具有中國特色的網絡文化建設作為重要戰略目標,力圖構建和諧的網絡社會。為此,我們也同樣需要把構建有中國特色的網絡管理機制作為我們互聯網發展管理的戰略目標,加強先進網絡管理方面的理論研究。但是,現在業界與學界對此的關注與研究還是太少,相應的研究成果更少。

變革網絡內容監管方式。我國政府對互聯網內容的監督,存在兩點不足,其一就是多次提到的多頭管理問題,各部委多頭管理、職能交叉重疊。容易造成相互委過、推脫責任的情況,同時各部門出臺的規章制度由于缺乏統一的規劃協調,沒有統一的尺度,有的甚至出現相互沖突的狀況,給執法監督帶來諸多不便。因此,我國可以借鑒歐盟的經驗,將互聯網網絡和內容獨立開來,設立各自獨立的法律規范,由不同的部門針對網絡和內容分別實施管理,分工配合,理順管理職能,實行對互聯網網絡和內容的有效管理。[7]政府內容監管第二個不足之處是,監管力度拿捏不夠,監管重點不突出。網絡不法內容與有害信息確實是網絡健康發展的障礙,但仔細分析,發現最突出的矛盾仍然集中在網絡色情、網絡病毒及對未成年人的損害上。我國政府雖然在打擊網絡色情與網絡病毒方面不遺余力,也取得了階段性的成果,但網絡色情與網絡病毒依然是影響網絡生活的最大頑疾。這說明國家在立法、政府在監管方面投入的依然不夠,或方法不當。對未成年人保護方面更是如此,我國目前的網站仍然沒有采取分級制度,內容過濾軟件也不成熟,未成年人保護方面的法律很不完善。世界很多國家的互聯網管理,特別是發達國家都把保護未成年人放在重要的位置。無論是從立法、民間機構的監督、新技術的開發等都會首先考慮保護青少年,使其免受來自網絡的不健康內容的侵害。我國學校、家長與社會靠嚴厲監控孩子上網未必是妥善的解決辦法,因此,政府在未成年人上網保護方面還有很長的路要走。

突出市場調節作用。政府運用市場手段進行網絡管理,是在充分認識網絡發展規律基礎上,有效管理網絡的進步。互聯網不僅作為媒體具備文化屬性,同時也是一項產業,具有經濟屬性。政府在對網絡硬性控制的基礎上,恰當地運用市場手段調節,不但會為政府的管理減負,彌補政府公共服務能力的不足,而且還可促進網絡在內容生產上的良性運作,增強整個網絡行業的責任感。國外在運用市場調控媒體方面的經驗值得我們學習,如在英國,經濟杠桿是政府控制新聞單位的重要手段,某家新聞單位贏利太多,政府就課以特別稅;如果虧本太多,便能得到特別補助金。[8](P379~380)這種柔性間接控制方式的好處是,可以避免給人以政府在明顯地干涉新聞傳媒業的印象,同時又可以取得明顯的管理效果。美國也是如此,如在保護未成年人上網方面,美國政府就通過稅收政策促使網站限制未成年人瀏覽不良信息。美國政府通過稅收優惠的經濟驅動促使商業色情網站采取限制未成年人瀏覽的措施。美國在1998年底通過《網絡免稅法》,規定政府在兩年內不對網絡交易服務科征新稅或歧視性捐稅,但如果商業性色情網站提供17歲以下未成年人瀏覽裸體、實際或虛擬的性行為、缺乏嚴肅文學、藝術、政治、科學價值等成人導向的圖像和文字,則不得享受網絡免稅的優惠。美英等國通過市場手段調控互聯網的成功實踐,值得我國政府積極借鑒與學習。轉變引導方式,改善輿論導向控制。網絡媒介同樣需要正確的輿論導向。但相比傳統媒體,網絡媒介的特點和交互等功能,客觀上分散了輿論的社會整合性。根據斯圖亞特•霍爾(StuartHall)的“編碼/解碼”理論,受眾對網絡媒介的解讀有三種不同形態,即同向、妥協和對抗解讀。因此,網絡對受眾的影響也具有相對差異性?；谶@樣的特征,網絡媒介作為一種輿論載體,一方面自身要積極吸收傳統媒體的合理成分,堅持社會主義先進文化的發展方向,遵循文化發展的自身規律,積極弘揚社會主義核心價值觀等主旋律,突出文化的高品位,把網絡引向合理、有序又充滿激情和活力的發展軌道上。同時,作為管理方要充分研究和利用網絡傳媒的傳播規律,準確把握網絡解讀心理,積極培養和建立一批權威的網絡主流媒體,在資金、技術、人才方面給予強有力的支持,以發揮網上主流媒體在網絡傳播環境中引導社會輿論的正效應。[9]#p#分頁標題#e#

在輿論引導方式上,政府對網絡媒體要避免像傳統媒體那樣的直接硬性控制,應積極采用新手段,實現柔性間接控制。在英國,政府一般不直接干涉新聞單位的行動,而是通過新聞、左右輿論和責令媒體自我管理等辦法進行間接控制。在對媒體的間接柔性控制上,我國政府目前正在探索進行。需要注意和改進的有以下方面:健全網上的新聞機制,我國的網絡新聞始于1995年,在短短幾年時間里發展勢頭非常迅猛,但在運用的范圍、運用的規模和定期機制上還有很大的改進余地。增強網絡評論員引導網絡輿論的力量,這種方式在我國絕大多數的新聞主流網站或影響較大的論壇上都在進行,但效果不太理想,因為政府方面的網絡評論員在輿論引導的水平和方式上都乏善可陳。現在官方的網絡評論員網上的評論大多可被廣大網民一眼看出,以至于這些評論員被廣泛戲謔為“五毛”,意即被官方收買發一條消息和評論就給五毛的,這造成了很不好的影響。因此加強網絡評論引導輿論,就需要不斷增強網絡評論員的素質,轉變引導的方式,而不是一味增加評論員的數量。最后是發揮普通網民的作用,保持輿論的正確導向。在引導輿論時,應充分發揮主流新聞網站的“議程設置”功能和網上被俗稱為“意見領袖”的作用,通過網上互動,廣開言路,吸引廣大網民參加,并通過雙向互動,引導網民的輿論朝積極向上的方向發展。

加強互聯網監管的國際合作。網絡是一個全球性的媒介,它使信息能跨越國家和地區界限自由地流動,網絡監管需要國際間的合作。這種合作包括司法合作與國際專門組織的管理。由于各國的國情不同,某些網絡行動在我國違法,但在別國可能就合法;同時在信息源上,由于網絡犯罪的國際性和無國界性,使得犯罪者不需要進入實施的國家也可以進行某種犯罪,打擊這種犯罪,沒有國際間的合作是不行的。網絡犯罪的跨國性也需要專門的國際組織來發揮治理作用。國際組織的重要作用可以一方面推動各國在互聯網治理上的合作,另一方面則可以制定行業規章制度來規范國際間相關行業的行為,例如世界知識產權組織(WIPO)和國際電信協會(ITU)等都已經在互聯網治理上發揮了重要的作用。隨著各國合作的增強,國際組織的影響將會越來越大,國際組織在互聯網治理方面將會更好地彌補政府行為的不足。最后加強和別國的合作,我們也可以借鑒別國先進的網絡管理經驗,如學習國外網絡內容管理的分級制,積極開發過濾技術、身份識別技術等。

最后,政府還要扮好推動者角色,積極推動我國網絡法制建設的完善,爭取制定一部完整的網絡法律,讓法制成為網絡健康發展的守護神。同時政府還要推動網絡行業與網民自律、推動社會各非政府組織共同參與到網絡的監督與管理中。瑞士語言學大師費爾迪南•德•索緒爾說:“首先語言學和民族學的一切接觸點,語言史和種族史或文化史之間可能存在的一切關系。另一方面,在很大程度上,構成民族的也正是語言。”[6](P43)用大師的話來指導研究土家族語言中的黏附詞,富有啟示意義。