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一、新型城鎮(zhèn)化面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)新型城鎮(zhèn)化沒有更好的體現(xiàn)以人為本

城鎮(zhèn)化的主角是“人”，不僅表明城鎮(zhèn)化的推動者是人，帶來城鎮(zhèn)發(fā)展所必需的智慧、資本、才能和體力，同時還表明城鎮(zhèn)化的落腳點也應(yīng)該是“人”自身的發(fā)展，使人在城鎮(zhèn)化中能夠更好地生產(chǎn)、生活。目前我國被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計的2．63億農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民相差甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項基本社會保險的比例僅為14．3%、24．0%、16．9%、8．4%和6．1%，參保率仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，也沒有住房公積金制度。未能和城市居民一樣平等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等等基本的公眾服務(wù)。

(二)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。但近年來部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的野蠻拆遷和低價拆遷等行為，使農(nóng)民利益受到損害，將原本是城鎮(zhèn)化主體的廣大農(nóng)民排斥在城鎮(zhèn)化發(fā)展成果之外，出現(xiàn)了“土地城鎮(zhèn)化、數(shù)字城鎮(zhèn)化”等發(fā)展偏差。現(xiàn)在每四個城鎮(zhèn)常住人口當(dāng)中，就有一個是外來的流動人口，沒有戶籍的常住人口，他們是城市的過客，被稱為二等公民，其就業(yè)質(zhì)量、福利保障，跟戶籍的城鎮(zhèn)人口有很大的差距，形成了城鎮(zhèn)內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)。

(三)城市管理和運行水平不高

在行政等級化的城鎮(zhèn)管理體制下，各地城鎮(zhèn)化帶有明顯的政府烙印，從城市設(shè)立、土地獲得、建設(shè)規(guī)劃、福利標(biāo)準(zhǔn)，全部靠行政審批。近年來，一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度，城市規(guī)模無序擴(kuò)張。2000－2011年，我國城市建成區(qū)面積增長76．4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50．5%的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長110萬畝以上，但開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0．3－0．6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1以上。人口壓力過大，資源環(huán)境承載能力已超過極限，環(huán)境污染、居住擁擠、交通堵塞、房價高企等“大城市病”凸顯。城市重規(guī)模擴(kuò)張，輕服務(wù)管理，城市空間利用效率偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理運營水平不高，基本公共服務(wù)供給能力不足。

(四)不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)

由于行政指導(dǎo)的資源分配體系導(dǎo)致的不公平，資源分配與城市等級掛鉤。城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民更容易獲得教育、醫(yī)療、清潔水資源、公共交通等基本的公共服務(wù)。在城鎮(zhèn)化形態(tài)和城鎮(zhèn)布局上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，如縣域城鎮(zhèn)數(shù)量雖然多，但規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人居環(huán)境差，綜合承載能力不足，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。截止到2012年底，全國還有20%的小城鎮(zhèn)沒有集中供水，有80%的小城鎮(zhèn)沒有污水和垃圾處理設(shè)施，縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口均7000人左右，相當(dāng)多的建制鎮(zhèn)的居民不足5000人。而沿海城市一個鎮(zhèn)的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西部地區(qū)一個地級市的發(fā)展水平，直轄市明顯高過省會城市，省會城市明顯高過地級城市。

(五)東、中、西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡

目前城鎮(zhèn)人口占全國人口的比例為52．6%，而6000萬以上的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，他們并沒有完全享受城市居民的各種福利待遇。按照真實的城市化水平來衡量，我國目前的城鎮(zhèn)化率或者城鎮(zhèn)化水平仍然低于世界平均水平，是美國上世紀(jì)20年代的水平，日本1955年的水平。目前我國最高的東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為60%左右，西部地區(qū)為40%左右，東西部有將近20%的差距。

二、新型城鎮(zhèn)化面臨挑戰(zhàn)的制度掣肘

(一)戶籍制度的限制

在世界上200多個國家中，目前只有中國、朝鮮、貝寧三國實行嚴(yán)格的戶籍制度限制。中國戶籍制度最早起源于夏朝。現(xiàn)行的戶籍制度是在建國后逐步建立健全起來的。1958年1月9日國家頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》。條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動。戶籍管理中對人口遷移的行政控制、城鄉(xiāng)人口界限壁壘以及在勞動就業(yè)、教育、住房、福利保障、生活資料供給方面的差別對待，對國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)上產(chǎn)生諸多不利的因素和影響。有研究表明，戶口本上共有67項城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”。戶籍與政治、經(jīng)濟(jì)、福利保障和文化教育等權(quán)利掛鉤，不斷引發(fā)著戶口“附加值”糾紛，剝奪了部分公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，人為構(gòu)筑了城鄉(xiāng)之間的森嚴(yán)壁壘，造成了城鄉(xiāng)居民之間事實上的不平等，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化配置。

(二)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)滯后

農(nóng)村的利益格局與城鎮(zhèn)完全不同。農(nóng)民在農(nóng)村擁有土地、林地等承包權(quán)，擁有宅基地，享有集體經(jīng)濟(jì)的收益權(quán)、分配權(quán)。而一旦成為城鎮(zhèn)居民，就失去了這些權(quán)利和資源。盡管可以獲得城鎮(zhèn)的社會保障，但城鎮(zhèn)的“最低生活保障線”只是城鎮(zhèn)生活的最低水平，只能勉強(qiáng)維持生計，很多農(nóng)民難以適應(yīng)。而地方政府缺乏為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的相應(yīng)財力，中央財政也缺乏相應(yīng)的支持激勵政策。國務(wù)院發(fā)展研究中心數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工總量超過2．5億人，20%的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校，參加除工傷保險之外的其他城鎮(zhèn)職工社會保險的比率均未超過30%。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工納入住房保障對象。全國僅10%左右農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，2011年全國僅8%外出農(nóng)民工享有失業(yè)保險，大部分仍沒有保障。城鄉(xiāng)福利差距巨大，農(nóng)民工工作在城市而保障在農(nóng)村，由此形成了“候鳥式”、“鐘擺式”遷徙。

(三)土地征地制度改革滯后

土地是農(nóng)村多功能社會保障的載體。由于目前我國城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)、尤其是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制尚未有實質(zhì)性改變，導(dǎo)致農(nóng)村土地的社會保障功能處于不斷強(qiáng)化的趨勢，并成為制約新階段農(nóng)村土地制度改革的重要因素。在中國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地屬于集體所有，國家為了公共利益可以將農(nóng)村集體土地收歸國有，轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后售賣。農(nóng)民在被征地過程中缺乏話語權(quán)。當(dāng)前的征地制度對農(nóng)民的土地保護(hù)力度不夠、補(bǔ)償不足，在使得工業(yè)發(fā)展取得比較低的成本優(yōu)勢的同時，實質(zhì)上還是在延續(xù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)、農(nóng)村補(bǔ)貼城市的路徑。依照現(xiàn)行的《土地管理法》，征地補(bǔ)償以土地被征收前的年產(chǎn)值為基準(zhǔn)，最高不超過年產(chǎn)值的30倍，而這些被征的土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地出讓時，市場價格遠(yuǎn)高于征地價格。其結(jié)果導(dǎo)致地方政府、企業(yè)和村級組織占據(jù)了土地收益的絕大部分，而為數(shù)眾多的農(nóng)民所占份額微不足道。調(diào)查顯示，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%－30%，企業(yè)占40%－50%，村級組織占25%－30%，農(nóng)民僅占5%－10%。對失地農(nóng)民的補(bǔ)償從實踐來看，各地執(zhí)行中補(bǔ)償差距非常大，破壞了法律的嚴(yán)肅性，導(dǎo)致群眾不斷上訪和群體性事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

(四)城市發(fā)展的融資模式不合理

目前各地城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要來源于貸款。而貸款需要擔(dān)保、抵押。但很多基層政府尤其是縣財政收入少，幾乎到了保無可保、押無可押這種程度，資金破解成為難題。縣域金融相對城市金融，由于信用環(huán)境差異和融資成本較高，目前還難以滿足縣域發(fā)展資金的需要。政府基礎(chǔ)設(shè)施投資主要依托于土地的抵押融資，2011年全國土地抵押面積是420萬畝，抵押金額達(dá)到4．8萬億。高度依賴土地加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

三、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新路徑

(一)改革戶籍制度實現(xiàn)從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變

加快推進(jìn)戶籍制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，通過有序的分梯隊逐步消除戶籍中的政治特權(quán)、社會身份、社會福利、經(jīng)營壟斷等因素，盡快實現(xiàn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的戶籍平等制度。建立合理的農(nóng)民工市民化支付機(jī)制，在有條件的地方逐步實施融居住登記和就業(yè)、社保、租房、教育、計生等多種服務(wù)管理功能于一體的居住證制度，讓“一證通”助力實現(xiàn)農(nóng)民工在子女就學(xué)、社會保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面的待遇均等。加強(qiáng)農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)，落實好公共就業(yè)服務(wù)向農(nóng)民工延伸的政策。構(gòu)建反映城鄉(xiāng)勞動力變動情況的綜合信息交換平臺，盡快實行農(nóng)民工就業(yè)管理與服務(wù)的“就業(yè)信息卡”制度，將農(nóng)民工的管理與服務(wù)納入整個信息網(wǎng)絡(luò)。

(二)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對接

加快改革城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)體制，縮小城鄉(xiāng)的公共服務(wù)差距，逐步實現(xiàn)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全面覆蓋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，鼓勵有條件的地區(qū)進(jìn)行改革試點，率先把農(nóng)村居民全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障范圍;在中等發(fā)達(dá)地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對接創(chuàng)造條件，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度之前，可先出臺過渡性辦法，預(yù)留城鄉(xiāng)制度對接的銜接口，在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗，試點推進(jìn)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接;在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接口。

(三)深化土地制度改革保護(hù)農(nóng)民利益

土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財稅制度，使稅收、投資、補(bǔ)貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證工作。支持農(nóng)民承包地按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營。同時深化征地制度改革，建立符合市場規(guī)律的征地補(bǔ)償機(jī)制，在保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的同時確保土地增值收益主要歸農(nóng)民所有。國有土地、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)土地通過統(tǒng)一的市場來完成流轉(zhuǎn)。政府為公益用途實施征地的補(bǔ)償，應(yīng)“以市價為準(zhǔn)”，而不再以法定的、政府定的、抑或?qū)＜一蜉浾摱ǖ娜魏纹渌a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。

(四)建立可持續(xù)的城市投融資機(jī)制

改變城市融資運轉(zhuǎn)模式，把以土地作為資金來源的模式轉(zhuǎn)向多元化的資金來源模式，形成中央、地方、企業(yè)共同承擔(dān)城鎮(zhèn)化成本。鼓勵符合條件的投融資平臺采取發(fā)行城市建設(shè)債券、上市融資、信托計劃等形式籌集建設(shè)資金。探索實行城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，吸引社會資金包括民間資本和國外資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)，拓寬市場運作、社會參與渠道。推動有條件的地方政府通過整合現(xiàn)有融資平臺，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資能力。

(五)消除城鎮(zhèn)化的政府烙印

城鎮(zhèn)有自我成長的內(nèi)在機(jī)制。行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，過分重城市化的物理外觀，輕權(quán)利的制度安排。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)該是上下聯(lián)動，上下齊動的系統(tǒng)工程，既要有國家層面的支持，還要靠基層市場推動，公民、企業(yè)自愿參與。新型城鎮(zhèn)化需要市場無形之手和政府有形之手的兩手配合，但是要防政府“閑不住的手”過分干預(yù)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要因地制宜，不搞一刀切。應(yīng)力戒城鎮(zhèn)化建設(shè)中的唯GDP論，不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，更不能為了城鎮(zhèn)化而消滅農(nóng)村。各地應(yīng)選擇適合本地區(qū)特點和發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化模式。大城市和特大城市應(yīng)促進(jìn)資源要素集約集中利用，防止“大城市病”;中小城市應(yīng)適度超前地推進(jìn)市區(qū)道路、電力、通信、煤氣、地鐵、地下管廊、給排水、教育醫(yī)療、養(yǎng)老保險等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)人口吸納能力和綜合承載能力，促進(jìn)農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村應(yīng)加強(qiáng)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

(六)構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系

盡快實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口，而農(nóng)民市民化要以就業(yè)為先導(dǎo)。應(yīng)通過發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形式構(gòu)建適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用提供更多就業(yè)機(jī)會，構(gòu)筑產(chǎn)城融合的發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展雙輪驅(qū)動。注重培育城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，重視二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市和農(nóng)村合理分工、特色突出、功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化形成相輔相成同步推進(jìn)的局面。

作者：李宏 單位：中共日照市委黨校