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摘要：為了保證高校內部控制體系的建立和高效運行，必須借助內部審計力量，達到事半功倍的效果。文章從高校內部控制、內部審計制度完善進程入手，分析了兩者之間的辯證統一關系，進而提出高校內部控制、內部審計整合運行的途徑。
關鍵詞：高校;內部控制;內部審計;整合運行;途徑
隨著我國高等教育體制改革全面進入深水區，高校自主辦學權利不斷提高，招生人數不斷增加，特別是教育經費投入要求占GDP4%以來，財政撥款不斷增加，高校正逐步從外延發展向內涵發展轉化，相應的內、外部監管要求也越來越高。高校原有的管理體制、監管模式明顯地不能適應新情況、新要求，存在內部控制不完善、內部審計監管不到位，兩者各行其是、相互配合不到位等情況。為了確保高校內部控制建設系統高效運行，建立健全高校內部控制長效機制，節省有限的人力、物力和財力，必須借助高校內部審計的參與、監督和評價。內部監管各方要統籌安排，相互借力，避免重復勞動，節約監管成本，有效防范高校頻發的違紀腐敗案件，保證高校健康、快速、跨越式發展，不斷滿足人們對高質量高等教育的需求。
一、近年來高校內部控制和內部審計制度完善進程
（一）高校內部控制制度完善進程
2012年11月財政部下發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，該規范第61條明確指出：內部審計部門應當通過常規和專項審計相結合的方式檢查單位內部控制制度和組織結構的建立與執行情況、內部控制關鍵崗位和人員的設置情況，及時判斷內部控制存在的問題，并從專業角度提出改進意見和建議。該規范是包括高校在內的行政事業單位開展內部控制的指導性、綱領性文件，為高校內部控制工作的開展指明了方向。2013年12月教育部為了在高校全面落實該規范，下發了《關于做好<行政事業單位內部控制規范（試行）>實施工作的通知》，明確提出了教育系統加快內部控制建設的具體要求。2015年12月財政部為了認真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，全面推進行政事業單位內部控制建設工作的開展，下發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，該意見明確了內部控制的總體要求、主要任務和保障措施，要求加強領導，建立健全由財政、審計等部門參與的協調機制，相互協調、共同推進內部控制建設和監督檢查工作。為落實該指導意見，推動各高校進一步完善內部控制，提高內部管理水平，2016年9月教育部及時印發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》對高校內部控制建設列出了具體時間表，對內部控制建設定目標、搭框架、提要求，該指南明確指出：2016年底前各高校完成內部控制制度體系的建立和實施，按照全面性、重要性、制衡性和適應性原則建立高校組織結構圖、業務流程圖、崗位職責和權限指引。對單位層面經濟環境和業務層面的經濟活動進行風險評估，達到合理保證防范和管控經濟活動風險的目的。該指南特別指出：高校內部控制評價工作應由內審部門牽頭負責，并且需要將建設部門與評價部門作為不相容崗位進行相互分離，原則上一年不少于一次。內部審計部門應該積極參與內部控制建設監督檢查工作小組，對高校內控建立實施情況開展內部監督，組織編寫高校內控風險評估報告，對內控有效性、完善性做出客觀、全面評價。該指南與財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》財會[2012]21號相比，結合高校實際對業務層面經濟活動風險評估更加具體詳細，不但涵蓋了行政事業單位具有共性經濟活動管理，還針對高校的實際情況增加了債務管理、科研項目經濟活動管理、財政專項經濟活動管理、所屬企業經濟活動管理、教育基金會經濟活動管理和其他內設單位經濟活動管理等方面的風險評價估計的內容（具體見表1），極大地豐富了高校內部控制的外延和內涵。
（二）高校內部審計制度完善進程
2009年中國內部審計協會針對高校內部審計工作了《內部審計實務指南第4號—高校內部審計》，明確高校內部審計就是通過對高校與資源利用有關的業務活動以及內部控制的適當性、合法性和有效性進行全面審計，并進行確認、評價、咨詢，明確內控審計是為了促進完善內部控制，保證內部控制有效執行，對高校內部控制體系的健全性、有效性所進行的了解、測試和評價活動。其中用了一整章篇幅對內部控制一般原則、內部控制自我評估的應用、內部控制審計的具體內容做了詳細闡述。為進一步加強高校內部審計工作，2015年2月教育部了《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》，對高校的內部審計提出了具體要求，其中明確要求將內部控制納入內部審計范圍，將內部控制審計作為內部審計常規審計的一項重要內容，通過組織開展單位層面和業務層面內部控制審計，推動內部控制建設，切實提高高校風險防范的能力。專項審計主要包括：公務支出和公款消費審計、科研經費管理審計、建設工程管理審計和學校資產管理審計（具體見表2）。
二、高校內部控制和內部審計的辯證統一關系
（一）高校內部控制和內部審計在目標、方法和程序上具有高度一致性
高校內審的最終目標是審查、完善內部控制的有效性和健全性，內部審計在對風險點和問題發揮預防、揭示和制止作用的同時，配合內部控制建設產生協同增效的作用。兩者的一致性主要表現在：一是內部控制風險防控的重點也是內部審計工作的重點，至始至終貫穿在高校內部控制所有層面；二是內控檢查方法與內部審計方法存在相似之處，如實地查看、召開座談會、審閱檔案、調閱相關計算機數據等；三是內部控制工作結果如何需要內部審計提供評價；四是內部控制工作程序需要內部審計積極參與和支持，實現事半功倍；五是內部審計的檢查監督能夠促進高校常態化開展風險識別和評估工作，從而實現內部控制的全方位、全覆蓋、全過程參與和落實。
（二）高校內部控制和內部審計兩者相互制約，相互促進
高校內部控制健全、運行有效，有利于內部審計的開展，降低內部審計的風險，反之，高校內部控制存在明顯漏洞、執行不到位，甚至案件頻發，那么內部審計的風險將加大，不利于高校內部審計工作的順利開展。高校建立、健全完善了內控制度，各方面業務活動特別是經濟活動運行規范有序,各種資料真實可靠，就為內部審計工作打下了堅實基礎、提供了有力保障。高校內部審計通過對內控制度的測試、評價、審計，充分揭示內控活動中的漏洞和缺陷，促進內控更加規范、有效執行。高校內部審計是內部控制的不可或缺的重要組成部分，內部控制體系是否健全有效的自我測評是內部審計工作重要內容之一，內部審計在內部控制程序建立之初積極參與制定與完善，在運行過程中積極跟蹤監督，為內部控制有效實施提供合理化建議和整改意見。高校內控質量的好壞決定了內審環境的優劣，決定了內部審計工作的重點和難度。有效的內部審計為內部控制運行提供了有力的保障，有助于高校改善內部控制質量、提高風險識別能力，是對內部控制的再完善、再提高。內部控制和內部審計是高校管理的兩個重要手段，相輔相成，兩者缺一不可，它們相互依賴、相互制約、相互促進，兩者高度融合、密切協作，既有利于簡化審計流程又節約了內部控制成本，共同為實現高校又好又快發展目標保駕護航。因此，高校應當加強內部控制和內部審計部門間的密切合作，針對高校自身的管理目標和發展方向，構建相互協調的內部控制和內部審計體系，不斷提高高校內部管理水平。
（三）高校內部控制與內部審計范圍有共通之處，也存在不同之處
高校內部審計包括經濟業務審計、領導干部經濟責任審計兩大部分，在這兩項審計中內控審計是必須執行的重要環節。高校內部控制審計也是內部審計的重要組成部分，通過對高校內部控制全面性和有效性的審計，發現高校內部控制的風險點，有針對性地提出內部審計年度工作計劃，使內部審計更具針對性、有效性，極大提高內部審計的效率。高校內部控制相比內部審計涉及的范圍更寬、內容更廣，高校內部審計特點影響著高校內部控制的質量及其作用的發揮。
三、高校內部控制和內部審計整合運行的途徑
（一）發揮內部審計事前參與功能，做好內部控制風險預警工作
為了做好高校內控風險預警工作，高校內部審計必須從傳統的重視事后審計將關口前移，將目光轉移到事前審計上來，從源頭入手，事前參與梳理高校各項經濟活動的內部流程，明確業務環節，分析內控風險點。各部門、各單位梳理、制定內控制度時，內部審計就應參與監督管理，用審計人員的專業眼光提出明確的建議，充分發揮內部審計事前預警和風險提示作用。強化內部控制制度建設和運行，就是筑牢高校經濟業務活動的“第一道防線”，為內部審計打下堅實基礎。為了保證內控方案的高效創建，高校內部審計人員應提前介入、積極參與到學校內各部門、各單位的內部控制體系建設中，在前期調研建設過程中積極參與，協助各部門、各單位完善內控體系，督促、指導各部門、各單位構建、完善與其職能、權限相適應的內部控制計算機管理系統，將內部控制流程與學校智慧校園信息化系統建設有機結合，將高校內部控制制度固化到學校信息化系統中去，消除信息孤島，實現高校信息化系統的互通互聯，最大限度實現通過信息化管理對經濟業務活動和事項的自動控制，減少或消除人為操縱因素，實現人防與技防的完美結合。例如：在高校政府會計制度全面實施前，內部審計人員要參與高校政府會計制度的學習，參與實施方案的研讀、制定和實施。在政府會計制度實施后，內部控制體系重新構建采購業務控制設計中，內審人員應該參與工作方案的制定，梳理采購業務流程，根據日常內部審計中發現問題確定風險點，增加內部審計參與環節，從而改進高校采購業務操作流程、規范操作方法，建立采購業務內部控制評價體系。
（二）發揮內部審計事中檢查功能，做好內部控制查錯糾偏工作
內部審計是高校常年內設機構，絕大多數高校建立了獨立的審計部門，在組織、經費、人事方面都具有獨立性。這一切為內部審計參與內部控制實行情況實時監督提供了有力的保障。在每年制定內部審計計劃，確定內部審計項目和審計方案時，結合學校實際情況，從內部控制的角度出發，依據高校內部控制的單位層面和業務層面實際情況，制定具體實施方案。如在每年部門預算編制時，特別是政府會計制度實施后，內部審計要全程參與預算編制“二上二下”的過程，檢查預算編制基礎數據是否真實、準確，收支安排是否科學、合理，資產項目支出是否與采購計劃同步編制，三年滾動計劃編制是否反映學校的發展戰略等。在預算編制事中檢查中，發現問題及時在上報前整改，保證部門預算編制反映學校事業發展規劃的要求，保證學校事業發展目標的實現。高校內部審計發展到現階段已經從傳統的發現問題為主轉變為管理咨詢服務與發現問題并重階段，內部控制體系的建立和運行作為高校現階段建立現代大學體制的重要抓手，內部審計的實時檢查監督、管理咨詢服務在內部控制過程中起到至關重要的作用。高校內部審計部門查處問題不是最終目的，到了查處問題階段預示著問題已經形成，結果已經出現，對學校的發展已經造成不同程度的影響。內部審計根本目標是通過內部審計的事中參與、過程管理促進內部控制制度的建立和完善，促進各部門、各單位加強日常管理，實施全面風險管理，改善內部治理結構和治理能力，將問題扼殺在萌芽狀態。
（三）發揮內部審計事后評價功能，做好內控風險評估報告工作
根據《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的要求，每年年度終了，按照執行和評價相互分離的原則，高校內部控制評價應有內部審計部門牽頭負責，根據當年內部控制建設工作的實際運行情況、當年重要財經政策的變化，如高校政府會計制度等新項目實施后，及時做好內部控制風險報告項目的增減、調整，依托能夠反映內部控制工作實際情況的相關材料為支撐，做好內部控制風險測試、報告工作。評價開始前，內部審計部門應該對內控評價工作做出周密計劃安排，在全校范圍內開展廣泛發動宣傳，擴大知曉面。開展評價時，對評價部門和單位進行現場檢查，收集內部控制設計和運行的第一手資料，做好內部控制評價工作底稿的詳實填寫，分析內部控制缺陷和風險點。對內部控制風險點的認定，應當結合日常監管和專項監管發現問題，綜合認定風險級別，按照規定的權限和程序進行審核后予以最終認定。在完成評價工作后，應根據內部控制實施辦法對內部控制缺陷進行認定，及時下發整改通知書，被評價各部門、各單位應對發現的內部控制缺陷進行整改，并及時上報整改措施和整改效果，內部審計部門跟蹤檢查整改情況，出具內部控制自我評價報告。按照財政部和教育主管部門的要求，高校已經完成了內部控制體系的建立，實施工作已經常態化。為確保我國高等教育事業的健康發展，充分運用現有的內部審計等監管資源，高校內部控制牽頭部門和內部審計部門應該通力合作、整合運行，對保證內部控制不斷完善，建設切實可行的高校內部控制體系具有重要的現實意義。
作者:倪孫華 單位:江蘇旅游職業學院
