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【摘要】M國和X國就邊界沿線的水資源管理問題簽署了一項條約，其中涉及跨國際河流的水污染防治問題，雙方協(xié)商在邊界處共同建立兩個國際污水處理廠，以控制從X國流向M國的污水，授權(quán)國際邊界與水委員會（IBWC）處理。為了解跨界水資源管理情況，M國審計署于2018年9月至2020年2月按照公認(rèn)的政府審計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相應(yīng)的環(huán)境績效審計，出具了審計報告，并給予了整改意見。本文介紹了兩國國際跨界水資源管理的現(xiàn)狀，然后著重分析了M國開展此次績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容與方法，在此基礎(chǔ)上提出了對我國跨界水資源合作管理及后續(xù)環(huán)境績效審計的建議。

【關(guān)鍵詞】績效審計；跨界水資源；水污染治理；資源環(huán)境審計

0前言

隨著各個沿海國家對水資源和海洋資源的需求增加，許多沿海國家都在大力發(fā)展沿海水域的環(huán)境保護(hù)技術(shù)，致力于以嚴(yán)格科學(xué)的管理方式、確立恰當(dāng)?shù)墓芾沓绦蛞赃_(dá)到水資源管理的最優(yōu)配置。我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)體制對水資源的需求日益增長，相關(guān)利益主體和地區(qū)水資源開發(fā)的不合理競爭日益激化，導(dǎo)致水資源管理問題日益突出，而跨界水資源就是其中重要的一個方面。跨界水資源是指分布在數(shù)個地區(qū)之間的水域，包括地表與地下水，可能造成不同省市、州、乃至國家間共同享有同一水資源。而基于不斷變化的國際政治格局，國際跨界水資源管理值得重點關(guān)注，因為國與國之間水域問題不僅涉及敏感且有爭議的海域主權(quán)問題，還關(guān)乎水域豐富資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與管理，這不可避免的讓國際跨界水資源管理成為政府乃至社會關(guān)注的問題。

1我國水資源管理績效審計現(xiàn)狀

近年來，我國政府對水資源管理問題愈發(fā)重視，在出臺一系列法律法規(guī)的同時，國家財政不斷加大水環(huán)境保護(hù)和治理投入的力度，國務(wù)院《"十三五"生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出中央財政安排水污染防治專項資金140億元，而我國水資源歸屬于全民，由國家承擔(dān)對水資源的管理責(zé)任，為了確保民眾利益與監(jiān)督政府職能履行情況，審計通過審查政府財政支出，確保專項資金的合規(guī)使用，反饋政府水資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，促進(jìn)水資源管理的優(yōu)化。目前，我國尚未有涉及跨界水資源管理績效審計的研究，但關(guān)于水資源的績效審計研究已初具規(guī)模。李芳（2011）從渭河流域的水環(huán)境治理工程績效的審計案例入手，以水資源污染問題和治理體制存在的問題為背景，研究政府采取的措施和積累的經(jīng)驗，提出從專項資金的總額、使用方向、資金管理、使用情況和撥付來源五個方面對水環(huán)境治理專項資金績效審計進(jìn)行研究[1]。王麗等（2013）在對水資源管理績效審計評價時使用了層次分析法，以國家審計為主體，從項目、政策、資金三方面構(gòu)建了績效審計指標(biāo)體系[2]。彭蘭香、李佳麗等（2015）使用綜合評價法為水資源管理績效審計評價提供了借鑒思路[3]。耿建新等（2018）對水資源審計的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合國外研究與經(jīng)驗，對未來審計方向做出規(guī)劃，提出相關(guān)問題的建議[4]。綜上所訴，我國目前針對水資源的績效審計重點在于審查專項資金與政策落實情況，同時僅局限在某一具體地區(qū)，對于跨界水資源管理研究還處于空白狀態(tài)，而M國作為一個跨界水資源管理非常有經(jīng)驗的國家，通過研究其最新的相關(guān)績效審計案例，能給予我國很多啟示。

2案例分析

2.1案例背景。2.1.1跨界水資源環(huán)境概況圣克魯茲河流域（SantaCruzRiver）和提華納河流域（TijuanaRiver）從X國向北流入M國，橫跨M國1954英里的海岸線，最終流向太平洋。近20年來，該兩河流域的水質(zhì)污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到兩國公共衛(wèi)生環(huán)境和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)M國的相關(guān)數(shù)據(jù)，從2003年到2018年，由于污水污染，M國邊界海濱城市每年至少有四分之一的時間關(guān)閉公共海灘，有些年份甚至有半年時間關(guān)閉公共海灘。2.1.2跨界水資源管理機(jī)制的建立1944年2月3日，M國與X國簽訂了《關(guān)于利用科羅拉多河、提華納河和奧格蘭德河水域的條約》（以下簡稱“《科羅拉多河條約》”）。根據(jù)該協(xié)議，兩國共同建設(shè)兩個國際污水處理廠：諾加利斯國際污水處理廠（Nogalesplant）和南灣國際污水處理廠（SouthBayplant），處理從X國流向M國的污水。這兩所污水處理廠受M國《清潔水法》約束，由環(huán)境保護(hù)署和授權(quán)州對污染源頒發(fā)NPDES（NationalPollutantDischargeEliminationSystem）許可證，以限制污染物的數(shù)量。同時授權(quán)國際邊界與水委員會（InternationalBoundaryandWaterCommission，以下簡稱IBWC）處理邊界沿線的水資源管理問題。IBWC成立于1889年，由M國委員會和X國委員會組成，相互獨立管理自己國家的水資源，在國會的外交政策指導(dǎo)下運作，執(zhí)行有關(guān)邊界保護(hù)和水資源管理的工作，包括邊境衛(wèi)生和邊境地區(qū)的洪水控制等。

2.2審計目標(biāo)。M國審計署(GovernmentAccountabilityOffice，以下簡稱GAO)以“污水處理廠是否完成污水處理目標(biāo)、是否嚴(yán)格執(zhí)行NPDES許可證規(guī)則”為本次績效審計的總體目標(biāo)，結(jié)合跨界水資源管理內(nèi)容分別制定了具體的審計目標(biāo)：（1）了解IBWC在兩個國際污水處理廠的開發(fā)、管理和分?jǐn)偝杀痉矫嫠婕暗娜蝿?wù)與執(zhí)行情況；（2）了解污水處理廠的運行情況、分析影響其運行的因素以及審查IBWC針對這些影響因素所采取的措施；（3）審查IBWC采取行動解決兩個流域水質(zhì)問題的程度，重點從污水處理情況、污水處理廠經(jīng)濟(jì)效益等幾個方面出發(fā)，包括其使用的關(guān)鍵資本規(guī)劃原則。

2.3實施審計程序。2.3.1審計方法。在本次績效審計中，GAO使用的證據(jù)搜集方法主要是審閱法和訪談法；而在處理審計數(shù)據(jù)過程中，主要采用比較分析法和估計分析法。GAO審查了《科羅拉多河條約》，采訪了環(huán)保局、其他聯(lián)邦官員以及非政府組織的代表以了解IBWC的管理和污水廠的運作，制定詳細(xì)的績效評價指標(biāo)，綜合分析各項財務(wù)數(shù)據(jù)與非財務(wù)數(shù)據(jù)。2.3.2審計內(nèi)容。針對第一個目標(biāo)，GAO首先依據(jù)《科羅拉多條約》對有關(guān)IBWC的職責(zé)等作了詳細(xì)研究，之后實地考察了兩個國際污水處理廠，了解其運行狀態(tài)及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，在實地考察期間，最后，GAO通過分析IBWC的預(yù)算、資金、污水處理廠相關(guān)的運營成本等數(shù)據(jù)，以審查IBWC履職情況。針對第二目標(biāo)，GAO審查了兩個污水處理廠的NPDES許可證，采訪了IBWC官員，了解他們的計劃，分析評價其擬如何解決污水廠的水質(zhì)問題，以及為解決這些問題所采取的措施。為審查當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)問題，GAO了解了正在規(guī)劃中的和已經(jīng)開展的各項項目，綜合考慮相關(guān)資金的使用效果，設(shè)立相關(guān)的環(huán)境衡量指標(biāo)，分析項目實現(xiàn)的生態(tài)效益與社會效益。針對第三目標(biāo)，GAO審查了IBWC的文件，包括兩個污水廠2015到2019年的財務(wù)報告，2011到2016年的戰(zhàn)略計劃，以及南灣污水處理廠5年、諾加利斯污水處理廠10年的聯(lián)合投資計劃。同時，審計人員還采訪了IBWC的官員和利益相關(guān)者，包括當(dāng)?shù)卣賳T和環(huán)保組織代表，就如果產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的水質(zhì)污染問題，應(yīng)采取什么解決方案進(jìn)行了討論。此外，GAO還將IBWC關(guān)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的資本規(guī)劃工作與管理和預(yù)算辦公室的資本規(guī)劃指南進(jìn)行了比較，以評價污水處理廠實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益。2.3.3審計建議。（1）IBWC的M國與X國專員應(yīng)正式組建一個兩國快速反應(yīng)小組，以解決邊界上廢水基礎(chǔ)設(shè)施的問題。同時IBWC的M國專員應(yīng)按照資本規(guī)劃指南的原則，對兩河流域進(jìn)行長期資本規(guī)劃。（2）國會應(yīng)考慮為IBWC提供指導(dǎo)和具體授權(quán)，以采取行動解決長期存在的跨界水質(zhì)問題，包括確定替代方案、成本估算、資金來源和時間框架，并與聯(lián)邦州和當(dāng)?shù)睾献骰锇檫M(jìn)行協(xié)調(diào)。（3）加強(qiáng)重金屬預(yù)處理等指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)相關(guān)文件和官員的說法，雖然諾加利斯污水處理廠有一個重金屬預(yù)處理程序，但它的設(shè)計是為了滿足X國的最低聯(lián)邦要求，不足以應(yīng)對工業(yè)污染物傾倒檢測標(biāo)準(zhǔn)。

3案例啟示與建議

我國位于亞洲大陸的東部，面向太平洋，幅員遼闊，大陸海岸線自鴨綠江口至北侖河口，長達(dá)1.8萬多千米，島嶼海岸線長1.4萬多千米，擁有6500多個海島，管轄海域約300多萬平方公里，分別與朝鮮、韓國、日本、越南等國家相鄰，毗鄰的海域總面積約為470萬平方千米，和周邊國家共享有40余條跨國界河流[5]。基于水資源的重要地位，各國對水資源的訴求量不斷增多，在可預(yù)見的未來，中國需要在水環(huán)境污染、水資源開發(fā)和水域生態(tài)保護(hù)等問題上與毗鄰流域國家達(dá)成一致，進(jìn)一步開展同流域國家間的跨國界水資源合作。通過學(xué)習(xí)M國在跨界水資源合作管理上的經(jīng)驗，對我國開展相關(guān)績效審計具有啟示：（1）加強(qiáng)政府合作、成立管理組織并制定公約關(guān)于跨界水域，通常應(yīng)與所有相關(guān)國家建立利益共同體，將跨界水域綜合起來，有組織地開發(fā)水資源，這不僅能有效解決國與國之間的糾紛，還能協(xié)調(diào)各自的利益。此外，為了加強(qiáng)各國政府間的交流與合作，應(yīng)成立一個跨界水資源管理組織，確保跨界管理機(jī)制的權(quán)威和合法性，例如IBWC被M國和X國授權(quán)聯(lián)合研究、調(diào)查和制定解決涉及國際邊界與水問題。同時，制定跨國界水域的法律框架和保護(hù)公約，明確流域各國在跨界水資源管理中的義務(wù)和權(quán)利。（2）健全跨界水資源管理法律目前，我國關(guān)于水資源管理的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)施行的有《中華人民共和國水污染防治法》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等，大都涉及各自區(qū)域內(nèi)的水污染治理，關(guān)乎跨界水資源管理的法規(guī)只有2015年4月16日的《水污染防治行動計劃》，對污水管網(wǎng)建設(shè)、跨界河流達(dá)標(biāo)等做出明確規(guī)定，但沒有對跨界水資源的管理做出具體指示，導(dǎo)致在實際操作中出現(xiàn)概念的模糊化以及流程執(zhí)行的不明確性。因此，我國需要完善跨界水資源管理法律，從制度上保障跨界水資源管理的合規(guī)有效性。（3）完善審計評價指標(biāo)體系在水資源的審計中，基本都是發(fā)現(xiàn)重大污染或者出現(xiàn)問題后開展的事后審計，缺乏前期審查，審計覆蓋面不足。審計部門應(yīng)建立一套水資源管理績效審計評價指標(biāo)體系用來評價相關(guān)部門的工作績效，需要能反映水資源管理的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，能夠在問題發(fā)生之前找出需要改善的方面，對于指標(biāo)評分差的方面尋找源頭盡早進(jìn)行處理，避免由于疏忽導(dǎo)致水資源被污染。這要求審計人員在構(gòu)建指標(biāo)時因地制宜，通過分析不同情況而制定相應(yīng)指標(biāo)，關(guān)于污染水平、水質(zhì)改善等生態(tài)效益指標(biāo)可以咨詢專家，而有關(guān)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益需要開展實地調(diào)研，切實了解水資源管理過程，合理地利用模型進(jìn)行綜合評價。（4）強(qiáng)化審計組織力量我國目前對于水資源管理通常偏重于合規(guī)性審計、績效審計以及環(huán)境專項審計，針對水資源的績效審計比較少，一方面表明了相關(guān)理論研究方面的配置資源不足；另一方面體現(xiàn)了審計實踐過程中模式單一的問題。因此，我國不僅需要加大探索水資源績效審計理論研究力度，充實專業(yè)人才資源，對審計人員進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，強(qiáng)化審計組織力量；還要加強(qiáng)水資源管理績效審計力度，明確水環(huán)境績效審計的內(nèi)容，細(xì)化到法律法規(guī)的政策落實情況、水污染治理情況等方面。

作者:何靜雅 單位:南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院