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摘要：發展普惠性民辦幼兒園旨在解決“入園難”和“入園貴”問題，推進教育公平。普惠性民辦幼兒園發展中面臨三個困境，即公益性和逐利性矛盾、賦權尺度與監管力度失衡、保教質量和師資缺乏之間的矛盾。我們可以從立法角度，采取措施平衡公益性和逐利性之間的矛盾、構建完整的檢測和保障體系、集多方力量平衡師資匱乏與保教需求之間矛盾，化解普惠性民辦幼兒園發展的困境，以推進普惠性幼兒園的發展。
關鍵詞：學前教育；普惠性；民辦幼兒園
一、普惠性民辦幼兒園概念明晰與基本特征
《說文解字》中‘普’本意為“日無色也”，后引申廣、博之意，‘慧’則“仁也”。“普惠”一詞最早源于經濟學“普惠制”即“普遍優惠制，具有普遍、非歧視和非互惠三個基本特征”［1］，是教育公平性和公益性的延續。把普惠這一概念運用于學前教育領域，使教育普遍的恩惠與每一位兒童有助于改變幼兒教育事業發展水平。［2］在我國《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱民辦教育促進法）第十九條：民辦學校的舉辦者可自主選擇是否設立營利性學校，但普惠園是公共資金舉辦，面向社會大眾的公共學前教育服務機構。［3］普惠性民辦幼兒園（簡稱普惠民辦園）應是國家機構以外的社會組織或個人利用非國家財政性經費面向社會舉辦的“非營利性民辦教育機構”。［4］從園所看基本特征應是，辦園主體為資質合格的公益性組織且收費合理面向社會服務，也可獲政府優惠政策或資金扶持；［5］對于幼兒家庭具有“便利性、有質量、低價位、多樣性、公平性”等特點。［6］其中教育質量是衡量高低普惠園的標準，即幼兒園教育活動（廣義）是否滿足幼兒身心健康發展需要及滿足程度的高低都直接影響著幼兒身心發展的水平。［7］園所教育教學活動符合幼兒程度越高，則說明教育質量越高，反之則亦然。
二、普惠性民辦幼兒園發展困境
為解決學前兒童“入園難入園貴”問題，我國2010年頒布《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出：堅持公益性和普惠性為主積極扶持民辦幼兒園；保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育。在保障入園率同時如何保證“幼兒入好園，入物美價廉的園”［8］成為當前普惠民辦園的發展難題。
（一）公益性與逐利性之間的矛盾
《中華人民共和國教育法》第二十五條規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。針對這一法律條文的不同理解使某些民辦機構鉆了“法律的文字空”。例如：規定“不得以營利為目的”與實質上“不能營利”的區別。在現實民辦學前教育開展中未曾有一家教育機構承認自己有任何盈利目的，但通過開設特色課、興趣班等變向收取高昂課程費用來牟取額外收益。幼兒園的辦園主體包含企業或公民個體，“這種以公民個體或股份制辦園為主，具有一定的營利性”，［9］隨著社會對高質量的學前教育呼聲增高，幼兒園與家長之間存在著價值關系，即客體園所特征與主體家長需要之間滿足與被滿足的關系。［10］某些園所通過開設具有高昂課時費的特色課吸引家長從而獲得更多生源，數學、英語、漢字和書寫的學習內容過多，而社會認知的內容過少，［11］忽視教育的公益性忽視幼兒身心發展規律。為了在激烈的民辦教育機構中生存，高水平普惠園通過高薪聘師、精裝園所符合社會及家長對幼兒園的基本要求，在幼兒園辦學成本中包括經常性成本和基礎建設成本，即幼兒園維持日常運行的成本和基礎建設成本。［12］園所通過降低保育員工資、幼兒玩教具費、教師培訓公務費和業務費、園所修繕費、幼兒園場地的租金等手段牟取辦學結余。
（二）政府放權力度與監管制度的失衡
在我國2010年頒布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（簡稱“國十條”）中明確提出：“積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠民辦園發展。新增教育經費要向學前教育傾斜。保證合理用地、減免稅費、派駐公辦教師等方式，支持社會力量辦園。”而且幼兒園的定價標準由幼兒園根據辦學成本確定收費標準，報主管部門備案，具有自主性，［13］充分表現民辦幼兒園具有高度辦學自主權以及接受國家政策支持的權利。但長期以來我國對此種“自由權”采取的“監管制度”是：地方負責、分級管理、有關部門分工合作，監管權力直接下放到各級地方政府。并且，國家未出臺綱領性引導文件，普惠性幼兒園教師準入資格、教育教學質量監管與評估、園所建設標準、財政支持力度等全靠當地政府衡量，導致權力過度監管不全。例如在幼兒園所擁有的自主權中，接受財政支持的普惠性幼兒園是否可以開設“特色課”（寫字、學英語），課程完全依據幼兒身心發展規律但得不到家長青睞導致生源不好的幼兒園是否應繼續放權，普惠性幼兒園是否可以開分校以及其分校是否應繼續納入普惠性幼兒園標準并進行財政補助。
（三）優質保教服務與師資匱乏之間的矛盾
教師的資歷、教學本領、專業知識［14］以及提供優質保育和教育服務需要的相對充裕的資金、專業的保教人員等［15］是滿足“國十條”提出的科學保教的前提。但現實情況表明普惠民辦園由于辦學質量不高、待遇低導致教師數量不足。［16］接受高等教育的學前畢業生對比普通或非師范專業的畢業生在進行擇業時，更少選擇繼續留任學前教育行業。高水平的保教服務只能為少數家庭服務，如二三線城市中每月擁有較高收入（1－2萬）的家庭，這些家長追求高質量幼兒園、高學歷幼兒教師、高標準的辦園環境。為滿足這部分需求，某國際私立幼兒教育機構通過高薪、優厚的福利待遇霸占高層次教師，為其創造源源不斷的生源，獲得的辦學結余一部分進入個人腰包另一部分通過開辦分園牟取更大的利益。相反受政府財政支持的普惠性幼兒園，面向大眾，收費較低，滿足中低收入家庭或外來務工人員的子女，因沒有高昂的教職工資無法吸引年輕高學歷教師。即使獲得政府支持面向社會招聘，但入職后的大批年輕教師，由于個人經濟或個人成家等問題都未能長期任教，導致普惠民辦園不得不降低準入門檻，面向社會各年齡、教育階層廣泛招募，無論是否具備專業的教師資格證書、專業的學前教育理論，只要能照看幼兒保證基本的健康就可以。
三、加快學前教育立法是破解普惠性民辦幼兒園發展困境的主要對策
近年來，世界各國為了保障本國學前教育事業的快速發展，紛紛采取“學前教育立法、頒布相關法令條款、以及出臺相關政策”［17］等形式，明確學前教育的性質特點、機構設置、價值取向、政府職責等，為學前教育的開展提供剛性依據和切實保障。現針對我國普惠性民辦幼兒教育機構發展現狀，提出以下對策。
（一）平衡公益性與逐利性之間矛盾
首先普惠民辦園具有公益性，是面向社會招生的非營利性民辦機構，且收費標準在大部分群眾可承受的范圍內，學校辦學結余全部用于教學建設。從辦園主體看，低水平普惠民辦的師資力量薄弱、教學資源短缺、教學環境較差，為了維持園所正常運轉不得不通過開設特色課吸引家長保證園所正常運營。鑒于此政府應承認舉辦者的營利需求，增加企業或個體辦園動機。還要建立幼兒園財政監管第三方評估體系，控制其營利在微利水平，盈利以供維持園所基本運轉為標準，而不是使舉辦者牟取“暴利”。［18］采取收費公示制度，確保普惠民辦園的財政收入在滿足園所日常開銷、教師開支后的剩余盈利用在幼兒園環境創設或課程研發當中。其次，促進低普惠性幼兒園向高普惠階段發展。使教育質量成為低普惠民辦園的生存方式，而不是通過降低價格、節省教師開銷。最后借鑒與我國具有相似學前教育性質：準公共產品性質與普遍繳費模式—日本的政策：保育所方面，國家、都道府縣和市町村各自按照一定比例分擔保育所的經費，由市町村設立和管理的保育所，國家負擔80％，都道府縣和市町村各負擔10％。［19］作為發展中的大國，想要實現中國夢就需要教育為各行業不斷輸送人才，應加大國家財政投資力度。通過赫克曼的研究證明，幼兒期投入的一美元所產生的收益比日后任何時期投入同等金額所獲得的回報大得多，也有學者提出，投資幼兒保育和教育比投資任何其他階段的教育都擁有更大的回報，［20］20也可以吸引社會關注，呼吁社會各界人士捐款建園，將全民的熱情投入到引導學前教育事業中。
（二）確定政府職責———構建完整監測與保障體系
幼兒期是人生發展的關鍵期，是一個不可復制的過程，投資幼兒教育擁有更大的回報，但同樣沒有質量的數量增長，學前教育的“公益性”和“普惠性”也將無法實現。［21］為此，政府應采取何種有效的監管制度才不會制約普惠民辦園的發展？可借鑒的評估工具有哪些？1．確定普惠性幼兒園認定工作認定條件從人民利益出發，符合人民需要的教育就是好教育，［22］其次明確民辦幼兒園的非營利性質，明確普惠性幼兒園基本特征，篩選符合普惠性標準的民辦幼兒園。包括農村鄉鎮中心幼兒園及其直接指導和輻射的村園或班；城市平價幼兒園，主要服務對象為城鎮中包括外來務工家庭的低收入家庭幼兒。［23］借鑒我國各地區已采取的認定辦法，例如2015年10月8日，四川省印發的《關于普惠民辦園認定工作的指導意見》，2016年石家莊市普惠民辦園認定及財政扶持管理實施辦法（試行）等，具體包含：確定認定主體由誰來做認定工作的責任主體；具體認定條件符合當地教育規劃、招生范圍、收費標準、教育目標等；認定程序公開透明；享受財政支持與其他扶持政策；公開管理部門與監督部門增加群眾參與性；2．普惠性民辦幼兒園質量評估與監管普惠民辦園要確保每一個學前兒童特別是弱勢兒童都能夠接受高質量的具有發展適宜性的學前教育項目，［24］政府首先應對幼兒園進行質量監控，其中備受大家關注的五大質量要素包含環境設備質量、課程達標程度、教學觀念、師幼互動以及社區參與程度。［25］我國劉占蘭學者提出：“絕大部分地區缺少有針對性的、具有可操作性的幼兒園教育質量評價工具，是目前對幼兒園進行業務評估的主要困難。［26］為此，近幾年我國學者在借鑒國外經驗的基礎上結合我國教學實際，開發的《幼兒園教育環境質量評價量表》具有較強的實踐性和可操作性，能夠有效區分幼兒園教育環境質量的高低，為幼兒園教育質量評價提供切實有效的工具。［27］評測幼兒園教育活動是否滿足促進幼兒身心健康發展，可采用學前兒童環境評估量表、學前教育質量評估；針對幼兒園教育教學過程中師幼互動質量的評估，可以采取“課堂互動評估系統。
（三）集多方力量平衡師資匱乏與保教需求之間矛盾
隨著社會發展，社會對人才的需要與家長對高質量教育的要求逐漸提升，但“幼兒保育和教育政策仍處于國家和部門發展戰略的次要地位”。［29］幼兒教師的地位與自我職業認同感都處于較低水平。為了使幼兒教師成為人人都羨慕的職業，平衡師資匱乏與保教需求的矛盾國家應加快學前教育立法進度，規定各地政府職責；其次轉變幼兒家長將教育的責任全盤托付于教師的教育理念，降低幼兒教師壓力。一方面國家要加快學前教育立法進程，借鑒地級市已實行的較為健全的條例，制定嚴格地可行制度。另一方面各地區政府，要嚴格控制幼兒園教師準入制度，認識到專業的教師隊伍是提升質量的基礎，結合當地對幼兒保教的需求，制定符合當地情況的辦園標準，指派督查小組定期排查幼兒園教師資格，利用互聯網等手段對幼兒園實行跟蹤式監管。采取公辦對民辦的“幫扶制”，提高普惠民辦園教育質量，促進低水平普惠向高水平普惠過渡，派骨干教師輪流到民辦園工作提高民辦園整體水平帶動教師發展，或將民辦幼兒教師工資待遇向公辦園教師看齊。也可借鑒各省份采取的政策例如：浙江省、四川省采取增加幼兒教師編制、加強培訓等措施來穩定幼兒教師隊伍；寧夏回族自治區建立幼兒教師互動交流機制。［30］高校層面，加強幼兒教師師德建設。在師范生培養計劃中加強社會主義核心價值觀培養以及終身為教育事業服務的思想，發揮高校教師對學生的示范作用增強敬業奉獻精神、重視高校課堂的隱形作用［31］；家長層面，轉變家長教育理念，使家長更深刻的認識到幼兒的教育是終身的教育，而且教育不是教師的特權，父母和家庭對幼兒的教育一樣重要。園所的顯性課程要與家庭的隱性教育共同發揮作用。通過育兒教育經驗交流會、微信公眾號或園所舉辦的家長會等手段，深刻的理解幼兒成長規律，配合園所教育課程共同促進幼兒成長。幼兒是發展中的人，具有主動性難以用成人的方式控制其行為，家長作為幼兒教育的受益者要理解、寬容教育的付出者———幼兒教師。最后，呼吁各界人士不要夸大學前教師錯誤，警戒媒體輿論壓力，由于幼兒年齡的特殊性教師不會面面俱到的黏到幼兒身上，多給予學前教師一些體諒。
作者:邵媛 李朝輝 單位:吉林師范大學教育科學學院
