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農用地保護法律法規范文1

關鍵詞：土地整理；耕地保護

人口多、人均耕地少、耕地后備資源有限是我國的基本國情。近年來，隨著人口的增加，工業化、城鎮化進程的加快，以及生態環境建設力度的加強，耕地保護正面臨著多重壓力。在這種形勢下，如何做好耕地保護工作已成為當前土地管理工作亟待解決的問題之一。

一、我國耕地保護的現狀與面臨形勢

（一）耕地保護現狀

為保護好耕地，自1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》實施以來，我國制定了一系列耕地保護的相關政策。如《中華人民共和國土地管理法》中規定的土地用途管制制度、耕地占補平衡制度、耕地總量動態平衡制度、基本農田保護制度、土地開發整理復墾制度，《中華人民共和國刑法》等法律、法規規定的耕地保護法律責任制度，《基本農田保護條例》中規定的耕地保護目標責任制度，《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》中規定的土地稅費制度等等。其中，最核心的政策為土地用途管制制度與耕地占補平衡制度。

――土地用途管制制度

《中華人民共和國土地管理法》第四條第一款規定：“國家實行土地用途管制制度。”該條第二款規定：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！?/p>

在我國編制的第二輪土地利用總體規劃中（規劃期為1997―2010年），貫徹落實了土地用途管制制度，在第三輪土地利用總體規劃中（規劃期為2006―2020年），進一步貫徹落實了土地用途管制制度，細化了各類土地用途區，并針對各用途區制定了差別化的管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，實現對耕地的保護。

――耕地占補平衡制度

《中華人民共和國土地管理法》第三十一條第二款規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”。

2008年《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》（國土資發〔2008〕176號）及2009年《國土資源部關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》（國土資發〔2009〕31號），先后提出對非農建設占用耕地全面實行“先補后占”，以及“以補定占”，形成耕地占補平衡倒逼機制，進一步強化了耕地占補平衡制度對耕地的保護。

通過各項耕地保護政策的實施，在一定程度上遏制了耕地快速減少的勢頭，實現了耕地占補平衡。1997―2005年間，全國年均非農建設占用耕地305萬畝，而同期通過土地開發整理補充耕地數量達到年均379萬畝。但從耕地保護政策的實施效果看，各項政策對耕地質量的保護和提高力度明顯不足，1997―2005年間，全國灌溉水田和水澆地等優質耕地分別減少1397萬畝和449萬畝，而同期補充的耕地灌排設施的比例不足40%。根據《中國耕地質量等級調查于評定》結果，全國耕地質量評定為15個等別，平均等級為9.8等，等級總體偏低，按照1-4等、5-8等、9-12等、13-15等劃分，優、高、中和低等地面積占全國耕地評定面積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于平均質量等級的10-15等地占全國耕地評定面積的57%以上，并且從目前的實際情況看，耕地總體質量仍呈下降趨勢。

（二）耕地保護面臨的形勢

1.耕地數量銳減，后備資源日漸匱乏

本世紀頭20年是我國社會經濟發展的重要戰略機遇期，同時，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。預計到2020年，我國人口將達到14.5億，城鎮化率將達到58%。這就意味著一方面隨著人口的增加，對耕地的需求量也將不斷增加，另一方面，隨著鎮化水平的不斷提高，還將有大量耕地轉為建設用地，用于保障城鎮建設的用地需求。據統計，2005年我國耕地后備資源總潛力不足2億畝，其中60%以上分布在水源不足和生態脆弱地區，隨著近幾年的不斷開發，生態環境建設力度的不斷加大，剩余可用于開發的耕地后備資源日漸匱乏，且開發難度越來越大。

2.耕地總體質量不高，且呈下降趨勢

目前，我國中低產田面積已占耕地總面積的70%以上，有效灌溉面積只有48.6%，旱澇保收高標準農田比例很低。未來一個階段，隨著城鎮化、工業化步伐的加快，還將有大量的分布于城鎮周邊的優質耕地將被占用，而新開發的耕地往往質量相對較低，若不加大對耕地質量提高的力度，耕地總體質量還將繼續呈下降趨勢。

3.耕地生態環境破壞嚴重，環境隱患加重

生態環境的持續惡化一直是制約我國社會經濟可持續發展的一個重要因素。近年來每年都有大量的土地退化、沙化、堿化，水土流失情況也愈發嚴重，僅2005年，全國水土流失面積就達53.4億畝。為保護和改善生態環境，每年都有大量的耕地需退耕還林、還草、還湖，這也是近年耕地面積銳減的主要原因之一。另外，部分地區產業用地布局混亂，土地污染嚴重，城市周邊和部分主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機物污染嚴重。這些都對耕地保護構成了嚴重威脅。

二、土地整理的概念及發展情況

（一）土地整理的概念

土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動。土地整理包括農地整理和非農地整理。我國現階段的土地整理主要為農地整理，整理的主要目標是增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態環境。

（二）國外土地整理發展情況

土地整理自16世紀中葉起源于歐洲的德國。從國外土地整理的發展歷史看，大致經歷了三個階段：16世紀中葉至19世紀末，土地整理是有組織、有規劃地歸并地塊、調整權屬、改善農業生產條件，其目的主要為改變因土地私有和繼承的分割使農用地日漸細碎、零散的現狀，促進農業的規模經營和使管理更加有效；20世紀初至50年代，土地整理主要圍繞城市建設和大型基礎設施建設進行，其目的主要是實行新的城市規劃、解決城市發展用地，為基建建設提供土地，同時消除工程建設給土地帶來的不利影響；20世紀60年代以后至今，土地整理主要為綜合土地整理，其主要目的為以促進地區經濟發展，縮小城鄉差距，增加收入，保護和改善生態環境、居住環境為主要內容的綜合土地整理。

以德國為例，土地整理的任務是農村地產的重新調整，目的在于改善農業和林業的生產條件與勞動條件，促進農村和人口密集地區的發展和自然平衡的保護，其具體措施包括田塊調整、公路建設、村莊更新、土壤保護、水利經濟、景觀保護等。德國的土地整理具有較完備的法律法規和相關政策，聯邦德國于1953年頒布了第一部《土地整理法》， 1976年修改和頒布了《土地整理法》，為土地整理工作的有序開展提供了有力保障。此外，德國的土地整理還格外的注重土地權屬調整，重視生態環境的保護和建設，注重公眾的積極參與，重視融資研究和信息技術的應用。

（三）我國土地整理發展情況

我國土地整理概念的正式提出以1998年修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》為標志?！吨腥A人民共和國土地管理法》中明確提出“國家鼓勵土地整理”，土地整理逐步得到重視，自1998年以來，通過土地整理補充耕地的數量呈逐年增加趨勢，土地整理對實現耕地占補平衡，確保18億畝耕地紅線具有重大意義。尤其是在“十一五”時期，我國的土地整理得到了快速發展，從開展初期簡單的地塊合并、土地平整發展到對田、水、路、林、村的綜合整治，在提高土地利用率、改善農業生產環境以及提高耕地質量等方面都起到了積極作用。

與國外土地整理不同，考慮到我國的特殊國情，我國土地整理是基于解決糧食安全問題和實現耕地總量動態平衡提出的，因此，我國的土地整理更加注重對農地的整理，突出其在增加有效耕地面積、保持耕地總量動態平衡方面的作用。由于我國土地整理工作開展的相對較晚，在土地整理相關法律、法規的健全上，土地整理權屬調整、重視生態環境保護、拓寬融資渠道、吸引公眾參與、信息技術采用等諸多方面還需要不斷吸取外國的先進經驗，來不斷完善發展。

三、土地整理對耕地保護的意義

（一）穩定耕地數量

在耕地數量銳減，后備資源日漸匱乏的形勢下，通過大規模的土地開發來實現耕地占補平衡的難度將越來越大，而通過土地整理增加有效耕地面積，已成為未來實現耕地總量動態平衡的一個更為有效的措施。按照《全國土地利用總體規劃綱要（2006―2020年）》，規劃期內通過土地整理補充耕地面積為2730萬畝，占規劃期內補充耕地總面積的49.6%。

（二）提高耕地質量

在耕地數量日趨減少的形勢下，如何提高耕地質量，提升耕地產能已成為保護耕地，保障糧食安全的又一個重點。按照《全國土地整治規劃（2011～2015年）》，規劃期內，全國將建設旱澇保收高標準基本農田4億畝，經整理的基本農田質量平均提高1個等級，糧食畝產能力增加100公斤以上。未來土地整理將成為提高耕地質量，保障糧食生產能力的有效途徑。

（三）改善耕地生態環境

通過土地整理項目的實施，加強農田水利工程中的生態環境建設，營造防風林、生態林，改善生態環境，加強耕地抵御自然災害的能力，減少自然災害損毀耕地的數量，從而實現真正意義上的經濟、社會、環境效益的最大化。

四、結語

未來的耕地保護將不再是單一的數量保護，而將是對數量、質量、生態的全面管護。按照這一發展趨勢，土地整理工作的開展將對耕地保護具有重大意義，為各項耕地保護目標的實現提供有力保障。

參考文獻：

［1］何姣云，賀榮兵，龍振華，余周武.從國外土地整理特點看我國土地整理的意義與原則[J].農村經濟與科技，2010，06期：75-76.

［2］胡榮，邱道持.我國耕地保護形勢與應對策略[J]. 城市問題，2008，12期：69-72.

農用地保護法律法規范文2

[關鍵詞] 耕地 土壤 污染 防治 立法

我國在保護耕地數量動態平衡方面成效顯著，相關法律法規比較健全，但對耕地質量的保護大多是原則性、概括性的規定，操作上存在明顯不足，導致耕地質量下降，其中主要表現為耕地污染。這勢必使農業的可持續發展失去最重要的物質基礎，同時與我國循環經濟發展模式和構建和諧社會理念是相違背的。國家頒布了《土地管理法》、《農業法》、《農產品質量安全法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等，對耕地污染防治卻沒有專門的法律規定。因此，亟須制定完善的《耕地污染防治法》，對耕地的保護加以引導和科學規劃。

一、耕地界定及我國耕地污染現狀

1.耕地概述。耕地主要由土壤組成，土壤的組成包括固相(礦物質、有機質）、液相(土壤水分或溶液)和氣相(土壤空氣)等三相物質四種成分有機地組合成一起，具有天然肥力和生長植物物質的能力，是一種農業生產資源，更是一種環境要素。

當前通用的耕地定義出自全國農業區劃委員會和原國家土地管理局制定的《土地利用現狀調查技術規程》（以下簡稱《規程》）。《規程》將耕地定義為是指種植各種農作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農業生產發展的重要物質基礎。包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地;以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;耕種三年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于1.0米，北方寬小于2.0米的溝、渠、 路和田埂?！兑幊獭愤€將耕地分為5個二級地類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地和菜地。國土資源部正在制定新的國家標準，對土地利用類型及耕地的二級分類進行重新劃分。

2.耕地污染的界定。

(1)耕地污染的定義。耕地污染是指耕地受到大氣酸雨或富含有毒有害物質水的侵蝕，惡化了土壤原有的理化性狀和喪失了生產潛力，導致耕地上的農林副產品對人畜禽漁的危害。又可以理解為：有毒污染物通過大氣、水和生物直接或間接地向耕地土壤排放，超過耕地土壤環境容量，從而打破了耕地土壤內部系統的平衡，引起土壤結構和功能發生變化的過程。換句話來說，耕地被污染的過程就是有毒物質改變了耕地土壤的理化性質，使耕地“中毒”的過程。

(2)不同類型耕地土壤污染的差異（即耕地土壤污染具有區域性特征）。不同類型耕地土壤的起源及發育條件各不相同，因而有機質含量、集聚其中的生物體的種類和活動以及由此組成的生物過程強度等方面均有差別，并且每種類型的土壤有其固有的酶活性水平。紅壤呈酸性,強酸反應。丘陵紅壤一般氮、磷、鉀的供應不足,有效態鈣、鎂的含量也少,硼、鉬也很貧乏。紅壤比黃壤年平均氣溫高而排水較好,故含水氧化鐵與鐵的活化度均較黃壤低，但礦物風化度較黃壤深而富鋁化過程較強。其它類型的土壤也有各自獨一無二的特點。由于耕地土壤存在不同類型，導致其組成成分具有復雜性和土壤物理化學性狀（pH、Eh等)等存在差異,造成工業“三廢”、重金屬、農藥、化肥以及其他污染物在土壤環境中形態的復雜和多樣性。比如金屬不同形態，其生理活性和毒性均有差異，其中以有效態和交換態的活性、毒性最大,殘留態的活性、毒性最小,而其他結合態的活性、毒性居中。因此,各種污染物在不同類型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地區土壤中殘留量高，卻沒有造成土地污染，但在另外地區土壤中殘留量低的時候卻造成土地嚴重污染。

3.我國耕地污染的現狀。耕地污染，主要表現為土壤環境的污染。土壤環境是一個開放體系，與其他環境要素間進行著物質和能量的交換，據研究，大氣、水等其他環境要素的污染90%最終都要歸于土壤污染，土壤污染的影響是最根本性的。據國家環?？偩纸y計，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，其中，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝，合計約占耕地總面積的十分之一以上，并且多數集中在經濟較發達的地區。據報道，受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬hm2，約占總耕地面積的五分之一，其中工業“三廢”污染耕地1000萬hm2。例如:20世紀80年代中期對北京某污灌區進行的抽樣調查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問題。另一方面，全國有1300～1600萬hm2耕地受到農藥的污染。湖北省荊門市的最大工業廢水及生活污水，把竹皮河水變成了醬色區，所含的氟、鉛、硫化物等十幾種有害物質，皆大大超過人畜飲用標準，魚蝦鴨鵝基本絕跡，4700畝農田和1500畝水面因污染而撂荒。湖沖村一位農民承包了6畝稻田，收獲的5000多斤稻谷竟然變成了黑色，連雞、豬都不吃?？傊壳案匚廴緡乐?，形勢緊迫，必須進行治理。

二、國內外耕地污染防治立法比較

1.國內有關耕地污染防治的法律規定。目前我國已制定有關環境保護、治理污染的國家法律有6部，資源保護的法律有9部，國家有關環境資源保護的行政法規30多部,環境資源保護方面的行政規章有400多個,已初步形成了體系。但對耕地污染防治的法律規定都是原則性、概括性的，散見于《環境保護法》、《農業法》、《農產品質量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《礦產資源法》、《基本農田保護條例》和《土壤環境質量標準》當中?！董h境保護法》的規定為:“各級人民政府應當加強對農業環境的保護,防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素?！薄掇r業法》第五十八條規定，農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜,增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力,防止農用地的污染、破壞和地力衰退;《土地管理法》在第三十五條規定各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地;《基本農田保護條例》在第十九條、第二十二條、第二十三條、第二十五條和第二十六條分別對土壤污染防治作了詳細規定;（1)第十九條:國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的基本農田施用有機肥料,合理施用化肥和農藥。利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力;（2)第二十二條:縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監測網點，定期向本級人民政府提出基本農田地力變化狀況報告以及相應的地力保護措施,并為農業生產者提供施肥指導服務。（3)第二十三條:縣級以上人民政府農業行政主管部門應當會同同級環境保護行政主管部門對基本農田環境污染進行監測和評價，并定期向本級人民政府提出環境質量與發展趨勢的報告。（4)第二十五條:向基本農田保護區提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應當符合國家有關標準。（5)第二十六條:因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農田環境污染事故的，當事人必須立即采取措施處理,并向當地環境保護行政主管部門和農業行政主管部門報告,接受調查處理?！锻寥拉h境質量標準》和《關于開展基本農田保護區土壤質量鑒定通知》的規定。規定了土壤環境質量分類和標準分級以及土壤監測的采樣方法和分析方法?！掇r產品質量安全法》第二章對農產品產地安全及農產品GAP種植地點與肥料做了明確要求;并且實行防止因農產品產地污染而危及農產品質量安全的農產品產地管理制度。即對耕地的種植做了明確限制。

2.國外有關耕地污染防治的法律規定。國外專門立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麥制定《土地污染法》、英格蘭制定《環境保護法》、德國制定《德國聯邦土壤保護法》、荷蘭制定《土壤保護法》、澳大利亞制定《污染土地管理法》等等。日本1970年頒布了《農業用地土壤污染防治法》。其目的之一是為清除鎘等特定的有害物質(由政府指定）對耕地的污染，使土地復原，都道府縣知事指定耕地土壤污染對策區域，實施客土事業和其他必要的公共事業,以謀求土壤的復原(第3條、第5條）。知事在認定對策區域內可能損害人的健康的農畜產品被生產出來時，可以將其指定為特定區域，對那里的作物種植發出勸告，限制種植指定為不適當的農作物(第8條、第10條）。農藥管制法將構成土壤污染原因的有污染農作物使人畜發生損害的農藥指定為“土壤殘留性農藥”，對政府課以設定其使用標準的義務(第12條之3）。德國1998年頒布了《聯邦土壤保護法》,1999年又制定了《污染土地管理規則》,確定了土地使用者和所有者規避危險的原則和清除土壤污染的義務,并明確了誰應對污染土地的調查統計和采取清除措施負責。日本明治大學法學院教授Yumihiko Matsumura發表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了該法旨在調整工業用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面發揮重要作用?！度毡就寥勒畏ā贩譃槿糠?（1)實施土壤調查;（2)指定為污染區，如果調查發現該土地上集中的某有毒物質超過限量，則就應該把該土地指定為污染區,并登記在指定污染區登記簿中。(3)危險管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授認為污染區登記簿對公眾公開的方案,將對促使公司積極參與土壤污染整治帶來深遠影響,它將激勵工業界人士采取預防措施。美國Robinson & Cole LLP律師事務所土地法部門律師Hiroko Muraki Gottlieb 發表的《土壤治理二十年經驗之借鑒:中的貸款人責任之演進》論文在考察了《美國的綜合環境對策、賠償及責任法》的基礎上探討了美國在實施有關立法方案來整治污染土地或地下水時面臨的挑戰,研究了貸款人的責任和擔保利益免責的演進過程。

3.國內外耕地(農地)污染防治法律法規比較。

(1)法律法規內容的比較。我國有關耕地污染防治的法律法規大多是原則性規定，缺乏操作性，又沒有配套實施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但對于如何保障土壤不被污染，如何對污染的土壤進行改良，并未做出明確而完善的規定。國外大都制定專門的耕地污染防治法，比如美國《資源保護回收法》，一部法律中有眾多的章節和小章節、條款以及相當多的附錄。在該法中有一個專門對于小量廢物排放者的規定，如果我們用一句話定義它，就是“在一個月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者”。而美國在該法中對小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國環保局是根據該法的哪些章節對被定義為小量排放者實施具體規定;第二、這些規定的應用范圍;第三、從何時開始排放者必須使用環保局的排放清單以及清單必須含有的內容;最后該法還規定在有效標準和日期產生前,排放者應該在何種條款下排放廢物等等。

(2)訴訟時效的比較。我國耕地污染防治訴訟時效規定短于國外，《民法通則》第20條規定，從權利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。但環境污染與破壞行為與損害后果的出現之間存在明顯的時間差，損害結果存在著隱蔽性和滯后性，損害后果短時間內難以確定，與環境侵權后果出現的時間相比，20年的最長時效顯得太短，不利于保護受害人合法權益;比如美國各州公司法規定,公司終止以后，作為責任主體還將存在一段時間,只要在追訴期內,已經終止的公司仍然像普通人一樣可能成為被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俁病事件,用了50年之久才揭穿水俁病的秘密。

(3)法律責任的比較。我國法律責任的規定與國外立法相比存在缺陷。如傳統的民事侵權賠償責任存在救濟的滯后性;刑事制裁重視“結果犯”，輕視“行為犯”，缺乏源頭控制措施，往往造成重大污染而很難挽回;刑法關于“破壞環境資源保護罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏無過錯責任規定;環境行政訴訟中，作為被告的行政機關負有舉證責任，但作為原告的加害人往往是企業，對排放的污染物的屬性和技術了如指掌，舉證能力勝過行政機關，行政機關往往有心無力，導致出現原告和被告最終協商執法，對環境和人身財產保護極為不利。而許多國家通過環境法律的制定和修改，加強了環境責任制及對污染破壞環境的行為和環境違法行為的懲罰。在對污染破壞環境的責任的追究方面，一些國家的立法從過去只追究組織、單位的責任發展到同時追究政府官員、公司經理的個人責任;一些立法還對污染破壞環境的連帶責任作了規定。

(4)管理體制的比較。在現階段，我國耕地污染處于多頭管理，農業部負責土壤污染調查治理，國土資源部負責土地的管理，地礦部門則做地質大調查。針對污染耕地，各部門都在管，但又管得不多，有的甚至還幾乎不管；環保部門隸屬于當地政府，靠吃當地財政，對當地經濟有重大影響的企業也無能為力。國外都通過立法建立了統一的環境管理機關。如美國立法成立聯邦環保局，是聯邦政府執行部門的獨立機構，直接對總統負責，不附設與任何常設部門之下，聯邦環保局與其他具有部分環境管理職能的政府部門的職權劃分明確，工作協調有效；日本立法成立環境省，相當于我國部級。日本環境管理體制的垂直結構是一種地方主導與自主型的，即地方政府對本管轄區的環境質量全面負責，地方環境管理機構及企業環境管理組織是全國環境管理行為的主導力量。地方政府享有較高程度的自治權，特別是預算、立法和發展自等。

三、完善我國法律法規，防治耕地污染

1.修改《憲法》，增加耕地污染防治內容，同時樹立綜合立法思想。在《憲法》第26條中增加“防治耕地土壤環境的污染和破壞，國家組織、鼓勵和獎勵保護土壤環境的活動?！蹦康氖侵鲝垶槲覈贫ā陡匚廴痉乐畏ā诽峁┓梢罁偷於⒎ɑA。

修改《憲法》要體現耕地的經濟價值、環境價值和生態價值。既要考慮耕地的經濟效益，又要考慮耕地具有提供動植物生存環境、地下水補給、在美學方面具有鄉村景觀和風景的功能。扭轉當前耕地實用主義中心思想，將耕地保護與自然、環境、生態三者有機結合起來，體現綜合立法思想。

2.修改《環境保護法》，改革現行的環境行政管理體制和運行機制。要破除地方和部門分割，建議國務院設立“環境部”，實行環保部門垂直領導。在《環境保護法》第7條中增加“環境保護部門實行上下級垂直管理，只對上級環保部門負責制度；經費從地方政府獨立出來，取消地方經濟的束縛；同時賦予環保部門更大的環境管理權力，包括環境強制措施；配備通訊設備、交通工具等”。目的是改變耕地污染處于多個部門管理，又管理不到位的局面。但同時要加強對環境行政執法主體的監督，明確不同級別環保部門相應的職權與職責，防止出現部門間的利益爭奪。耕地土壤污染應由現行的“末端控制”機制轉變為“點源控制”和“全過程控制”管理模式，體現可持續發展對耕地污染控制所要求的持續性原則和預防性原則，由事后抑制措施轉變為事前抑制措施，同時建立土壤污染生態補償制度、土壤生態補償基金制度，將行政控制機制、市場調控機制和公眾參與機制有機結合起來;著名土壤專家、廣東省生態環境與土壤研究所研究員萬洪富建議,通過法律由國家推行嚴格的土壤質量監測監控制度，定期公布各地的污染指數，這對于地方政府加大環保力度將是一個巨大的促進。

3.完善《清潔生產促進法》，減少工業三廢的排放。為促進和實施清潔生產制定詳細準則，規范清潔技術，向社會公眾披露主要耕地污染源，引入環境審計以及采取稅收優惠政策等。比如建議國家立法建設工業企業污染耕地治理示范工程，加強對工業廢水、廢氣、廢渣的治理和綜合利用；從而保障耕地不被污染，及對污染的土壤進行改良。

4.修改《農業法》。在《農業法》第19條中增加“建設土壤污染防治與修復示范工程；積極慎重地推廣污水灌溉，對灌溉農田的污水，進行嚴格的監測和控制;建設農村飲用水源地污染治理示范工程;加強縣級環境監測、監管和宣教基本設施建設等;建設生活污水處理設施示范工程;”目的是在發展節水型農業的同時,防治污水對耕地造成重復污染。

在第25條增加“合理使用農藥和化肥，積極發展高效、低毒、低殘留的農藥；施用化學改良劑，采取生物改良措施?！蹦康氖菧p少農藥在農產品中的殘留，從而減輕對人體的危害。

5.修改《固體廢物污染環境防治法》。在《固體廢物污染環境防治法》第三章中增加“農村生產生活固體廢物污染環境防治”的內容。《固體廢物污染環境防治法》中不但應有工業固體廢物污染環境的防治、城市生活垃圾污染環境的防治和危險廢物污染環境防治，更應有農村生產生活固體廢物污染環境防治的內容。比如，根據《國家農村小康環保行動計劃》的要求，立法建設規模化畜禽養殖污染防治示范工程，對農村人畜糞便、生活垃圾和生活污水等進行無害化處理；同時，建立行政村的農村生活垃圾收運――處理系統。

6.制定《耕地污染防治法》。

(1)《耕地污染防治法》的立法目的。為加強土地管理，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，保護和改善農業生產環境與生態環境，防治耕地污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代農業的可持續發展，制定本法。

(2)《耕地污染防治法》的基本原則。①耕地保護同經濟建設、社會發展相協調的原則。這一原則和國際環境組織提出的“可持續發展”的指導思想是一致的?！皡f調發展”著重從橫向關系上，即制約發展的基本因素的相互關系上對發展提出要求，“可持續發展”則是從縱向歷史發展過程，即當前需要與未來需要的關系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會的持續發展，既滿足當代人的需要，又不對后代人構成危害。②預防為主、防治結合的原則。這是針對耕地污染難察覺、難治理的特點提出來的。這一原則在各部環境法律中均有體現。例如，《固體廢物污染環境防治法》第三條規定，“國家對固體廢物污染環境的防治，實行減少固體廢物的產生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則?！边@里提到的“減量化”、“資源化”和“無害化”就是預防為主原則的具體體現。此外，我國環境立法中確立的“環境影響評價制度”、“三同時制度”等環境管理制度，就是為了落實預防為主、防治結合的原則。③耕種者養護、污染者治理的原則。耕種者養護,是指對耕地進行開發利用的組織或者個人，有責任對其進行恢復、整治和養護。污染者治理,是指對耕地造成污染的組織或者個人,有責任對其污染源和被污染的耕地進行治理。

(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了環境保護一些共同制度外，還應包括以下幾種制度:耕地土壤污染調查、評價和風險評估制度;耕地開發利用前土壤樣本采集保留制度；土壤狀況監測與檢查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤環境質量標準制度;土壤污染修復與整治制度;化肥、農藥污染耕地的防治制度;土壤污染調查、整治專門機關的管理制度等等。

總之，耕地污染問題迫在眉睫，需要我們刻不容緩地進行防治。本文礙于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討還應當繼續深入。

參考文獻:

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[3]國家環境保護總局,國家農村小康環保行動計劃,2006,10

農用地保護法律法規范文3

我市轄30個鄉鎮，人口64.5萬個，土地總面積234.3萬畝，耕地面積56.42萬畝，人均耕地0.87畝，是一個人多耕地少的縣份。

1999年新《土地管理法》實施以來，我市認真貫徹落實基本國策，切實加強耕地保護，土地管理取得了一定成效，基本農田得到了特殊保護，全市耕地總量實現動態平衡，耕地質量得到明顯提高。回顧過去的工作，我們的主要做法：

一、以與時俱進的理念，高度重度土地管理

（一）領導重視，把土地管理納入政府目標管理考核。近年來，市委、市政府把思想認識統一到中央、國務院高度重視土地管理的精神上，加強土地管理工作，尤其是耕地保護工作。成立了以市長、主管副市長分別任組長的基本農田保護領導小組和全市基本農田保護檢查工作領導小組。先后召開六次基本農田保護市長專題會議，每年都召開一次全市國土資源工作，將耕地保護作為一項重要內容強調，今年3月，市長李國保分別在全市村支部書記培訓班和全市國土資源工作會議上專門講了耕地保護工作，特別強調了“基本農田五不準”。市政府先后印發了五個有關耕地保護文件，即2000年“關于成立基本農田保護領導小組”和汨改發[2000]32號文件，2003年印發了“關于對基本農田保護檢查”和“關于調查基本農田保護領導小組”文件，2004年印發“關于開展基本農田保護檢查”的文件。同時，市委、市政府積極落實耕地保護工作經費，1999年財政預算給足40萬元編制土地利用總體規劃，今年又拿出20萬元落實土地利用規劃修編工作經費。每年市政府都從農業、監察、國土資源等相關部門抽調人員，組織進行基本農田保護工作檢查，切實做到了責任、任務、人員、經費“四落實”。另外，各鄉鎮也都相應成立基本農田領導小組，專門負責本行政區域內的基本農田保護工作。

（二）宣傳得力，全民耕保意識明顯提高。耕地保護不單純是政府部門的事，更是全民的事，全社會的事，只有提高全民耕地保護意識，增強全民耕保護責任感和自覺性，耕地保護才有堅實基礎，才能見成效。為此我們加大耕地保護宣傳力度，努力提高全民耕地保護意識。一是每年“6.25”土地日組織宣傳車輛進行耕地保護法律法規宣傳，幾年來共出動宣傳車輛200多臺次，在全市城區、鄉鎮進行巡回宣傳。二是利用各種會議進行宣傳，先后利用300多場會議宣講耕地保護內容，開耕地保護專題會議150多場次。三是利用非農建設看地進行宣傳。每看一宗地都向用地戶進行宣講保護耕地的重要意義，動員用地戶要盡量不占用或者少占用耕地。四是制作基本農田保護宣傳公告。全市統一制作了100幅2×1.5米的基本農田保護公告，張貼在全市交通要道和人群聚集的地方。五是在全市35個鄉鎮場建了485塊永久性基本農田保護標牌，公示耕地保護相關內容和措施。六是書寫了15000多條石灰標語和門板標語。七是利用典型違法案例進行宣傳。八是利用廣播電視進行宣傳，每個“6.25”土地日前后一周進行播放，特別是“基本農田五不準”，去年連續播放了一個月。九是利用《汨羅報》專版專欄進行宣傳?！躲枇_報》未撤銷前，每期都在該報重要位道開設有耕地保護專欄。

正是由于我市領導重視，耕地保護宣傳得力，耕地保護基本國策做到了家喻戶曉，全民耕保意識明顯增強，呈現出了“三多”、“三少”的好勢頭。即愛惜地的人多了，亂占濫用耕地的人少了；耕地種植面積多了，荒蕪耕地面積少了；村民建房申請占用荒山荒地的多了，申請占用耕地的少了。

二、以協調發展的思路，嚴格保護耕地資源

（一）明確責任，加強考核，確保了耕地占補平衡落實到實處。層層落實了保護責任。將48.45萬畝基本農田面積的以簽訂責任狀的形式全面落實到鄉、村、組、戶與丘塊，層層都明確了保護責任人，保護范圍，保護措施和保護責任，全市共簽訂到村責任狀384份到組責任狀6100份，到戶責任共14萬分。

建立了基本農田目標責任考評制度。市委、市政府將基本農田保護面積分解到鄉鎮后，每年由市政府組織對各鄉鎮基本農田保護進行一次全面考評，考評結果納入全市目標管理考核，實行一票否決制度，原經考評基本農田保護不好，保護措施不利，每終取消評先資格。

堅持“占一補一”原則，切實做好了耕地占補平衡工作。近幾年來，隨著經濟建設的發展和城鎮建設制度的加快，我市建設占用耕地有近千畝。但我們始終堅持了“占一補一”原則，經岳陽市國土資源局選址驗收先后共開發整理耕地1500多畝，除用于建設占用的耕地外，還儲備有560畝耕地。1999年—2003年共收取耕地開墾費1400多萬元，都用于了新耕地的開發項目建設。

（二）鞏固了基本農田保護區調整劃定成果，加強了基本農田建設。劃定基本農田保護區，對基本農田實行特殊保護。我市于1999年劃定了基本農田保護區753個，保護面積為48.45萬畝，保護率為85.7%。

一方面，加強“軟件”建設，健全制度，嚴格保護基本農田。我市進一步制定和完善了基本農田保護制度，即《基本農田保護責任制基本農田調整補劃制度》和《基本農田定期巡查制度》等五項制度。同時，狠抓了制度的兌現和落實，使基本農田保護走上了制度社會軌道。

另一方面，加強“硬件”建設，增加資金投入，加大基本農田建設力度。加大資金投入，把基本農田地力建設，同中低產田改造等結合起來，不斷提高基本農田質量，把基本農田保護區建設同土地整理結合起來，將土地整理優化安排在基本農田保護區內進行。此外，除國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區的外，任何單位和個人不得占用基本農田。依法確需占用基本農田的，無論數量多少，都必須報經國務院審批。報批前，應制定補充耕地方案，并明確補劃基本農田的位置、面積、質量。

全面建立了高標準保護標志。落實基本農田保護公式制度，投資50萬元建起了永久性保護標牌485塊。保護標牌明確了保護范圍、保護面積、保護措施、保護責任人，廣泛接受社會監督。

高標準建立了基本農田保護檔案。市到鄉、鄉到村、村到組、組到戶、戶到丘塊都建起了基本農田保護圖、薄、冊、卡等一整套保護檔案。我們組織各鄉鎮將基本農田落實到圖斑、村、組、地塊和農戶，面積、區位要符合要求，數據要準確，并以村為單位將圖斑逐一登記造冊，以鄉（鎮）為單位匯總統計?；巨r田保護區圖、保護區登記卡，到丘到戶花名冊，丘塊登記表與實地逐一進行對照核實做到了基本農田保護責任狀，圖、表、卡、冊與實地相一致。并及時做好了基本農田保護基本資料的整理裝訂工作。據統計全市共劃定基本農田保護區753個，建立基本農田標志485個，共裝訂到戶登記表42本，圖斑表28本，到戶責任卡105本，保護責任狀2本，全市匯總本1本。

（三）嚴格實施土地規劃計劃，從嚴控制用地規模，保障了經濟建設用地需求。我們嚴格執行占用基本農田的審批制度，切實實行基本農田的“五不準”，非農建設無論是國家建設、集體建設，還是農民建房都堅持做到了：凡可占或不占用耕地的項目一律不占用耕地；凡不可避免需要占用耕地的一律從嚴控制占用面積；凡建設項目涉及占用基本農田的一律另行選址或撇開基本農田，因而使建設占用耕地數量壓到了最低限度，從而有效地保護了我市耕地。

同時，堅持用途管制制度，嚴格按規劃辦事。對于不符合規劃用途的，堅決不予辦理農用地轉為建設用地手續。非農建設項目凡是圈外用地的事先必須按法定程序先批準調規后批準建設用地，不是重點項目一律不準圈外用地。由于堅持了用途管制制度，基本消除了建設占用耕地的隨意性，達到了保護耕地的目的。從1999年到2002年，嚴格審批國家建設用地41宗，面積334.65公頃；集體項目用地53宗，面積36.5公頃。其中為京珠高速公路、武廣電化改造、1809線、新火車站等國家和省級重點建設工程報批用地185.85公頃，為市重點工程友誼河沿江大道工程報批用地61公頃。據統計，2003年共為重點工程辦理農用地轉用審批14宗，總用地面積1333.5畝，其中，國家用地11宗，用地1267.5畝，集體用地3宗，用地66畝。

（四）合理規劃，加大投入，全面推進了土地開發整理。推進土地開發整理，是實現占補平衡的唯一途徑，為做好這項工作，我市建立完善了責任機制、約束機制、保障機制和激勵機制。第一成立了專門的班子，由分管副市長任領導小組組長，各相關部門單位為成員，國土資源局成立了土地開發整理中心。第二完成了后備資源調查，我市擁有土地后備資源10.5萬畝，在此基礎上，編制了近期、中期、長期土地開發整理規劃。第三制定了土地開整理程序，依法按程序開發整理土地，確保生態平衡。第四制定了優惠政策，實行誰開發、誰受益的原則，為促進土地開發整理項目庫和耕地儲備庫。據統計我市從1999年至今，建設占用耕地1095.13畝，而開墾用于占補平衡的耕地達1588.4為畝，現儲備耕地凈492.9畝。從2001年至今已有3個國家、省級項目落戶汨羅，開發整理規模達8859.6畝，新增耕地5853畝。

三、以求真務實的精神，全面推進土地管理

（一）抓住政策機遇，土地市場治理整頓取得突破性進展。2003年3月，全市開展了土地市場治理整頓專項工作，共收回開發區和項目開發部8個。清理各類建設用地327宗，未納入市人民政府“五統一”管理的5處，擅自利用劃撥土地搞經營性開發的5宗，存在少批多占的4宗；清理土地交易582宗，清理違規用地16宗，查處率達100%，處理各類土地遺留問題11起?！爸袊鴩临Y源報”頭版頭條以《沒有人再敢批條子了》的文章報道汨羅市治理整頓工作的情況。

治理整頓土地市場促進了土地市場的規范與完善。經過對土地市場秩序的清理整頓，我市大力推行了土地使用權和采礦權掛牌招標拍賣。進一步規范協議出讓土地使用權的行為。同時，嚴把土地登記關口，對經營性用地沒有進行招標拍賣掛牌的，不予登記；對出讓地價明顯低于出讓底價的，不予登記；對未全部繳納土地出讓金的，不予登記；對違反規劃改變土地用途的，不予登記。目前，全市實現了土地“一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水“的目標。全市所有經營性用地一律實施招標、拍賣、掛牌出讓，城區最高地價已達到1.3萬元/平方米。其中，2003年，汨羅局采取拍賣掛牌方式供地共計10宗，成交價款7052萬元。其中商業局位于建設路0.2公頃商業用地以900萬元拍出全市第一價，建設東路6.67公頃土地以3900萬創全市土地交易總價最高記錄。4月份成功地對汨羅江砂石資源采礦權進行第一次掛牌出讓，最終以5萬元成交。8月份對汨羅江南渡橋下游砂石資源采礦權進行捆幫式公開掛牌。

（二）抓執法監察，嚴肅查處了耕地違法案件。一是抓監察網絡建設。聘請了市、鄉兩級人大代表、政協委員、紀檢監察員、新聞記者等12名同志為特邀國土資源監察專員兼行風監督員，聘請了31名國土員為專職監察員，各國土資源所聘請362名村干部為土地信息員。設立舉報電話32部，舉報箱100個。同時，完善動態巡查責任制，按照“五定一包干”(定人、定范圍、定責任、定費用、定獎勵、費用包干)的原則，采取經常巡查與重點抽查相結合，一級巡查區15天查一次，二級巡查區每月巡查一次，形成“地動我知，違法我管”的局面。二是抓違法案件查處。我市一直把非法占用耕地作為土地執法重點來抓。特別在耕地違法案件處惠，決不估息遷就，不心思手軟，該拆除的堅決拆除，該罰款的予以重罰。2003年發生耕地違法案件9起，違法占用耕地2.09畝，都給予了重罰處理，共罰款4.12萬元。全年違法案件下降20%，制止率在92%以上，案件查處率達100%，結案率達100%，案件查處無錯案發生。

（三）從嚴把好征地關，切實維護農民合法權益。我市在認真開展全省征地補償費用管理大檢查同時，采取“三嚴”嚴格征地管理。即嚴格控制征地規模；嚴格依法按規劃計劃、按程序征地；嚴格征地審核和征地補償安置監督。同時，認真督促落實法定的征地補償和安置措施，解決征地安置補償費用拖欠、挪用、截留問題，抓好征地補償費的清欠工作。建立了征地公告制度和補償標準聽證制度。為充分尊重農民意愿，今后凡沒有征求被征地農民集體組織和農戶意見的征地方案，國土資源部門不予審核報批。另外，我們在完成集體土地所有權登記發證工作，依法明確農民土地財產權的基礎上，初步建立了農民保護耕地的有效機制。

（四）加強基礎業務工作，數據化、信息化管理水平不斷提升

農用地保護法律法規范文4

關鍵詞：糧食；糧食綜合生產能力；糧食安全

中圖分類號：F307.11　文獻標識碼：A　文章編號：1000－2529(2011)06－0107－04

上世紀末以來，隨著農村工業化、城鎮化進程的不斷加快，自然資源供給日益緊張，糧食生產的潛力也由此受到了約束，糧食問題不同程度地凸顯出來。盡管國家不斷通過宏觀調控恢復糧食生產，但糧食產量的“N”字形波動軌跡卻敲響了警鐘，我國的糧食問題仍未高枕無憂。倘若我們單一地采取擴大種植面積的方法來解決糧食安全問題又明顯有悖于現階段的國情，鑒于此，唯有立足于保護和提高糧食綜合生產能力的策略才能實現糧食安全和經濟發展的雙贏。

一、改革開放以來，不斷提升的糧食綜合生產能力確保了國家糧食安全

糧食綜合生產能力，是指一定時期的國家和地區，在一定的技術條件下，由各生產要素綜合投入所形成的，可以穩定地達到一定產量的糧食生產能力。包括耕地保護能力、生產技術水平、政策保障能力、科技服務能力和抵御自然災害能力。改革開放以來，在國家政策扶持下，農業科學技術迅速融入到糧食生產中，糧食綜合生產能力總體呈現出持續增長的態勢。在糧食生產機械化普及方面，1978年，全國農用大中小型拖拉機及配套農具擁有總量僅為4576358臺，到1990年迅速增至15256521臺，年增幅達27.78％，截止2009年底，其數量已增至55250995臺，30余年間總量翻了12.07倍。與此同時，在農用機械應用覆蓋面方面增幅也較顯著，1990年以來，年增幅達13.28％，平均每兩戶就擁有一臺農用機械設備，其總動力在糧食生產投入要素中的年平均貢獻率占32％。實踐證明，農業機械化的推廣不僅有效降低了糧食生產的成本，而’且還促進了糧食生產走上規模化、專業化和產業化的道路。當然，除普及農業機械化之外，糧食生產中合理施肥也有助于提高土壤肥力，增加糧食的總產量和單產量。1978年，全國化肥(氮肥、磷肥、鉀肥及復合肥)使用量僅為884萬噸，1985年迅速增至1775.8萬噸，年增幅達14.41％，1995年激增至3593.7萬噸，2009年已達5404.4萬噸。據專家分析，化肥使用對糧食產量的彈性值影響為O.1左右，即，若耕地面積保持不變，化肥的科學使用率每提高10％，糧食總產量將增加60億斤。因此，科學使用化肥對目前的糧食生產能力起到了重要的促進功效。

在農業生產中，糧食生產是耗用水資源較多的品種之一，合理地利用水資源能持續保證穩定的糧食產量。2009年，全國各地總共擁有87151座水庫，水庫庫容量為7064億立方米，同年底，各地灌區總數為5844處，較之20年前增長了8.97％，3.3萬公頃以上和2.0～3.3萬公頃的灌區數分別為125和210；另一方面，灌區的有效灌溉面積也明顯提升，2009年達2956.2萬公頃，其中，有效灌區面積超過2萬公頃已達1557.4處?？陀^而言，充分利用現有的水利資源有效保證了糧食生產的正常用水，糧食綜合生產能力也隨之明顯提升。十五大報告中提出：“要多渠道增加投入，加強農業基礎設施建設，不斷改善生產條件。”基于此，我國政府逐年加大水利工程投資的力度，強化水資源的保護和利用。2003年以來，國家在水利環境等基礎設施方面總投入達65432億元，年增長率約為35％，僅2009全年，國家對該項目的投資就占年度社會總投資的9.22％，基本確保了農業水利設施的興建與修復工作。在國家保護和利用水資源的政策和舉措下，糧食生產地位繼續穩固，糧食生產能力逐年提升，糧食產量穩中有升，糧食危機也得到合理規避和化解。

糧食生產是一個相對偏重自然再生產的產業，其生產能力受產區生態環境因素的影響較大，因此，國家歷來相當重視產區生態環境的治理與鞏固。2009年，全國堤防總長度為29.1萬公里，比20年前增加了7.1萬公里。隨著堤防長度的逐年遞增，堤防保護面積也以年2.39％的速度增長，2009年底堤防保護總面積為4654.7萬公頃，客觀上大大提升了堤防保護的范圍。同時，政府還不斷通過植樹種草，限制開荒等方式來加強水土流失的治理。1990年，全國的水土流失治理面積為5300萬公頃，2000年為8096萬公頃，2009年總治理面積達10454.5萬公頃，19年間平均增幅達5.12％。此外，在除澇面積指標方面也有了一定的提升，1990年，全國除澇面積為1933.7萬公頃，2000年為2098.9萬公頃，2009年為2158.4萬公頃。單從數據上分析，全國除澇面積增幅遠遠小于水土流失治理的面積，但相對于我國水災頻發的狀況，取得這一成績實屬不易。

客觀而言，經過30多年的努力，我國糧食綜合生產水平進步較快，雖然糧食產量漲幅在某些階段會出現波動，但總體增幅顯著。據資料顯示，1978年，我國糧食總產量為30476.5萬噸，1998年增至歷史最高值51229.53萬噸，之后雖然連年減產，但幅度頗小，自2004后又連續六年增產，2009年已增至53082.1萬噸，31年增幅達74.17％，年平均遞增率為2.39％，其中，2009年糧食產量比過去歷史最高的1998年增長了3.62％。長期以來，我國糧食綜合生產水平穩步提升，糧食產量整體增幅明顯，基本上實現了糧食安全各項指標的穩定性。

第一，糧食平均自給率穩定在95％以上。1990年以來，僅2002年糧食自給率為94.97％，是最低點，其他年份的自給率都在95％以上，年平均自給率為101.2％。根據多數經濟學家的觀點，自給率大于95％則表明一國已基本上實現了糧食自給，或者說達到了足夠高的糧食安全水平，而我國近20年的糧食自給率基本都在95％以上，可見，一直以來我國糧食安全的總體水平還是較高的。第二，人均糧食占有量穩中有升，基本達國際安全標準。隨著我國糧食總產量的不斷提高，糧食人均占有量的增幅也較為明顯。1978年，我國糧食人均占有量為319公斤，1990年增至393公斤，1996年增至歷史峰值414公斤，此后三年一直保持在400公斤以上。受國內外多重因素影響，2000至2003年期間，糧食人均占有量有所回落，不過2004年就迅速扭轉了頹勢，并恢復到持續增長的態勢，2009年人均已達399公斤?？傊?，十余年來糧食人均占有量總體成績可觀，人均達370.5公斤，年均增幅為0.92％。據研究結果，世界平均糧食占有量400公斤為安全線，而綜合考慮我國人口數量及居民消費結構，只要人均占有量超過

370公斤也算安全。因此，迄今為止，我國糧食問題并未有實質性危機發生。第三，糧食儲備豐富，安全系數高。糧食儲備狀況是反映糧食安全水平的關鍵性指標。據有關專家統計，我國糧食儲備系數，80年代年均為20.2％，90年代年均為34.8％，新世紀以來年均高達40％以上。從中可以看出，我國糧食儲備的系數不僅高于世界主要糧食生產和消費國家(加拿大、美國、法國等)的糧食平均儲備率32.82％，而且更是遠高于國際通行的標準數17％～18％，可見，我國的糧食儲備水平是比較突出的。

二、進一步提升糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全所面臨的制約因素

1.耕地面積持續減少，糧食播種面積波動頻繁，且質量整體不高

耕地是農業生產的最基本資源之一，耕地的數量直接關系到糧食生產的能力。上世紀末以來，隨著我國城市化進程的快速推進，大量的耕地開始由農耕產業轉向非農產業，導致耕地規模被嚴重壓縮。根據統計顯示，1996～2004年間，全國耕地總面積減了11400千公頃，年均減幅達7.76％。2004年起，耕地面積雖然減幅有所緩和，但每年仍以500萬畝的速度遞減，目前已迫近18億畝的紅線，人均占有率也僅為1.37畝。耕地面積持續減低的同時，糧食播種面積也必然會被進一步壓縮，進而缺乏必要的穩定性。十五年間，糧食播種面積波動了4次，而且其占耕地的比例僅維持在55％～59％之間，其中，2003年僅占53.7％。另外，我國的耕地質量也令人堪憂。我國59.37％的耕地分布在山地和高原地區，即使耕種條件相對有利的丘陵地區也僅占9.9％，復雜的地況極易加重農民耕種的難度，導致土地種植效率低下。同時，據全國第二次土壤普查發現，全國優質耕地僅占21％，土壤有機質低于0.5％的耕地約占10％，而受工業三廢污染和酸雨侵蝕的耕地高達85.33千公頃。事實上，若按照我國目前耕地的狀況，糧食綜合生產的潛力是難以挖掘的，因此，面對2020年5418億公斤左右的需求量和95％的自給率，糧食安全問題仍存在一定的風險。

2.水資源平均占有率低，分布不均，且農耕污染性缺水現象突出

耕地是糧食生產的基礎條件，而水資源則是其生產能力提高的剛性后盾。當前，我國的水資源總體狀況良好，但人均占有量和地區分布差異卻成為糧食生產的桎梏。一方面，人均占有量低。2009年，我國水資源人均占有量為1816.2立方米，僅占世界人均水平的1／4，且每公頃耕地水資源的擁有量約為世界的3／4，遠低于發達農業國家的水平。另一方面，時空分布不均。就時間分布而言，我國水資源的年際和季節變化較明顯。2000～2009年間，水資源總量高低年份極值差高達4131.7億立方米，年平均差別率為1.903。再從空間分布來看，全國81％的水資源集中在占耕地36％的長江及以南地區，而占總耕地64％的淮河流域及以北的糧食主產區卻僅占19％的水資源。長期以來，這些地區糧食種植因供水不足而制約了其生產能力的持續增長，由此也影響了全國近半數人口的糧食供給份額。此外，隨著我國城市化及工業化的發展，我國的環境尤其是水資源環境的污染問題也極為嚴重。2000年以來，我國水污染總次數超過6677次，僅2009全年各種工業廢棄物排放量就達5890877萬噸，而工業達標排放量僅占總排放的37.49％，這大大降低了水資源的質量和一次利用率?？陀^而言，隨著非農產業的快速發展，未來糧食作物的生產用水形勢將會更加嚴峻，水資源的總體狀況對糧食生產能力提高的瓶頸作用也將愈發突出。

3.農業基礎設施相對薄弱，科技推廣進程緩慢，糧食生產現代化程度不高

農業基礎設施是農業生產正常運轉的基本保障，包括物質和社會兩方面的內容。盡管我國農業基礎設施經過幾十年的建設，已取得不菲的成績，但難以與現代化的農業生產相適應。主要表現在兩方面：一方面，農業基礎設施專項投資偏低，且結構不合理。2003～2009年間，國家對農業及相關配套設施的投入占年度總投資的比例僅占10.41％。即便如此，有限的投資還偏向大江大河的治理，而直接投入改善農業生產的機械、水利、電力等設施份額相對偏低。事實上，由于基礎投資欠賬過多，引發了諸多問題，如，設施得不到及時修善、附屬配套跟不上、防旱排澇能力滯后等等，這不同程度地削弱了糧食生產中抵御自然災害的能力，因此，當遭遇成災率高的年份，糧食產量減幅較為明顯。以2000年為例，全國受災面積為54688千公頃，成災率達62.85％，糧食產量也隨之較上年減低了4621.06萬噸，減幅高達9.09％。另一方面，農業科技推廣體系不健全，科技在糧食生產中的應用率低。2005年以來，我國政府在農技研發方面的投入未能有所突破，僅占農業總產值的O.5％左右，遠遠低于2.75％的世界平均水平。由于缺乏足夠的投入，我國農技成果的實際推廣率還不到40％，而真正能形成規模效應的則更是低于18％，很顯然，當前糧食生產的現代化水平仍舊不高。鑒于此，只有加快農業基礎設施的建設，更多地求助于科技創新，才能切實增強糧食的綜合生產能力。

4.糧食種植投入成本與產出收益間比例失調，種糧經濟收益邊際貢獻率偏低，減弱了農民種糧的積極性

近年來，國家不斷通過免稅、補貼、最低收購價等方式來提升農民種糧的經濟收益，但是調控帶來的實惠大多被持續上漲的生產成本所擠兌，而未能轉化為明顯的經濟效益，因此，農民種糧的積極性仍然不高。2006～2008年，農業生產資料價格指數以每年9.83的速度遞增，2009年，政府采取補貼調控，指數才呈負增長，但四年間平均指數增幅仍達6.75。另一項直接指標，糧食生產價格指數一直處于持續增長態勢，年均增幅達5.78，反觀，同期糧食銷售的價格指數非但沒有相應增長，反而減至5.4。鑒于此，農民種糧的比較收益并沒有保持增長，而是呈現出不同幅度的下降，加之從目前收益中扣除勞動力價格上漲的份額，農民種糧經濟收益的減幅將愈發明顯。同時，某些地區種糧經濟收益邊際貢獻率偏低，農民種糧的積極性持續低迷。2001年以來，盡管我國農村種糧經濟收益與家庭人均純收入逐年增長，但種糧經濟收益的邊際貢獻率卻普遍較低，50％的年份低于0.2，平均指數也僅為0.21，2002年甚至出現了0.03的歷史最低值。總之，在片面經濟利益的驅動下，農民種糧的積極性明顯下降，某些地區農地撂荒現象嚴重，長此以往，國家糧食安全也必將會受此威脅。

三、構建糧食綜合生產能力穩步提高的長效機制，確保國家糧食安全

1.嚴格保護耕地資源，穩定糧食播種面積，努力提高土地質量

耕地是進~5"gt食生產的基本前提，保護耕地就等于保障了糧食綜合生產能力和國家糧食的安全。第一，強化土地保護的法律法規，將耕地保護落實到法律層面。在推動耕地保護法制化的進程中，嘗試出臺“土地規劃法”，夯實18億畝的耕地

紅線和16億畝的糧食作物播種面積。具體而言：國家要嚴格控制農用地轉為建設用地的規模，提高耕地占用成本，堅決杜絕一切亂征濫用耕地的現象，保證糧食與經濟作物種植之間的平衡。第二，全面推廣土地整改建設工作，提高農村各類用地的利用率。一方面，發揮政府土地規劃的調控功效，鼓勵農民開展土地整理、村莊整治等工作，通過建立村鎮居民集中居住小區來加強農村宅基地的管理。另一方面，各級政府還可以通過開墾荒、廢、碎等土地，回購非農用地還耕等搞活存量的方式，增加后備耕地的儲備，實現耕地占補的平衡。第三，實施沃土工程，不斷提升耕地的質量。首先，加快中低產田、山坡、林地的改造，推廣坡地梯田化工程，積極建設一批高效的農田基地。其次，引導農民增加耕地土壤的有機質含量，如，普及科學施肥的技術，增加植綠肥施播的比例，堅持稻草和秸稈還田等等。此外，還要加強農村污染源的防治工作，減少工業污染物的排放，提高排放標準，努力遏制工業污染源向農耕業的轉移。

2.強化水資源保障能力，切實提高水資源利用率

水是糧食生產的基礎性資源之一，水資源的保障能力和利用率是提升糧食綜合生產能力的關鍵。一方面，保護水資源，防治水污染。第一，政府要進一步建立健全《水法》、《農田水利法》及相關法律體系，將水資源的保護與利用以法律的形式加以強化，讓節約用水理念深入民心，并引導和督促民眾科學用水。第二，加強水資源管理，大力開展農田水利工程改造工作，減少水資源的流失，同時，還要積極開發利用地下水資源，緩解地表徑流對農業供應不足的矛盾。第三，鼓勵節能減排，提升污水回收處理的效率。政府應支持低耗能的工業生產，鼓勵企業減少生產性用水的消耗，嚴禁其超標和超量排放，確保糧食生產用水的安全。當然，更要注重水污染防治的監管工作，不斷研發和推廣污水處理技術，簡化污水凈化程序，力爭使污水處理后能實現二次利用。另一方面，節約水資源，提高利用率。首先，不斷完善節水和蓄水工作，并根據產區水資源的狀況，建立農業用水的配額管理制度，科學、合理分配糧食生產用水量，這樣既能確保糧食種植的有效灌溉，又能保證水資源的高利用率。其次，通過價格杠桿來督促節約用水。依據各糧食生產區的實際狀況，建立合理的水資源價格體系，推動糧食種植用水由粗放型向集約型轉變，并最終實現糧食種植走集約化生產之路。其次，針對區域性水資源的實際供給能力，調整農產品種植的結構。對于水資源充足的地區可適當增加糧食種植面積，而對于水資源緊張的地區則要相應提升耗水量較少的農作物種植規模，力爭實現不同區域間糧食綜合生產能力的差異互補。最后，從長遠戰略考慮，還要不斷加強水資源異地調度工程的建設，優化區域間水資源的配置，有效緩解我國糧食種植長期面臨的水資源時空分配不均的問題。

3.加強農業基礎設施建設，完善科技支撐體系，提升糧食生產的現代化水平

第一，探索投資主體多元化的新路子。尋求多元的投資主體，擴大投資的規模，即，政府可以摒除傳統的投資模式，代以優惠的政策來引導個體、集體、外資等各類經濟主體通過獨資或股份制的方式參與投資農業基礎設施建設。第二，重點建設水利、交通、能源等基礎性設施，增強糧食生產抵御自然災害的能力。一方面，逐步將水利工程建管工作納入制度化軌道，定期檢測現有河流、湖泊、水庫等水利工程的安全狀況，對于排查出的病險工程應予及時修固。同時，還要大力興修灌區農田水利及配套設施，提高田間防洪調蓄能力，增強糧食產區的防汛抗旱能力，以確保糧食生產的可持續發展。另一方面，加快農村交通和能源方面設施的建設。如，改建鄉間道路，完善交通運輸體系，擴大通訊網絡覆蓋面，完成農電網改造任務等等。第三，完善科技支撐體系。首先，加快農業科技研發的進程，重點發展糧食育種、栽培、采收、加工、儲存及防預自然災害等方面的技術，推動傳統糧食生產技術的全面升級。其次，依靠良種科技創新，擴大技術集成的示范效應，提升糧食作物品種的優質率。此外，逐步將大中小型農具統一納入財政補貼范圍，并積極拓寬農業機械化發展領域，提升糧食種植農機具的推廣應用率，力爭實現糧食作物耕、播、收全程作業的機械化。