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農(nóng)用地管理制度范文1

關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權制度；農(nóng)地資源；可持續(xù)利用

農(nóng)地資源作為一種有限的和有條件的可更新資源，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的和不可替代的生產(chǎn)資料，也是地球生態(tài)系統(tǒng)中最基本的構成要素。不同的農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)民的農(nóng)地利用行為具有不同的激勵效應，使活動于不同農(nóng)地產(chǎn)權制度框架內(nèi)的理性的農(nóng)民選擇不同的農(nóng)地利用方式，而不同的利用方式必將導致不同的利用后果。因此，農(nóng)地資源能否實現(xiàn)可持續(xù)利用，其關鍵在于農(nóng)地的產(chǎn)權制度。

一、農(nóng)地產(chǎn)權制度與農(nóng)地資源可持續(xù)利用的理論分析

農(nóng)地資源可持續(xù)利用是指人們?nèi)绾我砸环N合理的方式利用農(nóng)地資源，使農(nóng)地資源的生產(chǎn)能力在利用中不僅能夠得到保護，而且有所增強，其主要表現(xiàn)為農(nóng)地資源在利用中的“數(shù)量”、“質(zhì)量”和“生態(tài)環(huán)境”的可持續(xù)性，具體來說包括四個層次的含義：農(nóng)地數(shù)量結構（特別是耕地在農(nóng)地中所占的比例）的可持續(xù)性、物質(zhì)生產(chǎn)能力的可持續(xù)性、農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性和農(nóng)地利用經(jīng)濟效益的可持續(xù)性。農(nóng)地資源可持續(xù)利用的實質(zhì)是對稀缺的農(nóng)地資源如何進行符合可持續(xù)發(fā)展目標的優(yōu)化配置問題。從產(chǎn)權經(jīng)濟學的角度看，農(nóng)地資源的配置問題實質(zhì)上是依附在農(nóng)地資源上的權利的配置問題，而農(nóng)地資源能否實現(xiàn)優(yōu)化配置則主要是由農(nóng)地產(chǎn)權制度決定的。不同的農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)民的農(nóng)地利用行為具有不同的激勵效應，使活動于不同農(nóng)地產(chǎn)權制度框架內(nèi)的理性的農(nóng)民選擇不同的農(nóng)地利用方式，而不同的利用方式必將導致不同的農(nóng)地利用后果。因此，農(nóng)地資源能否實現(xiàn)可持續(xù)利用，其關鍵在于農(nóng)地的產(chǎn)權制度。合法有效的農(nóng)地產(chǎn)權制度可以促進農(nóng)民以可持續(xù)的方式利用農(nóng)地。

首先，合法有效的農(nóng)地產(chǎn)權制度為農(nóng)地的可持續(xù)利用提供法律保障。法制化的農(nóng)地產(chǎn)權制度其意義在于：一是農(nóng)地權力主體對體現(xiàn)其權力的農(nóng)地具有排他性的使用性，即農(nóng)地權力主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對其所擁有的農(nóng)地具有不受限制的使用選擇權。二是農(nóng)地產(chǎn)權主體可以通過法律途徑獲得因侵權損害之補償。三是農(nóng)地產(chǎn)權關系的法律化具有較強的穩(wěn)定性。四是能夠完整地保護農(nóng)地占有者合法的占有權和完全的剩余索取權。因此，如果擁有了合法有效的農(nóng)地產(chǎn)權，農(nóng)民在農(nóng)地利用中就會有穩(wěn)定感和安全感。為了不斷地增加收益，農(nóng)民十分愿意從長遠的角度來考慮如何在現(xiàn)有農(nóng)地上持續(xù)提高農(nóng)地生產(chǎn)率，在法律的保護下穩(wěn)定、持續(xù)地加大對農(nóng)地的各種投入，包括生產(chǎn)性投入和保護性投入，實現(xiàn)農(nóng)地的可持續(xù)利用。

其次，完整的農(nóng)地產(chǎn)權有助于激勵產(chǎn)權主體不斷提高農(nóng)地生產(chǎn)率，獲得經(jīng)濟收益。農(nóng)地產(chǎn)權的核心是收益權，因而具有激勵動機、激勵行為、調(diào)動積極性以形成動力的機制和作用。農(nóng)地產(chǎn)權制度的激勵效應主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對農(nóng)民努力的激勵程度，其高低取決于這一制度所內(nèi)含的農(nóng)民努力供給與收益報酬結構的一致性。如果一項農(nóng)地產(chǎn)權制度安排使農(nóng)民付出的努力與他所得到的報酬一致，其努力供給量就大。二是對農(nóng)民努力的激勵導向。不同農(nóng)地產(chǎn)權制度所內(nèi)含的規(guī)則對農(nóng)民的行為具有不同的激勵導向，這種激勵導向的差異誘導著農(nóng)民的農(nóng)地利用行為向不同的方向發(fā)展，從而產(chǎn)生不同的農(nóng)地利用后果。在農(nóng)地開發(fā)利用中，物質(zhì)利益的驅動會激勵農(nóng)地產(chǎn)權主體努力從事財富創(chuàng)造和積累。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)地產(chǎn)權主體必然千方百計地去收集信息，選擇資金流向，確定農(nóng)地利用的最佳方向，盡量減少利用成本，以實現(xiàn)投資最小化、收益最大化，從而提高農(nóng)地生產(chǎn)率，增加經(jīng)濟收益。一般而言，農(nóng)地開發(fā)利用的收益大于投資成本的方式，就能持續(xù)存在，而這正符合農(nóng)地可持續(xù)利用所要求農(nóng)地經(jīng)濟效益的可持續(xù)性。

再次，農(nóng)地產(chǎn)權的約束力能有助于約束產(chǎn)權主體的用地行為，降低農(nóng)地利用風險，防止農(nóng)地質(zhì)量下降。如果單有激勵是不夠的，會促使產(chǎn)權主體為追求經(jīng)濟利益最大化而盲目、無節(jié)制地利用農(nóng)地，造成農(nóng)地生產(chǎn)能力下降和生態(tài)功能退化。約束功能正是彌補了激勵功能的這一不足。農(nóng)地產(chǎn)權的約束功能來自經(jīng)濟的、法律的和道德的三個方面，但主要是經(jīng)濟利益的約束和法律約束。通常說來，農(nóng)地產(chǎn)權主體出于對自己經(jīng)濟利益的考慮，必然會約束自己的農(nóng)地利用行為。法律約束是一種強制性約束，由國家規(guī)定處理產(chǎn)權關系的規(guī)范和準則，產(chǎn)權主體必須遵守，不得違反。因此，農(nóng)地產(chǎn)權關系也是一種責任關系。法律約束使農(nóng)地免遭來自產(chǎn)權主體本身由于追求經(jīng)濟利益最大化而可能出現(xiàn)的短期行為，起到了防止農(nóng)地的再生能力或生態(tài)功能衰退、保護農(nóng)地質(zhì)量、提高農(nóng)地生產(chǎn)能力的作用。

二、實現(xiàn)農(nóng)地資源可持續(xù)利用的農(nóng)地產(chǎn)權制度安排

所謂農(nóng)地產(chǎn)權制度，是指制度化的農(nóng)地產(chǎn)權結構和產(chǎn)權關系。在人類社會的不同發(fā)展階段上，農(nóng)地產(chǎn)權制度具有不同的內(nèi)容。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，能保證農(nóng)地資源可持續(xù)利用的農(nóng)地產(chǎn)權制度至少應包含以下三個方面內(nèi)容。

首先，農(nóng)地產(chǎn)權明晰。為了實現(xiàn)農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，一是必須確保農(nóng)地各項產(chǎn)權的權能和利益明確有界。現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權是由權能和利益兩部分基本內(nèi)容構成的，利益是權能的目的，權能是獲取利益的手段，產(chǎn)權是權能和利益的有機統(tǒng)一，單純的權能不構成產(chǎn)權，無利益的產(chǎn)權也是不存在的。所以農(nóng)地產(chǎn)權有界就包括其權能和利益兩個方面。農(nóng)地產(chǎn)權權能有界就是指各項農(nóng)地產(chǎn)權權能之間有明確的邊界，不能“你中有我，我中有你”，否則農(nóng)地產(chǎn)權就不具有排他性，不能對其行為主體產(chǎn)生有效的約束。農(nóng)地產(chǎn)權利益有界就是指在界定各項農(nóng)地產(chǎn)權權能空間時，各項農(nóng)地產(chǎn)權的利益要明確界定，否則，農(nóng)地產(chǎn)權將喪失其對行為主體的激勵功能。二是要求各項農(nóng)地產(chǎn)權必須有明確的主體。由于農(nóng)地產(chǎn)權是行為主體對農(nóng)地地產(chǎn)的一組行為性權利，它反映的是人與人之間的經(jīng)濟利益關系，所以農(nóng)地產(chǎn)權不能離開其行為主體而單獨存在。各項農(nóng)地產(chǎn)權有明確的主體，就是產(chǎn)權的行為性屬性的基本要求，其具體含義就是在一定的農(nóng)地產(chǎn)權結構中，每一項農(nóng)地產(chǎn)權（包括權能和利益）都對應一個特定的產(chǎn)權主體。農(nóng)地產(chǎn)權明晰化，有助于明確交易界區(qū)；有助于制定公平且有效率的交易規(guī)則，并有效地約束和規(guī)范行為人的交易行為；有助于行為人在同其他人的交易中形成穩(wěn)定的預期，從而最大限度地節(jié)約交易費用；有助于強化產(chǎn)權制度的激勵和約束功能。

其次，有效的農(nóng)地產(chǎn)權保護。這包括合約各方可通過行使退出權保護自己的權益，以及法律制度能通過強制措施懲罰一切破壞現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權關系的行為和由此產(chǎn)生的威懾力量來實現(xiàn)對農(nóng)地產(chǎn)權的保護。有效的農(nóng)地產(chǎn)權保護能夠給當事人一個穩(wěn)定的預期，以使當事人能夠對未來做出收益與成本分析，從而做出長期投資決策，對土地實行集約經(jīng)營。反之，若一項產(chǎn)權制度不能給當事人形成一個穩(wěn)定的預期，則當事人的短期行為與投機行為就不可避免。現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權制度正是由于農(nóng)民預期到土地會不斷地調(diào)整，才引發(fā)他們對土地進行掠奪性、粗放型經(jīng)營，而不注意用養(yǎng)結合，致使土地質(zhì)量下降，水土流失，嚴重破壞了土地生態(tài)環(huán)境；也正是由于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)地產(chǎn)權保護的弱化，使不少地方政府只顧眼前利益，以推進城市化之名而不顧后果地大量征收農(nóng)地，致使農(nóng)地數(shù)量銳減，大量的農(nóng)地荒蕪或低度利用。再次，農(nóng)地產(chǎn)權的可轉讓性。農(nóng)地產(chǎn)權的可轉讓性是指在產(chǎn)權明晰化的基礎上，農(nóng)地產(chǎn)權可以作為特殊商品通過市場機制在不同的經(jīng)濟主體之間合理流動。農(nóng)地產(chǎn)權可轉讓性的直接效率意義是實現(xiàn)資源的動態(tài)優(yōu)化配置。因為只有允許合理流動，才能使稀缺的農(nóng)地資源在比較利益的驅使下和市場機制的作用下，不斷地從低效率的使用者流向高效率的使用者，使農(nóng)地使用者的能力與其擁有的農(nóng)地資源數(shù)量、質(zhì)量相一致，做到人盡其才、地盡其力，從而實現(xiàn)農(nóng)地資源的動態(tài)優(yōu)化配置；農(nóng)地產(chǎn)權可轉讓性更長遠的效率意義是能夠對產(chǎn)權提供有效的保護，使農(nóng)地資源的價值在流動中得到真正體現(xiàn)，農(nóng)戶對農(nóng)地的投資在流動中得到合理的補償，進而極激勵農(nóng)戶更好地利用和保護稀缺的農(nóng)地資源，提高農(nóng)戶對農(nóng)地投資特別是中長期投資的積極性，從而實現(xiàn)農(nóng)地資源的可持續(xù)利用。

三、完善現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權制度的建議

自改革開放以來，我國農(nóng)村普遍實行了農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權制度。這種產(chǎn)權制度改變了傳統(tǒng)制度下農(nóng)地產(chǎn)權高度集中的弊端，實現(xiàn)了農(nóng)地所有權與承包經(jīng)營權的分離。這種分離有效地解決了搭便車和監(jiān)督問題，并使農(nóng)民擁有了剩余索取權，真正體現(xiàn)了“多勞多得、少勞少得”的按勞分配原則，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；同時，農(nóng)地所有權與承包經(jīng)營權的分離又在一定程度上克服了傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權制度的權利、責任和義務與風險脫節(jié)的弊端，提高了農(nóng)地資源的配置效率和利用效益。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立和農(nóng)產(chǎn)品的市場化，這種產(chǎn)權制度日益暴露出其自身的不徹底性和不完善性，并開始制約農(nóng)地資源的可持續(xù)利用。分析起來，其主要原因是：農(nóng)地的集體所有權的產(chǎn)權主體不明晰，導致農(nóng)民無法直接與土地征收者——政府直接進行談判，而各級政府出于自身利益考慮容易與企業(yè)形成共謀關系，強制征收土地，而以最低補償價補償農(nóng)民，最終導致耕地的大量流失；農(nóng)地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定，導致農(nóng)民進行掠奪式經(jīng)營，影響了土地利用的生態(tài)持續(xù)性；農(nóng)地處置權難以落實，導致農(nóng)地流轉困難，限制了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化和現(xiàn)代化，從而影響了土地利用的經(jīng)濟持續(xù)性。因此，進行農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新，是實現(xiàn)農(nóng)地資源可持續(xù)利用的必然選擇。

完善現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度的核心可以概括為“弱化所有權、強化和細化承包權、放活使用權”。造成農(nóng)地所有權主體不明晰的原因是多方面的，既有種種復雜的歷史因素，也有我國地域的遼闊性及其差異性方面的原因，因此，要從法律上明確界定全國統(tǒng)一的農(nóng)地所有權唯一主體在實踐上不具有可行性，而且還有可能造成農(nóng)地所有權主體的更大混亂。現(xiàn)階段，與其在“誰是農(nóng)地所有權唯一主體”上爭執(zhí)不休，還不如暫時擱置爭議，維持現(xiàn)狀，以通過法律法規(guī)和必要的行政手段來嚴格限定農(nóng)地所有權主體的權利和義務，來減少所有權主體對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動的不合理干預和侵權行為，強化農(nóng)戶的微觀經(jīng)濟主體和民事主體地位，即通過弱化所有權和強化承包經(jīng)營權來最大限度地減少由于所有權主體的模糊性所造成的耕地流失。“弱化所有權和強化細化承包權”是相輔相承的，只有弱化所有權，把所有權的一部分權能賦予承包權，才能夠強化和細化承包權。具體講，強化和細化承包權就是進一步擴大土地承包經(jīng)營權的產(chǎn)權權能，賦予農(nóng)戶對承包土地的永久使用權、抵押權、有償退出權和有條件的買賣權。也就是說，農(nóng)戶除了不具有土地的終極所有權即土地不能隨意買賣外，土地的其他產(chǎn)權權能都已具備。“放活使用權”是指為了建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的農(nóng)地使用權流轉機制，促進農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，取得規(guī)模經(jīng)濟效益，在弱化所有權和強化細化承包權的基礎上，放活農(nóng)地使用權，積極推進農(nóng)地使用權的市場化流轉。農(nóng)地作為最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料應該具有完整的商品屬性。商品的一個重要特征就是可交易性，通過交易實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和資產(chǎn)增值。在市場經(jīng)濟體制下農(nóng)地應該具有一般的商品屬性。如果對農(nóng)戶承包的土地賦予抵押權、有償退出權和有條件的買賣權等相關權利，對于緩解農(nóng)村金融供給不足、激活土地等生產(chǎn)要素市場、加快農(nóng)業(yè)資源整合、促進土地規(guī)模經(jīng)營和土地價值提升等將起到很好的促進作用。

參考文獻

1、李明秋.中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新及農(nóng)地使用權流轉機制研究[M].中國大地出版社，2004.

2、陸紅生.土地管理學總論[M].中國農(nóng)業(yè)大學出版社，2007.

農(nóng)用地管理制度范文2

關鍵詞：創(chuàng)新國土資源；管理機制；分析

1. 國土資源的概念

國土資源是每一個國家的經(jīng)濟命脈，直接影響著一個國家的國民經(jīng)濟建設以及社會的發(fā)展，其涵蓋著社會資源、礦政與地政。礦政是礦產(chǎn)的分布區(qū)域、資源的多少、挖掘和開采狀況等。而地政是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的土地的使用情況、地籍管理、森林覆蓋率和各項交通用地情況等。社會資源是人口的分布和會議筆錄、流動狀況、標準系統(tǒng)、各類檔案資料、法律政策等，共同由人們生活、工作和學習組成的各項自然資源以及社會資源，于社會經(jīng)濟發(fā)展的歷程中發(fā)揚著主要的作用[1]。

2. 國土資源管理中出現(xiàn)的弊端

國土資源管理不但與人們?nèi)粘Ｉ钪械淖》肯嚓P，同時還關系著企業(yè)的生產(chǎn)加工。所以需了解國土資源管理的不足，然后提出解決方案。

2.1 政府管理力度不足

于國土資源管理中政府屬于主要的領導機構，而政府的管理力度不足，進而致使我國國土資源的嚴重浪費，部分地方出現(xiàn)土地違規(guī)建造以及違規(guī)拆遷等局面。此外，政府部分負責人于資源管理過程中，執(zhí)法方案或者執(zhí)法力度得不到貫徹，造成了國土資源相關條例無約束性和法律性。部分政府工作人員僅注重眼前的利益，完全無視國土資源的重要性，，最后造成國土資源的破壞[2]。

2.2 國土資源管理制度不完善

隨著時代的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的國土資源管理制度已經(jīng)不能滿足時代的需求。其主要涵蓋三個內(nèi)容：（1）因我國土地資源管理制度的不健全，于部分土地資源實施檢查、審批、核實的過程中，并未將責任準確地細分，極易形成國土資源大面積的審批破費，而關于責任追究時，則出現(xiàn)管理人員之間互相推卸責任的局面。（2）于國土資源違法案件調(diào)查中，政府的執(zhí)法力度不強，進而出現(xiàn)部分人員為了利益，放任處置。（3）于國土資源利用上，未根據(jù)社會的發(fā)展態(tài)勢實施科學有效地規(guī)劃，造成了許多國土資源得不到應有的發(fā)展。

2.3 信息管理系統(tǒng)落后

由于我國的信息管理系統(tǒng)較為落后，同時國土資源監(jiān)測技術也處于較低水平，導致礦產(chǎn)資源、土地、測繪管理、地質(zhì)災害防治過程中，所得數(shù)據(jù)資料并不完善和明確，進而致使地質(zhì)災害的出現(xiàn)得不到及時的預測和探究。與此同時，因我國缺少優(yōu)秀的國土資源監(jiān)測人才，而部分檢測人員的專業(yè)技能滿足不了時代的需求，所以制約了我國國土資源管理工作的進步。

3. 國土資源創(chuàng)新管理的方法

3.1 加強國土資源管理改革

（1）加強推動我國農(nóng)村土地管理制度改革。了解十七屆四中、五中全會的內(nèi)容以及精神，認真貫徹土地資源改革，提高我國農(nóng)村土地的利用率，完善各項征地制度以及健全農(nóng)村宅基地管理方案，改善我國耕地保護激勵制度，激發(fā)農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦保護耕地的積極性，將增減掛鉤試點工作和農(nóng)村土地整治相結合，促使我國土地節(jié)約資源，完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。（2）推動礦產(chǎn)資源管理機制的改革。把礦產(chǎn)資源利用檢查、礦業(yè)權實地核實與礦產(chǎn)資源整合作為一個契機點，將加強礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度檢查和行政合同管理，不斷健全我國礦產(chǎn)資源管理機制，保證資源的科學、合理和有效的利用[3]。

3.2 提升土地管理的認知

從實際出發(fā)堅持貫徹落實科學發(fā)展觀，將人民的位置放在首要位置，以高度責任感的態(tài)度完成一項項工作任務，提升土地管理的思想性和自覺性，整體貫徹嚴謹?shù)母乇Ｗo機制。堅持貫徹“分塊包干、屬地管理、上下聯(lián)動、常態(tài)監(jiān)管、責任到人、責任追究”制度，采取積極主動的管理方法，加強國土資源保護和改革，充分利用土地資源，針對違法行為以及違法建設應該立即查辦。

無論任何個人或者單位應用劃分國有土地，均需要根據(jù)正常的程序進行批準，不能隨意更改國家土地用途以及應用條件。同時，未經(jīng)得國土資源局的批注，不得隨意出租、轉讓以及抵押，倘若出現(xiàn)此違法行為者則需依法進行處理，沒收其非法收入并且做出相應的賠償。倘若由部分因素致使土地停用者，原土地的持有者需進行申報，經(jīng)國土資源局展開收回制度，防止國土資源浪費。

3.3 增加監(jiān)督管理力度

各地政府部門應提高農(nóng)用地的監(jiān)督管理力度，嚴禁使用“非法征用”“以租代征”等方法征用農(nóng)民土地。我國國家制度嚴格表示，農(nóng)用地更換為建筑建設用地，需適合土地利用集鎮(zhèn)建設規(guī)劃以及總體規(guī)劃要求，需要要加入年度土地利用計劃，并且依法處理農(nóng)用地更換的審批手續(xù)。農(nóng)民之間集體所有建設用地使用權流轉，需遵照土地規(guī)劃并且在限定范疇之內(nèi)。針對非法農(nóng)用地更換的審批，監(jiān)督管理部門以及司法部分應依法追究刑事責任，嚴格對待非法行為[4]。

3.4 加強國土資源人員的優(yōu)化

為加強我國國土資源局的管理，從基本工作人員著手。（1）堅持凡進必考原則。針對國土資源局的工作人員，必須經(jīng)考試后才能進入工作，并且進行“擇優(yōu)錄用”的基本原則，重點吸引和培養(yǎng)綜合素質(zhì)高的監(jiān)督人才，促進國家資源局的發(fā)展。（2）推動競崗溝通交流。加強國土資源單位干部競爭上崗，提高人員之間的交流與合作，把綜合能力強以及專業(yè)技能高的人才調(diào)配到相對應的崗位，提高人力資源利用。（3）加強教育指導。為提升我國土地資源人員的綜合能力，應加強教育培訓以及專業(yè)技能的培養(yǎng)，當做人員建設的一項重要內(nèi)容執(zhí)行，根據(jù)分級培訓的原則進行教育培訓指導，鼓勵在職員工進行終身學習。

3.5 增強地質(zhì)災害管理

各地方政府為地質(zhì)災害預防工作的首要責任主體，需于組織上、思想上以及措施上堅持進行地質(zhì)災害的預防工作。各農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)需成立地質(zhì)災害防御小組，設計突發(fā)性事件的備案以及地質(zhì)災害防治措施，把具體的預防方案和措施貫徹到基層人民當中，促使政府與人民共處于統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同面對抵制災害[5]。

4. 結論

歸納總結，國土資源管理部門應該堅持貫徹黨的方針，認真落實國土資源的重要內(nèi)容，針對土地資源管理的不足，應該堅持，提高國土資源監(jiān)督管理力度，嚴格對待非法行為，確保人們的利益放在首要位置，促進國家經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻

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農(nóng)用地管理制度范文3

（一）土地利用空間布局不合理

由于聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)用地按照人口平均分配到各家各戶。在分配的過程中，考慮到了土地的質(zhì)量、好壞搭配均勻，這種做法具有一定的公平性，然而分配的結果是整塊的土地被分割，農(nóng)用地呈現(xiàn)零散不集中、單位面積狹小的局面。

（二）耕地的面積銳減、質(zhì)量下降且污染嚴重

近年來，農(nóng)村耕地面積大量減少。同時，在土地開發(fā)的過程中，過度追求耕地的產(chǎn)量、盲目開發(fā)和過渡墾殖等，造成大量水土流失，出現(xiàn)了土地沙化、鹽堿化和荒漠化現(xiàn)象，導致耕地質(zhì)量下降，且耕地退化嚴重。在土地耕作的過程中，過多地使用化肥和農(nóng)藥對耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響非常明顯，造成了嚴重的耕地污染。

（三）農(nóng)用地閑置拋荒嚴重，土地利用效率低下

農(nóng)民對土地的投入熱情漸漸降低，將目光更多地投向正在高速發(fā)展中的第二、三產(chǎn)業(yè)，對土地的投資減少，粗放經(jīng)營乃至棄耕撂荒。現(xiàn)階段，農(nóng)村青壯勞動力外出務工經(jīng)商的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，有的鄉(xiāng)村村民甚至舉家外出，丟下責任田不管，使土地長期處于粗放和低效利用的經(jīng)營狀態(tài)，拋荒面積不斷擴大。

（四）建設用地基礎配套設施不完善

農(nóng)村基礎設施建設存在著規(guī)模小、投資分散的特點，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基層組織去落實。

（五）農(nóng)村征地問題重重

土地征用補償安置機制不健全，當前的征地普遍采用的是年產(chǎn)值倍數(shù)法的補償方式，存在著補償標準偏低的問題。農(nóng)村征地過程中，存在著一些村干部利用職權“低征高出”、土地征用后圈而不用的現(xiàn)象。

二、新農(nóng)村土地利用的規(guī)劃

（一）建立土地利用分區(qū)，合理布局

鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃必須從用地的合理布局入手。為避免不同功能用地之間的混雜而相互干擾，協(xié)調(diào)用地的矛盾，保護農(nóng)用地，限制不當土地使用和開發(fā)行為，應進行合理的土地利用分區(qū)，將農(nóng)業(yè)區(qū)與農(nóng)村建設用地區(qū)有效地分隔開來，并進行相應的用途管制。

（二）保護農(nóng)用地控制建設用地規(guī)模

應合理地控制農(nóng)用地數(shù)量的減少和質(zhì)量的下降，注重對建設用地的規(guī)模控制，要加強土地的用途管制，加強對新增建設用地的審批，在法律上嚴格控制建設用地的供應量，對農(nóng)村建設用地的基礎配套設施的投入，加大對基礎設施的投資力度，提高農(nóng)村建設用地的集約利用程度。

（三）提高鄉(xiāng)村土地的節(jié)約和集約利用程度

在鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃中，要對土地利用實施嚴格的用途管制，加大對閑置拋荒的懲罰力度。適當?shù)靥岣咿r(nóng)產(chǎn)品的價格，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，用市場的手段來調(diào)節(jié)供給。同時，要將新農(nóng)村建設與舊村改造相結合，充分利用閑置的宅基地、荒雜地、空閑地，進行新的土地利用和建設;嚴格控制新區(qū)啟用所需的耕地。

（四）加強公眾參與，廣泛聽取意見

制訂鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，要轉變傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃思維，建立和完善土地利用規(guī)劃的公眾參與制度。土地利用規(guī)劃的起草和編制均應建立在廣泛的群眾參與基礎上，經(jīng)村委會充分論證以后確定，土地利用規(guī)劃編制后應上交縣、鄉(xiāng)級主管部門，并及時公布，以接受村民的監(jiān)督。公眾參與對于鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃的科學性、合理性、可行性和可操作性的提高有著十分重要的意義。

（五）加強鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的技術支持和法律支持

加強鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的技術支持，實行規(guī)劃的信息化、科學化，可以及時了解各種土地信息的變化情況，并及時、適當?shù)剡M行宏觀調(diào)控和管理，使規(guī)劃達到實時與高效。鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的執(zhí)行要做到執(zhí)法必嚴、違法必究。在鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃中，必須強化執(zhí)法概念，這在目前土地規(guī)劃體系的法制還不是很健全的條件下尤其顯得必要。

三、規(guī)劃實施的保障措施

在對新農(nóng)村土地進行合理有效的規(guī)劃之后，應該對土地的規(guī)劃進行的實施，而實施的有效性，主要依靠相關的保障措施來保證。土地利用規(guī)劃實施保障措施是確保土地利用規(guī)劃全面有效實施而制訂的可操作性強的法律、行政、經(jīng)濟、社會、科技等綜合手段和配套措施。

（一）法律保障

村土地利用除嚴格遵循村級規(guī)劃外， 還應符合國家其它法律、行政法規(guī)及有關強制性標準的規(guī)定;嚴格按《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法規(guī)實施規(guī)劃。

（二）行政保障

加強領導， 建立和完善規(guī)劃管理制度;以規(guī)劃為依據(jù)， 對農(nóng)用地和非農(nóng)建設用地實行嚴格的土地用途管制;耕地、基本農(nóng)田、建設用地等硬性指標管理目標責任化， 建立規(guī)劃公示、聽證制度。

（三）經(jīng)濟保障

深化農(nóng)村土地使用制度的改革， 繼續(xù)推進農(nóng)村集體土地有償使用， 培育完善的農(nóng)村土地流轉市場，保護耕地， 集約利用土地;重建農(nóng)用地經(jīng)營價值和用途轉移價值核算體系， 顯化農(nóng)用地經(jīng)濟效益， 保護農(nóng)民利益;多渠道融資， 讓企業(yè)參與土地整理。

農(nóng)用地管理制度范文4

國土資源部有關負責人表示，此次調(diào)整不涉及建設用地審批權，調(diào)整的只是建設用地審批方式，依法應由國務院批準建設用地的城市的建設用地審批權仍在國務院，不存在下放問題。該負責人同時表示：“這是土地管理特別是新增建設用地審批制度的一項重大改革，有利于加強土地宏觀調(diào)控，強化省級政府責任。”

此前建設用地由城市政府一年多次申報，國務院多次審批，報批內(nèi)容由國土資源部審查以及城市政府自行審查，審批時間長，審批程序繁，尤其是省級政府只充當“二傳手”角色，權責不明，徒增環(huán)節(jié)。審批方式調(diào)整后，省級政府不僅負責匯總申報，而且負責審核把關過去需報國務院審查和城市政府審查把關的部分內(nèi)容，也就是說，省級政府要對城市建設用地負總責。

當前我國違法違規(guī)用地現(xiàn)象之所以大量存在，即使在治理整頓期間土地“閘門”也沒能真正把住，癥結之一在于權力不到位、責任不落實。原來的建設用地審批方式未能合理解決各級政府權責劃分和制約監(jiān)督問題：中央部門面對一大批城市，很難面面俱到明察秋毫，且陷于日常審批事務，難免影響宏觀調(diào)控和土地監(jiān)管；城市政府自報自查，其弊端不言自明；省級政府只相當于“二傳手”，積極性自然不高，也很難追究其責任。一些地方對土地違法違規(guī)行為不制止、不查處，甚至隱瞞不報、壓案不查，在土地管理和調(diào)控問題上有意無意地當起了“甩手掌柜”，與原來的審批方式有很大關系。

新的審批方式在加大省級政府權力的同時，也強化了省級政府的責任，權責一致成為強化地方政府責任的重要手段，今后土地方面再出問題，將直接追究有關地方負責人的領導責任。省級政府對城市建設用地負總責，總體上說就是對申報城市建設用地的合法性、合規(guī)性和合理性負總責，包括是否符合有關法律法規(guī)、是否符合規(guī)劃計劃、是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合用地申報有關要求、用地是否結構合理、確實需要、節(jié)約集約等。具體而言，省級政府的責任主要體現(xiàn)于對城市新增建設用地的審核把關、檢查指導。一是對城市申報的農(nóng)用地轉用和土地征收方案嚴格審查。二是在國務院批準農(nóng)用地轉用和土地征收方案后，對城市申報的實施方案進行審核把關。三是對城市農(nóng)用地轉用和土地征收方案與實施方案的申報、實施進行指導、監(jiān)督和檢查。

國土資源部有關負責人表示，“在這種形勢下，省級政府對城市建設用地的審查和監(jiān)管會更加嚴格。”對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的用地，征地補償標準不合理、安置途徑不可行、被征地農(nóng)民社會保障費用不落實、補充耕地不到位、土地供應和利用等不符合有關規(guī)定，以及未繳納新增建設用地土地有償使用費的，省級國土資源管理部門將不會審核同意實施方案和辦理回復文件。

農(nóng)用地管理制度范文5

為進一步規(guī)范農(nóng)村土地管理，防止亂占濫用土地尤其是耕地建房、建豬場等現(xiàn)象發(fā)生，促進農(nóng)村節(jié)約集約用地，切實保護耕地，根據(jù)國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號）和縣人民政府《關于進一步加強土地管理的意見》（干府字[2007]20號）的有關規(guī)定，結合我縣實際，現(xiàn)就加強我縣農(nóng)村土地管理工作提出如下意見：

一、嚴格控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模

（一）實行規(guī)劃管理。農(nóng)村集體建設用地選址必須符合土地利用總體規(guī)劃、縣城市建設規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，地上建筑物建設必須按批準的規(guī)劃要求實施。農(nóng)民建房應當與舊村改造、土地整理相結合，充分利用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地，盡量不占或少占農(nóng)用地。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要采取嚴格有效的措施，積極引導農(nóng)民建房向集鎮(zhèn)和中心村集中；同時，積極配合規(guī)劃建設部門科學合理地編制好新農(nóng)村建設詳細規(guī)劃，在農(nóng)民申報宅基地時嚴格依照詳細規(guī)劃進行規(guī)劃選址，逐步消滅“空心村”，按照城鎮(zhèn)化和節(jié)約集約用地的要求，集中建設農(nóng)民新村。農(nóng)民建豬場必須嚴格按照劃定的禁養(yǎng)區(qū)、控養(yǎng)區(qū)、可養(yǎng)區(qū)范圍建設，并按“一頭一平方米”的標準審批。確需使用農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。占用耕地的，必須落實占補平衡措施。縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房管理依照干府辦字[2007]35號規(guī)定執(zhí)行。

（二）實行指標管理。農(nóng)民新建住宅應優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準新增建設用地。并將農(nóng)民建房用地納入年度用地指標管理，縣國土資源局根據(jù)市下達的農(nóng)民建房計劃指標，經(jīng)批準后由縣人民政府分解下達到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須嚴格按下達的計劃指標審核農(nóng)民建房。縣國土資源局要加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民建房占用計劃指標執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，凡超占指標的農(nóng)民建房新增建設用地一律不得上報縣人民政府審批。

二、嚴格依法按程序審批農(nóng)民建房

（一）把握農(nóng)民建房申請條件。堅決貫徹農(nóng)民建房“一戶一宅”即農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合《江西省實施<土地管理法>辦法》第四十一條規(guī)定面積標準的宅基地，嚴禁“一戶多宅”，禁止城鎮(zhèn)居民購買或租用農(nóng)村集體土地建房。農(nóng)民建房申請，必須符合土地管理法律法規(guī)規(guī)定條件。

（二）規(guī)范農(nóng)民建房審批程序。農(nóng)民建房的審批，必須在完成村莊規(guī)劃的基礎上進行。沒有進行規(guī)劃的村莊必須先做好新農(nóng)村建設規(guī)劃，其農(nóng)民建房申請才能受理。使用村內(nèi)原有建設用地的，由村申報、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核，批次報縣政府批準后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所逐宗落實到戶；占用農(nóng)用地的，應當按照《土地管理法》第四十四條、四十五條的規(guī)定，辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù),經(jīng)依法批準后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所逐宗落實到戶。

宅基地審批應堅持實施“三到場”。接到宅基地用地申請后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所要組織人員到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃和地類等。宅基地經(jīng)依法批準后，要到實地丈量批放宅基地，明確建設時間并受理農(nóng)民宅基地登記申請。村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，符合規(guī)定的方可辦理土地登記，發(fā)放集體建設用地使用權證。

（三）明確農(nóng)民建房時限和收費標準。（1）農(nóng)民建房審批時限：村民向村民小組提出用地申請，經(jīng)村委會討論通過后，由村代辦員統(tǒng)一報鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心國土、規(guī)劃窗口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、規(guī)劃站受理后，須在5個工作日內(nèi)進行派員現(xiàn)場勘查。經(jīng)現(xiàn)場勘查，符合建房條件的，建房申請戶向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、規(guī)劃站提交相關申報材料。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、規(guī)劃站受理農(nóng)戶建房申報材料后，須在5個工作日內(nèi)進行審核，并上報縣國土局、規(guī)劃建設局審核。縣規(guī)劃建設局自收到申報材料后，須在10個工作日內(nèi)向建房戶下發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》。縣國土局須在規(guī)劃建設部門核發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》后10個工作日內(nèi)向建房戶下發(fā)《建設用地批準書》，建房戶得到《建設用地批準書》后方查動工興建。對于由于各種原因不予批準的建房戶，應及時以書面形式告知。（2）農(nóng)民建房審批收費標準。國土部門《土地證》工本費，普通本5/本，特制本20/本。建設部門《房屋所有權登記證書》工本費10/本。規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房收費依照干府辦字[2007]35號規(guī)定執(zhí)行。

三、嚴格農(nóng)村土地管理制度。

（一）實行耕地保護責任制。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級耕地保護目標責任制。層層落實耕地保護責任，每年縣政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂耕地保護責任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須對本行政區(qū)域耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積以及新增建設用地計劃指標負總責。在新增建設用地中，要盡量使用坡地、荒地等未利用地，盡量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要堅持占一補一，確保耕地面積不減少。要嚴格落實基本農(nóng)田“五不準”制度，嚴禁占用基本農(nóng)田植樹造林、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖以及通道綠化。

農(nóng)用地管理制度范文6

（中經(jīng)評論·北京）我國《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布和實施，改變了我國長期以來主要依靠政策規(guī)定、合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的狀況，標志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權獲得了直接的法律保護，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并在此基礎上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權提供了法律保障，其意義重大而深遠。但是，我們也必須看到，《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權進行了文本上的界定和保護。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關系和利益沖突不可能在短時期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益，仍然需要進行一系列的相關配套改革和法制建設。

一、農(nóng)民土地財產(chǎn)權益保護現(xiàn)狀的評估與分析

（一）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益在土地調(diào)整、土地流轉申仍然可能受到村集體的侵害

《農(nóng)村土地承包法》對村集體調(diào)整、處置農(nóng)民的承包地做了嚴格的限制，但是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權并不會因此在短時期內(nèi)就可免受集體經(jīng)濟組織和村干部的侵害。這是因為：

第一，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關系和利益沖突不可能因為國家穩(wěn)定農(nóng)村地權關系的法律文本的出現(xiàn)而得以化解。雖然伴隨人口增長類型的轉變和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口不斷向外流動轉移，我國鄉(xiāng)村人口在1995年達到最高值8．59億人之后開始出現(xiàn)下降的趨勢，2001年下降至7．96億人，農(nóng)戶家庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定農(nóng)村地權關系提供了一定的條件；但是，在許多地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關系沖突和利益沖突不可能因為法律文本的出現(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除。只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權就有可能受到侵害。

第二，國家的外在法律制度規(guī)則內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則需要時日。《農(nóng)村土地承包法》雖然照顧到了農(nóng)村地區(qū)的實際情況，但是，對于農(nóng)村社區(qū)來說，這一法律畢竟是一項外在的制度規(guī)則。《農(nóng)村土地承包法》以土地承包經(jīng)營權物權化為基本立法取向，但是，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，基于平等的社員權，農(nóng)民要求進行土地調(diào)整，而國家物權化的立法取向要求穩(wěn)定土地承包關系，這二者之間必然會發(fā)生沖突。這就決定了外在的國家法律制度規(guī)則要真正內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民自覺的內(nèi)在制度規(guī)則需要時日。

第三，在農(nóng)地流轉的市場需求遠高于市場供給、流轉又缺乏第三方監(jiān)督的情況下，集體經(jīng)濟組織很容易在農(nóng)地流轉過程中侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益。我國人多地少，城鎮(zhèn)化相對滯后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移緩慢，由人口和勞動力流動、遷移拉動的農(nóng)地流轉的市場供給遠不能滿足市場需求。在這種情況下，受利益驅動，集體經(jīng)濟組織很容易憑借集體土地所有權強制性地要求農(nóng)民轉移土地，從而使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益遭受侵害。

（二）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益在國家土地征用中事實上集體性地受到了侵害

我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的。在計劃經(jīng)濟時期，我國城鎮(zhèn)各類建設用地一律由國家統(tǒng)一行政劃撥，建設用地增量則主要來自國家對集體和國有農(nóng)地的征用。改革開放后，面臨耕地被大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關系，保護耕地，國家從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外，所有新增建設用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家權力來征用。在

1998年修訂的《土地管理法》中正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制制度相結合，成為政府實施土地利用規(guī)劃管理和農(nóng)地轉用管制的重要措施。

我們知道，在農(nóng)地轉用過程中，由于土地用途發(fā)生轉換，土地價格會從農(nóng)用地價格的水平上漲至建設用地價格的水平，從而出現(xiàn)土地漲價，即土地增值。這種土地增值發(fā)生在土地用途轉換的情況下，而土地用途轉換又以土地利用規(guī)劃和土地用途管制為前提。事實上，土地利用規(guī)劃由于限定了不同區(qū)位土地的開發(fā)利用方向，因此，也就預先設定了土地發(fā)展權。那些規(guī)劃待轉用的農(nóng)用地，由于規(guī)劃允許進行開發(fā)建設，因此享有土地發(fā)展權，其市場價格就會升高至建設用地價格水平；而那些規(guī)劃禁止轉用的農(nóng)地，由于不能用來開發(fā)建設，土地發(fā)展權受到限制，其市場價格會保持在農(nóng)用地的市場價格水平上。這種在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權相對應，也可稱為土地發(fā)展權收益。這種土地增值并非因土地使用者的投資和勞動而形成，而是與政府管制相聯(lián)系的建設用地稀缺性增值以及城市建設投資外部性增值。因此，這種土地增值應由社會共享，而不能由規(guī)劃待轉用農(nóng)地的土地使用者獨得。

從理論上講，土地征用是實現(xiàn)農(nóng)地轉用過程中土地漲價歸公的一個可選擇辦法。以土地征用的方式對農(nóng)地轉用實行政府管制，有利于政府運用強有力的行政手段，按照土地利用規(guī)劃確定的土地利用方向，有計劃地控制農(nóng)地轉用，保護農(nóng)用地；同時，通過土地征用，能夠把土地利用規(guī)劃事先設立的土地發(fā)展權收歸政府擁有，由政府統(tǒng)一行使和處置土地發(fā)展權，從而取得土地增值收益，再將這種收益用于適當?shù)姆窒砣巳骸０蠢碚f，在這種土地增值收益中，來源于城市建設投資外部性引起的建設用地資本增值部分，應歸城市建設投資者分享；來源于土地用途管制下的建設用地稀缺性增值部分，則應當由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集體分享。這是因為，土地利用規(guī)劃和土地用途管制以限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地利用方向、犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益為代價，以追求當代人的食物安全、人類代際之間的公平和可持續(xù)發(fā)展為目標。我們沒有理由讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承擔眼前和遠期公共利益的全部代價。試想，如果沒有土地利用規(guī)劃和土地用途管制，建設用地的市場供給就會增加，農(nóng)用地的市場供給就會減少，建設用地市場價格和農(nóng)用地市場價格就會通過市場均衡而趨向一致，這種用途轉換所帶來的土地增值就必然會縮小。

在我國實行城鄉(xiāng)二元土地所有制并實行土地所有權與土地使用權相分離的土地使用制度下，以土地征用實現(xiàn)土地發(fā)展權歸公和土地漲價歸公的制度安排，其現(xiàn)實的具體表現(xiàn)形式就是所謂的“轉權讓利”的制度安排。這種制度安排是指通過土地征用將轉用農(nóng)地的集體土地所有權轉變?yōu)閲彝恋厮袡啵谵D權過程中，由國家向農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以優(yōu)惠的價格支付征地補償費用；而在轉權后，由縣（市）政府代行國家土地所有權職能向建設用地者出讓或劃撥土地使用權，并取得土地收益。

這種“轉權讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權轉變?yōu)閲型恋厮袡啵@種“轉權”又是在國家征用權的強力干預下進行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不能保證土地漲價歸公后的合理分配，相反，直接誤導了土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的不公平分享。土地征用后，由于集體土地轉變?yōu)閲型恋兀匀欢坏匕凑绽碚撨壿嫞恋爻鲎寱r取得的純收益要歸于國家土地所有者；加上人們更多地從成本角度來理解土地的市場價值進而理解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設投資效應外溢的結果，因而把城市建設投資者而非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者視為理所當然的土地增值收益的主要分享者。在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，縣（市）政府以公共管理者的身份按照農(nóng)地價格以征用的方式取得集體農(nóng)地并將之轉為國有土地，再以國有土地所有權人的身份向城鎮(zhèn)建設用地市場統(tǒng)一供應建設用地，在此過程中，縣（市）以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收歸公有。而在其具體使用上，每畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建設，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（為1～10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6～20元/平方米，大城市地區(qū)最高為30元/平方米）和新增建設用地有償使用費（分十五等，為5～75元/平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。“轉權讓利”的制度安排以較低的農(nóng)地價格轉移了集體土地所有權，根本沒有“讓予”農(nóng)民多少利益，農(nóng)民在農(nóng)地轉用過程中應當集體享有的土地發(fā)展權和土地增值收益不同程度地受到了剝奪。

（三）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益在農(nóng)業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營中很容易受到侵害

在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲存、銷售等環(huán)節(jié)進行專門投資的農(nóng)業(yè)公司、企業(yè)，是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程，實質(zhì)上是通過合約形式將生產(chǎn)者、加工者、銷售者和消費者連接起來從而實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品鏈的延伸和市場自組織化的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最基本的合約形式是產(chǎn)品合約和土地要素合約。在產(chǎn)品合約中，農(nóng)產(chǎn)品是合約的主要標的物，公司、企業(yè)和農(nóng)戶都是獨立的市場主體，農(nóng)戶是土地的實際占有者和使用者，其土地不會暫時或永久性地讓渡。而在土地要素合約中，公司、企業(yè)不是購買農(nóng)戶的產(chǎn)品，而是購買農(nóng)戶的土地、勞動力，農(nóng)戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的投資決策和合約選擇中，分散、弱小的農(nóng)戶與公司、企業(yè)的談判地位完全不同。對于農(nóng)戶而言，其最常見的可投資的資本形態(tài)除了自有的土地之外，就是其勞動力。在政府實行土地用途管制和農(nóng)村勞動力近乎無限供給的情況下，農(nóng)戶沒有更多的投資選擇，其僅有的土地和勞動力資本近似于一種天然“沉淀”了的投資。而公司、企業(yè)的投資往往以貨幣資本、技術資本為主，其投資選擇是自由的。雖然與進入其他領域的投資一樣，進人農(nóng)業(yè)領域的投資也可能面臨實物的、地點的、技術的等各種類型的由投資專用性引起的套牢問題，但是，總的來說，公司、企業(yè)往往由于具有資本、技術上的優(yōu)勢和更多的投資選擇自由，在與農(nóng)戶的談判中具有明顯的優(yōu)勢地位。在大多數(shù)情況下，農(nóng)戶由于別無選擇而只能被動地接受公司、企業(yè)提出的要求。如果土地利用規(guī)劃界定的土地用途不夠明確，或者土地用途管制執(zhí)行不嚴，就很難保證進入農(nóng)業(yè)領域的公司、企業(yè)其經(jīng)營目的純正。如果公司、企業(yè)進入農(nóng)業(yè)不是真心實意地經(jīng)營、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了能夠長期支配土地并最終圈占土地，并利用政策和體制上的漏洞轉用一部分農(nóng)用地以攫取巨額土地增值收益，那么，在利益誘導下，公司、企業(yè)憑借其強勢地位和游說能力，就很容易從土地上排擠農(nóng)民，游說政府修改土地利用規(guī)劃，私下轉用農(nóng)用地，這必然會造成一些農(nóng)民非自愿性地失地、失業(yè)。實際上，這種情況在個別地方已經(jīng)發(fā)生了。

（四）由于城鄉(xiāng)建設用地市場存在著體制性分割，農(nóng)民的不動產(chǎn)權益不能得到充分實現(xiàn)

在城鄉(xiāng)二元土地所有制下，我國城市市區(qū)的建設用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征用后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有的土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟組織的公共設施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有的土地。而城市企業(yè)、城市居民等建設用地必須使用國有土地；需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征用將集體土地轉為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑，形成了典型的城鄉(xiāng)建設用地“雙軌制”。

這種城鄉(xiāng)建設用地的“雙軌制”不僅存在于大、中、小城市與農(nóng)村城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點，更廣泛地存在于農(nóng)村地區(qū)眾多的中小城鎮(zhèn)內(nèi)部。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)發(fā)性動力強勁的地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地和農(nóng)民住宅建設用地增長迅速，城鎮(zhèn)建設用地的“雙軌制”特征表現(xiàn)得尤為明顯。在這些地區(qū)，大量的集體建設用地和大量的國有建設用地在“雙軌制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交錯。與此相對應，城鎮(zhèn)建設用地市場被人為地分割為城市企業(yè)和城市居民的國有建設用地市場，以及農(nóng)民、農(nóng)村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體建設用地市場，城市企業(yè)和居民購買農(nóng)村集體建設用地受到嚴格限制。由于地租規(guī)律和“地盡其利”的市場法則決定了建設用地天然地具有在城鄉(xiāng)企業(yè)、居民之間流轉的內(nèi)在要求，這就形成了存在于集體建設用地和國有建設用地之間的隱形交易市場。比如，在不少地方，城市企業(yè)通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義上的合營、入股等形式進入集體建設用地市場，一些城鎮(zhèn)居民通過與農(nóng)民私下買賣房屋也進入了集體建設用地市場。總之，以二元土地所有制為基礎、與城鄉(xiāng)企業(yè)和居民的身份相掛鉤的城鄉(xiāng)建設用地“雙軌制”，以及由此形成的建設用地市場分割，使農(nóng)民不動產(chǎn)權益的充分實現(xiàn)受到了不應有的限制。

（五）農(nóng)村土地財產(chǎn)權利仍然沒有得到具有國家統(tǒng)一法律效力的嚴格登記，農(nóng)民上地財產(chǎn)權利意識的發(fā)展受到阻滯

土地登記是國家在法律上確認和保護土地財產(chǎn)權利的一種手段。土地登記具有不動產(chǎn)物權設立的公示功能、不動產(chǎn)交易安全的保護功能、促進公共政策實施的管理功能等。受部門條條管理體制等多種因素的影響，我國至今未建立起專業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的農(nóng)用地權屬統(tǒng)一登記管理制度，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利仍然沒有得到具有國家統(tǒng)一法律效力的嚴格登記。

由于不同用途農(nóng)用地的承包方式、承包期限以及土地調(diào)整頻率不同，特別是受部門利益牽制，各類農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權的登記管理一直未能在法律上統(tǒng)一起來。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原則進行的，農(nóng)村許多地區(qū)根據(jù)人地關系變化對承包耕地進行不同程度的調(diào)整，農(nóng)戶與承包耕地之間的占有關系不時發(fā)生變動，因此，在《農(nóng)村土地承包法》頒布以前，國家在法律上一直沒有對農(nóng)民在耕地上享有的土地承包經(jīng)營權的登記做出明確要求。對于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的農(nóng)用地，由于一經(jīng)承包后土地承包關系就相對穩(wěn)定或者土地承包多數(shù)是按照競爭原則進行的，因此，國家比較早地分別在《森林法》、《草原法》。《漁業(yè)法》等資源管理法規(guī)中對這類農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營權的登記做了具體要求，但是一直沒有頒布專門的土地登記法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)范。版權所有