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初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的性質(zhì)范文1

一、我國土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1、土地產(chǎn)權(quán)制度模糊內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)的定義很多，一般認為，產(chǎn)權(quán)是由物的存在及對它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的基本功能在于影響激勵和行為，其主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵，產(chǎn)權(quán)界定不清一般被認為是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來看，大部分學者認為產(chǎn)權(quán)是一組包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等具體權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束，且物的交換價值主要取決于交易中權(quán)利束的大小。根據(jù)上述產(chǎn)權(quán)定義，土地產(chǎn)權(quán)應是因土地的存在及對其使用而引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是以土地為客體的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)之和。在產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，土地交換價值應取決于土地權(quán)利內(nèi)容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認為，制度是一種社會博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制和規(guī)范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現(xiàn)的是集體行動的規(guī)則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關(guān)系。進一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內(nèi)部或群體之間的行為規(guī)則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對財產(chǎn)的保護問題時，認為在原始契約得到履行的同時，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認定并懲罰那些侵犯他人已界定的財產(chǎn)權(quán)利的人，對制度來說，這個觀點似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對人們以土地產(chǎn)權(quán)為載體從事的各種行為的約束性規(guī)范，也是人們在使用土地過程中產(chǎn)生或制定的規(guī)則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對應土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。但實際上，由于公權(quán)力的干預，這種劃分標準及各自作為權(quán)利束所包含的內(nèi)容仍具有一定的不確定性。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，由于產(chǎn)權(quán)主體在界定、保護或?qū)崿F(xiàn)權(quán)利方面的費用太高以及外來干預等原因，產(chǎn)權(quán)往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權(quán)作為一種非排他性或一定范圍內(nèi)非排他性的所有權(quán)，可以認為是一種社團產(chǎn)權(quán)。在出現(xiàn)社團產(chǎn)權(quán)的情況下，產(chǎn)權(quán)明晰只有在對抗社團以外其他人時才能體現(xiàn)，而在社團內(nèi)部，由于所有者并不唯一，這種產(chǎn)權(quán)并不是非此即彼的關(guān)系，是不確定的。而對于土地使用權(quán)來說，其權(quán)利束所包含的內(nèi)容受法律規(guī)定或土地所有權(quán)代表與土地使用權(quán)人協(xié)商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現(xiàn)在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國土地產(chǎn)權(quán)制度模糊的原因及表現(xiàn)

我國的土地所有制是社會主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質(zhì)的土地所有制，只是所包含的權(quán)利人范圍不同，但作為社團產(chǎn)權(quán)，在其內(nèi)部都存在產(chǎn)權(quán)界定不清晰的問題。當然，從我國實踐來看，這種不清晰還有一個表現(xiàn)，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國家發(fā)展戰(zhàn)略導向影響，呈現(xiàn)出前者對后者的制度歧視，而造成這種結(jié)果的原因主要有兩點。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導致制度模糊。以集體土地所有權(quán)的演進過程為例，建國初期，為推動經(jīng)濟復蘇，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國法》規(guī)定實行農(nóng)民階級的土地所有制，但實際上，在1952年這場完成之前的1951年底，中央就印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區(qū)實行農(nóng)業(yè)互助合作。后經(jīng)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等一系列的制度實踐，逐步在所有權(quán)制度層面上抹去了農(nóng)村土地的私人所有權(quán)，至1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》頒布實施，我國農(nóng)村土地最終確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進過程中，實際上貫穿一條主線，即土地產(chǎn)權(quán)逐步由明晰的私人產(chǎn)權(quán)向模糊的社團產(chǎn)權(quán)過渡，并逐步擴大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權(quán)是一種“進化不全面”的所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)制度模糊便不可避免。

(2)國家基于發(fā)展戰(zhàn)略的制度故意，即戰(zhàn)略性模糊。這種戰(zhàn)略性模糊可以從兩個方面予以說明，其一，源于城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)村支援城市戰(zhàn)略計劃，即長期的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)。從這個角度上講，自1953年開始，一直延續(xù)至今的低成本征地制度，至少說明這種產(chǎn)權(quán)制度模糊可以大大降低城市建設(shè)成本，并使農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性只能在狹窄的通道內(nèi)通過改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得以實現(xiàn)。其二，1978年之后的城鄉(xiāng)土地制度改革開始逐步強化用益物權(quán)，所有權(quán)在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的城鄉(xiāng)土地用益物權(quán)成為時展與社會性質(zhì)相妥協(xié)的產(chǎn)物。以至于何?皮特(Peger Ho)認為，中國農(nóng)村改革之所以取得成功，關(guān)鍵就在于中央政府經(jīng)過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地所有權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實際情況來看，我國土地產(chǎn)權(quán)制度模糊至少表現(xiàn)在以下方面：一是不同類型的所有權(quán)之間、同一類型所有權(quán)內(nèi)部存在制度模糊。我國《憲法》規(guī)定城市土地屬于國有，但由于“城市土地”、“國有”本身就是相對模糊的概念，城市土地的邊界、權(quán)利人主體都難以界定，結(jié)果就造成城市建設(shè)用地面積不斷擴大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動群眾集體所有制脫胎于過去“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系，所有權(quán)主體邊界更加模糊。二是土地使用權(quán)制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設(shè)用地使用年期長期處于調(diào)整、總結(jié)和實踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》(1988)規(guī)定最高期限不超過50年，到《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990)區(qū)分土地利用類型規(guī)定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權(quán)的使用年期是不斷調(diào)整變化的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)同樣如此，早在1984年，國家有關(guān)政策要求土地承包期一般應在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調(diào)整為30年，《農(nóng)村土地承包法》(2002)區(qū)分耕地、草地、林地將承包期調(diào)整為30至70年不等。由此帶來的則是產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，進而導致土地使用權(quán)人預期收益不穩(wěn)定。

二、產(chǎn)權(quán)制度模糊對土地規(guī)劃編制、實施的影響

1、產(chǎn)權(quán)制度與土地規(guī)劃的關(guān)系

一般認為，土地規(guī)劃是國家利用公權(quán)力干涉甚至侵犯私權(quán)-利的工具，土地利用規(guī)劃出于維護社會公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎(chǔ)。

(1)產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃編制及實施的條件之一。規(guī)劃影響產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，但同時，既定的產(chǎn)權(quán)也影響規(guī)劃編制及實施效率。我國新一輪土地規(guī)劃修編基本結(jié)束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強調(diào)規(guī)劃的公共政策屬性，更加重視規(guī)劃對土地布局及利用結(jié)構(gòu)的宏觀指導性，并將規(guī)劃作為土地管理的基本公共政策以實現(xiàn)土地利用與環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。此外，這次規(guī)劃修編更加面向規(guī)劃的實施，在這種情況下，土地產(chǎn)權(quán)作為影響規(guī)劃實施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)主體保障規(guī)劃落實的動力。土地規(guī)劃強調(diào)的是土地結(jié)構(gòu)的宏觀布局，賦予土地發(fā)展什么、怎么發(fā)展的權(quán)利，并指導土地利用方向。但產(chǎn)權(quán)主體作為理性經(jīng)濟人，在面臨規(guī)劃時他們首先考慮的往往是規(guī)劃對土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、進而對土地價值的影響。不可否認的是，對個體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權(quán)利受損。但從另一方面來說，如果實施規(guī)劃提高了權(quán)利人預期收益，由此帶來的保護力量無疑是最大的。

2、產(chǎn)權(quán)制度模糊對土地規(guī)劃編制、實施的影響

目前，土地產(chǎn)權(quán)邊界不清和主體模糊已成為我國土地管理的突出問題，土地產(chǎn)權(quán)制度模糊很大程度上降低了規(guī)劃實施效率，使規(guī)劃控制效果低于預期。在所有權(quán)層面上，土地產(chǎn)權(quán)邊界不清和主體模糊使規(guī)劃控制對象難以明確；在使用權(quán)層面上，產(chǎn)權(quán)有效期限不穩(wěn)定導致使用權(quán)人存在有效期限內(nèi)攫取最大利益的沖動，使規(guī)劃難以有效保護和落實。

(1)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊使不同層次的管理主體行為目標不一。我國城市土地屬于國家所有，由國務(wù)院負責行使，但問題是，我國現(xiàn)行國家一省一市一縣一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的五級行政架構(gòu)中，縣級以上人民政府具有批地權(quán)，實際掌握了土地的部分處分權(quán)和收益權(quán)。不同層級政府出于多方面考慮，導致規(guī)劃實施目標、立場和效果很難統(tǒng)一。對集體土地產(chǎn)權(quán)制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是三級集體土地所有權(quán)主體，但從另一方面來看，一個自然村既是集體土地所有權(quán)主體，同時也是其所在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地所有權(quán)構(gòu)成主體之一。這種產(chǎn)權(quán)主體模糊、邊界不清的問題容易引發(fā)不同所有權(quán)主體之間的糾紛，并造成上級所有權(quán)主體對下級土地所有權(quán)主體的權(quán)益侵犯，提高了規(guī)劃實施成本。

(2)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊導致主體缺位，公眾監(jiān)督效力難以體現(xiàn)。主體缺位或虛置是產(chǎn)權(quán)制度模糊的直接結(jié)果，―方面，缺乏明確的產(chǎn)權(quán)主體意味著缺乏明確的被監(jiān)督對象，從法理角度分析，委托―關(guān)系并非意味著權(quán)利義務(wù)的絕對轉(zhuǎn)移，在某種程度上，責任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導致信息不對稱。土地利用規(guī)劃作為專業(yè)性相對較強的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監(jiān)督難度，而主體不確定進一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對稱，提高了監(jiān)督成本。

此外，從當前土地利用形勢和長遠發(fā)展來看，探索市場經(jīng)濟條件下的規(guī)劃編制模式已是必然趨勢，而產(chǎn)權(quán)清晰是市場經(jīng)濟中交換物的基本特征。目前產(chǎn)權(quán)制度模糊和市場經(jīng)濟發(fā)展存有明顯矛盾，并成為影響規(guī)劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進土地利用規(guī)劃編制及實施的土地產(chǎn)權(quán)制度改進建議

1、物化土地產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)制度

一般來說，土地私有制在產(chǎn)權(quán)邊界及產(chǎn)權(quán)主體方面相對明確，產(chǎn)權(quán)保護效率較高，但我國的社會性質(zhì)決定其不可能實行土地私有制。我國的土地所有制已經(jīng)超越所有權(quán)層面的價值，而被賦予了社會性質(zhì)的政治意義。但從國外經(jīng)驗來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當前的市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應，也是我國土地規(guī)劃編制和實施低效率的制度根源。

結(jié)合當前的情況和產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢，對于集體土地，從短期來看，必須在強化集體土地使用權(quán)上下功夫，在使用權(quán)層面上逐步強化私有，豐富和固化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。在明確的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，以規(guī)劃引導建設(shè)，以產(chǎn)權(quán)保護促進規(guī)劃編制和實施。從長期來看，還是應審視和反思現(xiàn)行以全民所有制和集體土地所有制為構(gòu)成的土地所有權(quán)制度，消除國家對集體土地所有權(quán)的歧視性政策，盡快賦予集體土地相對完整、明晰的土地所有權(quán)。對于國有土地，一方面，應穩(wěn)定現(xiàn)有土地使用權(quán)使用年限和內(nèi)容，明確土地使用權(quán)在時間維度和空間維度上的邊界；另一方面，要明確土地所有權(quán)的法律主體。在當前行政管理和績效考核機制不變的情況下，建議以國有土地地域范圍為依托，明確權(quán)利主體和權(quán)利邊界。地域范圍的確定應獨立于現(xiàn)在的行政邊界，以區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟體為主體，并編制區(qū)域土地利用規(guī)劃，改變地方政府因產(chǎn)權(quán)主體模糊而實際獲得近乎所有權(quán)的土地處分權(quán)現(xiàn)狀。