前言：中文期刊網精心挑選了農村綜合改革試點方案范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
農村綜合改革試點方案范文1
推進供銷合作社綜合改革試點，健全農業社會化服務體系，是中央、省委和市委深化農村改革、建設現代農業、推進新農村建設重要部署。全市供銷社系統以恢復經營網點、健全網絡體系、夯實基層組織為重點，積極構建適應市場經濟發展、適應農業現代化建設、適應農村全面建成小康社會需要的組織體系和服務機制，努力把供銷合作社打造成服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，將在“五個著力”上下功夫，實現“五個突破”。
全市供銷社系統按照“試點先行、帶動全面”的思路，在全市選擇16個鄉鎮作為首批綜合改革試點鄉鎮，堅持“缺什么就發展什么，農民需要什么就提供什么”的原則，因地制宜制定改革試點方案，明確改革思路目標，細化綜合改革舉措，突出經營性與公益緊密結合，著力新建莊稼醫院、農村社區綜合服務社，全面恢復經營網點，夯實基層組織。圍繞服務規模化、流通現代化，探索農村合作金融和搭建電子商務平臺，組建專業化的農機、農技服務隊伍，率先走出一條供銷社（基層社）+農民專業合作社+村兩委“三位一體”的供銷社改革發展之路，實現組織體系和服務機制創新。
圍繞全市農業生產發展規劃、建設現代農業產業基地和調整農業結構要求，全力做好農業生產資料的儲備、供應和調劑，保證農業生產需要。以縣（市、區）供銷社農資企業為龍頭，整合農資網絡資源，通過聯合合作、加盟等形式，建立區域農資物流配送中心，在鄉、鎮建立農資配送站、村級建農資放心店，大力發展莊稼醫院，面向農民開展各種農資商品經營和開展農業技術咨詢、病蟲害診斷防治等技術服務。大力推行“產銷對接”，以龍頭企業為依托，按照“專業合作社+物流配送+銷售終端”模式，通過招商引資、合資合作、參股入股等方式，加強專業性、區域性農產品批發市場建設，配套完善冷鏈設施、物流設施，組織全市特色農產品優勢資源直接進入大市場，實現基地農產品與大中型市場、與老百姓餐桌的無縫對接，減少中間流通環節，促進基地農民持續穩定增收。重點加快安岳縣農產品批發市場和簡陽市空港特色農產品展示展銷中心建設。
著力推進社有企業改革，進一步密切城鄉聯系、促進農村和諧發展。按照現代企業制度要求，從資產運營、資本運作、管理體系、監督機制等方面入手，積極整合政策資源，推行股份制改革，加快社有企業發展步伐，增強社有企業競爭能力。重點做實做強做大供合農產品公司、鴻泰再生資源公司以及各縣（市、區）供銷社的直屬企業。通過合資合作、參股入股、技術帶動、經營引領等辦法，吸引經營好、帶動農戶多、講誠信的農業產業化龍頭企業或家庭農場加盟供銷社，實現企業和供銷社“雙贏”，增強供銷社為農服務實力。
農村綜合改革試點方案范文2
根據國務院辦公廳轉發的《關于2007年經濟體制改革工作的意見》要求，2007年，交通運輸部積極開展交通經濟體制改革工作，農村公路管理養護體制改革穩步推進、港口引航管理體制改革基本完成、交通綜合執法體制改革試點工作取得初步成效，進一步理順了交通行業管理體制。
（一）農村公路養護管理體制改革穩步推進
認真落實《國務院辦公廳關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》和《關于進一步做好農村公路管理養護體制改革的通知》要求，加大對各地制訂出臺改革實施方案的指導和督促檢查力度，對部分地區改革進展情況進行督查調研，組織召開農村公路管理養護體制改革推進會，對各地農村公路管理養護體制改革進展情況，進行了三次全國通報。農村公路養護管理制度建設和標準規范制定取得進展，起草了《農村公路養護管理暫行辦法》和《農村公路養護技術指南》，2007年，各地交通部門加大了工作力度，29個省區市出臺了農村公路養護體制改革方案，農村公路管理養護體制改革工作穩步推進，農村公路管理養護體制進入了一個新的階段。
（二）港口引航管理體制改革工作基本完成
根據國務院《關于深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知》確定的引航管理體制改革實行“三年過渡期”等要求，2005年10月，交通運輸部下發了《關于我國港口引航管理體制改革實施意見的通知》，部署全國引航管理體制改革工作，要求按照“一個港口一個引航機構”的原則，將沿海港口的引航機構，從港口企業中分離出來，成為具有獨立法人資格的事業單位，隸屬于所在地的港口行政管理部門。根據引航管理體制改革的進展情況，交通部又下發了《關于加強港口引航管理工作的若干意見》、《關于加強我國港口引航管理的通知》等文件，指導和推動引航管理體制改革工作。
2007年是引航管理體制改革的關鍵一年。交通部組織對上海等港口進行實地督察，落實引航體制改革方案。各地人民政府均相繼批準了港口引航管理體制改革方案。在交通部的有力推動和地方人民政府的積極支持下，各級港口行政管理部門和港口企業高度重視，積極配合，大力推進。目前，除個別港口引航體制改革仍在推進過程中外，我國大部分港口引航管理體制改革基本完成，建立起了公平、公正、有序的引航秩序。在改革過程中，引航作業和港口生產不斷不亂，工作交接平穩有序，實現了改革前提出的“平穩、有序”的目標要求。到2007年底，我國共有43家引航機構（其中1家籌建），共擁有引航員1400多名，每年引領中外船舶達30萬艘次。港口引航管理體制改革的基本完成，增強了港口服務功能，完善了港口安全生產的長效機制，提高了引航技術水平，促進了港口綜合競爭力的提高。
（三）交通綜合執法改革試點工作初見成效
近年來，交通部按照《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》和《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》的要求，積極探索從體制上、源頭上改革和創新交通行政執法體制，認真推進交通綜合行政執法試點工作，試點工作取得初步成效。
2005年，重慶市交通委員會開始在全市交通領域實行綜合行政執法試點工作，將政策制定職能與監督處罰職能相對分開。2005年6月，重慶市在市級將路政、運政、港航、征費稽查、高速公路五個方面的交通監督處罰職能進行整合，成立交通行政執法總隊，下設直屬支隊、高速公路支隊、交通征費局三個機構。直屬支隊下設直屬大隊、水上大隊及主城九區各大隊共11個大隊，主要承擔原道路運輸管理局、公路局、港航管理局、交通征費稽查局和主城九區的交通監督處罰職能；高速公路支隊，主要承擔高速公路上的路政、運政、征費稽查和交通安全管理四個方面的監督處罰職能；交通征費局，主要承擔全市公路養路費的征收職能。主城九區以外的其他區縣（自治縣、市）將路政、運政、港航等三個方面的交通監督處罰職能進行整合，交由區縣（自治縣、市）交通綜合行政執法機構承擔。
廣東省于2005年就在全省交通領域實行綜合行政執法改革試點工作，2006年1月，廣東省機構編制委員會印發了《廣東省交通綜合行政執法方案》，確定了全省交通綜合行政執法改革的指導思想、原則、主要內容和組織實施要求，2007年7月廣東省交通廳綜合行政執法局掛牌成立。另外，福建、北京、陜西、河南等省市交通綜合行政執法改革工作也在不斷探索和穩步推進之中。福建省、陜西省交通廳制定了交通綜合行政執法改革方案。北京市交通執法總隊，成立相對比較早，發揮的作用也非常明顯。河南省交通廳在濟源市和孟州市抓了兩個綜合行政執法改革試點，取得了明顯成效，又制定了擴大試點方案。
試點過程中，交通部積極做好指導工作，及時總結試點經驗，鞏固試點成果，部領導親自參與調研，召開交通綜合行政執法座談會，及時掌握交通綜合行政執法試點工作運行情況，就改革的指導思想、基本原則、主要內容和基本要求進行深入探討。提出綜合執法工作要實現“六統一”（統一執法隊伍、統一政令政策、統一執法規范、統一處罰標準、統一隊伍管理、統一人員培訓），不斷完善機制，加大專項執法整治，加強隊伍建設力度，使交通綜合行政執法體制改革試點工作穩步推進。交通綜合行政執法試點工作取得了“五個更加”的明顯成效，即執法運行更加規范、執法監督更加到位、對外聯動更加緊密，執法模式更加便民、執法效果更加明顯。
1．綜合行政執法的體制優勢得以體現。
目前，全國大部分交通行政執法仍分路政、運政、征稽等多個執法門類，執法機構多、執法主體不統一、執法效能較低，并且存在多層執法、多頭執法、重復執法等情況。以重慶市為例，改革前僅主城九區就有交通執法機構31個，執法在崗人數超過1000人，改革后的綜合執法機構所有執法人員統一依照公務員管理，執法人員編制為380人，僅人頭經費就減少近70%，實現了一個機構（總隊）統一領導，從而有效避免了過去由于執法分散造成的重復檢查、重復處罰等情況，降低了行政執法成本，切實體現了交通行政執法行為的客觀、公平和公正，保護了管理相對人的合法權益，提高了執法工作效率。同時，由于交通綜合行政執法機構資金有財政資金作保障，嚴格實行“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，有利于杜絕交通“三亂”現象，加強了廉政建設。
2．交通綜合行政執法的運行機制優勢得到發揮。
綜合執法前，交通行政許可與監督處罰合為一體，客觀上造成了執法力量較弱，暴力抗法現象突出，執法嚴肅性、公正性受到質疑。綜合執法后，管理機構和執法機構之間能夠建立良好的協調運行機制，執法力量得到了有效整合，執法機構與行政許可機構之間既相互促進，又相互制約，充分保障了執法的公正性與合理性。以重慶市為例，實施綜合執法前，各執法機構執法力量分散，各自為陣，征費稽查執法在主城區只有30多人、運政執法只有100多人在行使稽查執法權，執法力度和執法面都十分有限。實施綜合執法后，重慶市執法總隊統一領導，集中各執法機構所有執法資源，著力解決交通執法的重點難點問題，執法力度大大加強。執法力度和執法面都得到了拓展，對挖掘規費費源、打擊非法運營、維護正常交通運輸市場秩序起到了保障作用，執法滿意度明顯提高。
3．交通行政執法隊伍建設得到加強。
重慶市實行交通綜合執法后，交通行政執法隊伍統一由總隊一個機構依照公務員進行管理，解決了經費、編制和著裝問題，有利于執法隊伍建設的可持續性發展。他們依照公務員標準錄用執法人員，嚴把執法隊伍準入關，從而保證了隊伍的高起點、高素質。對執法隊伍按統一標準培訓，加強隊伍的正規化建設，建成了一支統一規范、整齊劃一的交通行政執法隊伍，樹立了交通執法隊伍的良好社會形象，同時加強培養執法隊伍的團隊合作精神，增強隊伍的集體榮譽感和政治責任感，全面提高了執法隊伍的整體素質。
交通綜合行政執法改革試點工作的開展，探索了建立與市場經濟體制相適應的機構統一、權責明確、運轉協調、保障有力的交通行政執法體制，使分散的執法力量得到了整合，有效解決了多頭執法、重復執法、執法擾民的問題。
二、2008年交通經濟體制改革動態
2008年交通部繼續深化交通經濟體制改革工作，積極探索統一高效的高速公路管理體制，繼續完善收費公路發展政策，推進航道管理體制改革，加大交通綜合行政執法改革試點經驗推廣工作，著力解決影響交通事業發展的體制機制問題。
（一）2007年交通部還組織開展了高速公路管理體制前期研究工作，在此基礎上，2008年交通部逐步探索建立產權明確、集中統一、依法監管的全國高速公路管理體制。
（二）繼續深化收費公路管理體制改革，完善收費公路發展政策，規范收費公路建設、運營、收費、轉讓行為，按照“調整結構、控制規模、統貸統還、撤并站點、降低收費、政府主導、嚴格監管”的思路，積極推進了東部地區二級公路收費站點撤并試點工作，控制其他地區二級公路收費站點數量。
（三）在交通部組織開展的航道管理體制前期研究工作基礎上，進一步探索界河航道管理新模式，并以此為切入點，推進我國的航道管理體制改革工作。
（四）繼續深化交通綜合行政執法改革試點工作。
1．在全國交通系統繼續推廣重慶、廣東推進綜合行政執法改革經驗。
農村綜合改革試點方案范文3
作為中央部署全面深化改革的重大舉措之一，此次高考改革可謂是中國恢復高考以來最全面、最系統的考試制度改革。有媒體報道稱，“大家一致的看法是，跨出了半步?！睂Υ?，有人覺得欣慰，“終于走了半步”；也有人覺得失望，“只走了半步”。
其實，一步也好，半步也罷，近30年來，我國的高考改革從沒有停止過，只是之前的很多改革，如3+X、文綜理綜，或者自主招生制度等，都是局部“手術”，未能從根本上解決問題。正如人民日報所言，高考的改革，一直是在公平與科學之間做艱難的平衡，是在做一道難解的改革試題。但此次高考改革，第一次從計劃編制，到考試、錄取、管理等全方位進行系統化設計，這正是方案的亮點所在。只有系統的考量，才可能使教育改革達到最大的科學與最大的公平。
從長期來看，這次的改革方案第一次明確了教育改革的終極目標，把促進學生健康成長成才作為改革的出發點和落腳點，從而將教育拉回到符合學生成長規律的軌道上來。
回顧這些年的中國教育，在“一考定終身”、“分數決定一切”的導向下，學校和學生為了追求考試成績，而忽視了素質的提升，把學生變成考試工具。從小學甚至是學前時代起，孩子就已經開始為他們并不理解的目標展開了競爭，在參加各種補習班的同時，童年正變得與快樂無緣；為了進入好學校，被各種證書武裝起來的孩子，還要在經濟實力和人際關系方面一決高下、拼爹拼媽，造成巨大的資源浪費，這顯然不利于一個國家的長遠發展和學生個體的全面成長。
現在，大學招生錄取的模式變成了“兩依據、一參考”，也就是依據統一高考成績和高中學業水平考試成績，參考綜合素質評價，實行多元錄取。在這種情況下，除了高考分數之外，諸如價值觀、創新精神、批判性思維、實踐能力、社會責任感等對于一個人的成長成才至關重要的綜合素質，都可以進入大學招生錄取的環節。
從這個意義上說，這次改革真正體現了“以人為本”的理念。也就是說，通過制度上的頂層設計，明確無誤地向社會傳遞出一個信息：從促進學生健康成長成才出發，老師該教什么就教什么，學生該學什么就學什么，不能再整天圍著高考分數打轉。
從短期來看，此次改革突出強調了招生錄取的公平公正，它并沒有將注意力全部集中于考試招生本身上，而是進一步強化了考試招生制度在實現代際轉換、社會階層流動、改變個人命運方面所具有的不可替代的功能，并出臺了一系列明確具體的政策措施予以保障，包括提高中西部地區高考錄取率、增加農村學生上重點高校人數、減少和規范考試加分、完善和規范自主招生等，每一項措施都提出了清晰的時間表和路線圖，有些甚至嚴格規定了具體數據指標。
農村綜合改革試點方案范文4
一、指導思想
以科學發展觀為主題，以轉變經濟發展方式為主線，以建設國際化大都市最具活力的副中心城市為目標，以服務業重大項目建設為抓手，改造傳統服務業，培育新型服務業，優化調整服務業發展布局，大力發展旅游、文化等現代服務業，促進產業結構調整，實現我區服務業全面健康發展。
二、發展目標
到2015年，我區生產服務功能明顯增強，生活服務質量明顯提升，服務業空間布局明顯優化，服務業品質全面提升。到2015年，服務業增加值達到95億元以上，年均增長13%左右，占GDP比重達到34%，服務業就業比重達到28%以上。
三、重點任務及責任部門
（一）建設以秦、唐文化為內涵的文化產業板塊。
以秦、唐文化為內涵，加快文化產業集聚發展。通過編制文物保護規劃，策劃包裝文化產業項目，加強招商引資，推進項目實施，創造性的利用和開發文化產業，形成新的富有特色的文化產業群體。同時，大力弘揚現代文化，著力發展廣播影視業、新聞出版業、文娛演出業和文化創意產業等新型文化產業。構建一批文化產業基地，壯大一批名牌文化企業，積極培育唐樂舞系列現代文化品牌，建設具有秦唐文化特色的商業街區。
1、積極開展文化藝術“精品工程”。努力創作、繁榮和發展文化藝術事業，樹立精品意識，實施精品戰略，精心創造一批文化藝術作品，力求在戲劇、音樂、舞蹈、曲藝等方面推出一批把握時代精神、具有強烈藝術感染力的優秀作品。重點做好區劇團在2015年前每年創作上演一臺新節目的工作，做到年年有作品，三年出精品。（責任單位：文體廣電局）
2、發揮基層群眾文化活動主陣地作用。鞏固建設好區文化館、街辦文化站、村文化室，完善區、街、村三級文化網絡，結合我區文化資源優勢，塑造鮮明的女媧文化、秦漢系列飲食文化、石榴文化、王老九詩歌文化，以其豐富的文化內涵，支持全區文化事業全面協調發展。以城區中心廣場及街辦文化站、村社文化室為活動平臺，以區文化館和城鄉各類業余文藝團體及文藝骨干為依托，以街辦社區文化、行業文化、企業文化、校園文化、機關文化、軍（警）營文化、老年文化和農村民俗文化、宗教文化、節慶文化、生態文化為活動內容，開展形式多樣的文化藝術活動。重點抓好區文化館綜合樓、數字電影院、全民健身中心、電視臺地面數字電視前端、街辦文化站、村級文化大院（農村書屋）、社區文化室等項目建設。（責任單位：文體廣電局，配合單位：各街道辦事處）
3、建設文化信息資源共享平臺。按照全國文化信息資源共享工程總體目標要求，在已建成的區圖書館數字化信息資源技術平臺基礎上，于2015年前，在全區大部分的社區、農村街辦和部分村組建設基層站點，使我區的信息網絡和服務網點的覆蓋面達到90%以上，公共文化服務體系的活力明顯增強，文化服務水平有較大提高，群眾文化生活狀況得到顯著改善。（責任單位：文體廣電局，配合單位：各街道辦事處）
4、加強對文物及非物質文化遺產的保護。推進文化興區發展戰略，認真做好搶救、整理、編撰、出版工作，繼續出版集口頭文學、傳承制作工藝、女媧文化研究等文化叢書。按照“政府主導、社會參與、長遠規劃、分步實施”的原則，制定非物質文化遺產保護規劃，確定國家級、省級和市、區級保護重點，形成全區非物質文化遺產保護體系，建立區、街辦、村保護工作網絡。通過建章立制，將非物質文化遺產保護管理工作納入文化行政主管部門的工作職責和重要日程，建立非遺資源檔案和信息數據庫，形成非遺資源整理宣傳和開發利用的網絡管理平臺，進行科學管理和合理開發利用。搞好文物征集工作；搞好地下文物和館藏文物的保護管理工作；做好文物庫房、女媧文化博物館及秦東陵遺址等重點文物的維修保護工作。重點抓好博物苑、鴻門宴二期改造提升、姜寨遺址博物院、扁鵲中醫藥文化等項目的實施。（責任單位：文體廣電局，配合單位：各有關街道辦事處）
5、積極開發文化旅游產品。著力抓好民間藝術產品經銷市場建設，于2015年前，在秦俑村建設一個集民間藝術產品、特產小吃為一體的民間藝術產品經銷市場。其經營范圍主要包括：剪紙、皮影、草編竹編、泥塑、刺繡、面勺、燙畫、木雕、陶瓷、面花、石刻、魔術、文物復仿制品、木偶、三寶展銷、書畫展銷、道情表演、馬踏青器山、鐵爐油饃等。（責任單位：秦文化旅游區管委會，配合單位：旅游局、文體廣電局、市場中心）
（二）實施秦始皇帝陵博物院提升工程，打造秦文化核心旅游景區。
1、活化歷史人文資源，挖掘文化旅游資源，打造一批人文旅游和文化旅游精品。堅持文化開發和旅游協同發展，充分挖掘秦風唐韻文化內涵，加快實施秦陵博物院建設步伐，全力推進秦陵博物院周邊環境改造提升工程。積極做好驪山溫泉酒店、秦皇大劇院、大秦文化等系列工程的各項前期準備及實施工作。（責任單位：秦文化旅游區管委會、國家旅游休閑度假區建設協調指揮部辦公室，配合單位：旅游局、文體廣電局）
2、加強前期重點項目的準備工作，為發展奠定堅實基礎。要找準熱點、積極謀劃，全力做好前期重點項目的準備工作，儲備項目資料庫。一是做好大秦景觀休閑度假村、驪山生態景觀帶等項目前期的征地拆遷工作，促進項目盡早開工；二是依托秦文化旅游區總體規劃，做好策劃和項目包裝，積極招商引資，吸引更多、更大、更強的企業和項目入區；三是啟動熱氣球觀光項目建設。（責任單位：秦文化旅游區管委會，配合單位：旅游局）
3、強化區域基礎建設，建立發展網絡格局。一是進一步完善秦文化旅游區總體規劃，根據總體規劃，編制區域基礎設施詳細性控制規劃；二是大力實施大秦景觀休閑度假村、驪山生態景觀帶、驪山溫泉酒店等項目建設；三是開工建設一批水、電、路、氣、通訊等基礎配套設施項目。（責任單位：秦文化旅游區管委會，配合單位：旅游局）
4、創新思維，強化招商引資。圍繞發展大旅游、服務大旅游的工作思路，積極宣傳推廣，精心策劃包裝，做強秦文化旅游區品牌，加大招商引資力度。一是以肯德基、德克士、賽百味等知名品牌為起點，力爭為商業服務區引進一批世界知名品牌入區，使商業區的招商率達到90%，并逐步淘汰商業區內部分經營項目；二是加強對外合作，搞好旅游產品的研發、制作、投產使用，做精、做細旅游產品；三是堅持走出去戰略，以誠感商，以情動商，吸引世界五百強企業入區發展旅游第三產業項目。（責任單位：秦文化旅游區管委會，配合單位：旅游局）
四、保障措施
（一）建立推進機制
建立“統籌協調、分工負責、多方聯動”的服務業綜合改革試點推進機制。成立由區長為組長，區委常委、常務副區長為副組長，區政府辦、發改、財政、科技、經貿、文體廣電、統計、旅游、編辦、秦文化旅游區管委會、唐文化旅游區管委會、驪山森林公園管理處等單位領導為成員的區推進服務業綜合改革試點工作領導小組，負責全面統籌和協調落實市服務業綜合改革試點方案的各項工作，研究推進服務業發展的政策，做好服務業綜合改革試點工作的任務分解和工作推進。領導小組下設辦公室，辦公室設在區發改委，辦公室主任由區發改委主任同志兼任。各單位也要設立相應機構，負責落實本單位承擔的各項具體工作。
（二）強化政策支持
積極爭取國家、省、市對我區服務業發展的大力支持，用足、用活各項優惠政策。各有關部門在項目審批、規劃審批、用地審批、用水用電、財稅支持等方面，對服務業要堅持“一事一議、特事特辦”的原則，全力支持服務業快速發展。適當放寬注冊資本、企業冠名、經營場所、股權投入等市場準入條件，支持服務業創新發展。
（三）實施項目帶動
加大服務業招商引資力度，積極籌措資金，策劃引進并集中實施一批帶動力大、支撐力強、產業關聯度高的服務業重大建設項目。2011—2015年期間，重點抓好27個服務業建設項目（見附表），總投資1009.7億元，其中2011－2015年投資999.1億元，支撐并帶動全區服務業快速發展。
五、實施步驟和工作要求
（一）實施步驟
1、全面啟動階段（2012年）。由區推進服務業綜合改革試點工作領導小組辦公室牽頭，制定《方案》，將服務業綜合改革試點的主要任務和工作職責落實到位。
2、深入推進階段（2013—2014年）。推進《方案》的各項任務在旅游、文化等重點區域加快實施。區推進服務業綜合改革試點工作領導小組辦公室要加強對重點區域、重點產業的規劃引導、政策扶持、項目推動和監督考核，建成一批服務業重大項目。
3、初見成效階段（2015年）。以秦、唐文化為內涵的文化產業板塊基本建成，以秦文化為核心的旅游景區在規模、服務功能等方面得到進一步提升。我區生產服務功能明顯增強，生活服務質量明顯提升。服務業空間布局明顯優化，服務業品質全面提升。
（二）工作要求
1、高度重視，形成合力。各有關部門要深刻認識落實市服務業綜合改革試點工作方案的重要性，以推進試點為契機，切實把促進服務業發展作為全區調整產業結構、轉變經濟發展方式的重要工作來抓，確保取得實效。
農村綜合改革試點方案范文5
這里根據農業資源稟賦、經濟發展階段以及農村產權制度和抵押制度改革情況等因素，選取先行開展農村產權制度改革試點的市縣進行調查，分析具體改革方案，評價改革的農村金融市場效應。
（一）案例地區資源稟賦和經濟發展情況根據人地比例、農地流轉比例、城鎮化率、農業經營模式以及改革模式這五個因素，兼顧農民收入、農業GDP占比等指標，選定湖北省武漢市、江蘇省東海縣和吉林省梨樹縣作為農村產權制度改革的典型案例地區。從共同點來看，三個案例地區均位于我國糧食主產區內。表1展示了案例地區不同維度經濟指標的定量比較。第一，從人地比例來看，武漢市人均耕地面積僅為0.075公頃，梨樹縣人均耕地面積最多，達到0.454公頃，后者是前者的6倍多。黃宗智認為，歷史上長江三角洲和英格蘭在人均農業土地和農場規模等方面的差異，不僅對農業，而且對農村手工業以及收入和消費各方面的“內卷”與發展，都起著至為關鍵的作用。[15]就我國農業所處發展階段而言，不同地區人地比例的懸殊帶來的是農地流轉比例、勞動力轉移甚至農業經營模式等方面的巨大差異。為實現農業規模經濟和提高收入，人地關系較為緊張的地區（如武漢市）通常農地流轉比例和勞動力轉移比例也較高，有利于形成由農業企業、合作社等占主導的產業化經營模式。第二，從經濟發展水平和階段來看，武漢市農業GDP占比僅為3.71%，達到發達工業化國家的水平，而東海和梨樹這兩個農業縣的農業GDP占比均較高，分別為18.14%和26.71%，高出我國平均水平（10.01%）。農業GDP占比的不同意味著農村勞動力轉移、農地流轉和規模農業的發展以及非農產業發展處于不同的階段。對表1中以上幾個指標的比較可以看出，農業GDP占比越低的地區，城鎮化水平越高，同時農地流轉比例也越高，農業GDP占比不到4%的武漢市超過一半的農地已流轉，農業占重要地位的梨樹縣農地流轉比例僅為14%。從各地主導農業經營模式來看，這里選取的三個地區農業經營模式涵蓋了當前我國農業經營的主要模式，分別是“公司+農戶”、“合作社+農戶”和家庭規模經營。武漢市主導的農業經營模式是“公司+農戶”，其主要運作形式是由于較為發達的非農產業吸納了近郊大量的農村勞動力，農村基層政府或土地股份合作社集中農民閑置的土地流轉給農業企業，農業企業一方面向農民支付租金，同時以直接租種、轉租或者契約訂單等形式雇用部分農民。東海縣農業經營則以“合作社+農戶”模式為主。梨樹縣是我國東北地區規模農業的代表，基于當地人少地多的稟賦特征，主要發展以家庭經營為主的專業大戶、家庭農場等經營主體，實現農業的適度規模經營。主導農業經營模式的差異有助于比較農村產權制度和抵押制度改革在不同地區產生的差別化效應。農業部農村經濟研究中心聯合江蘇農村金融發展研究中心課題組于2013年7~8月分別對三個案例地區進行了實地調查，與相關政府部門和金融機構進行座談并搜集相關資料，了解當地農村產權制度和抵押制度改革的方案、進展和成效等情況。
（二）農村產權制度改革方案與措施1.武漢市改革方案與措施武漢市最早于2006年開始農村土地承包經營權和集體林權的確權工作，2009年繼成都之后成立全國第二家農村綜合產權交易所，2011年以來加快推進農村產權制度改革的進程，并于2012年4月出臺農村產權制度試驗實施方案。其主要改革試驗內容包括：農村產權確權、登記和頒證，明晰農村產權關系；建立農村產權交易體系，活躍并規范農村產權交易；建立農村產權評估體系；創新農村產權資本化實現形式，如農村產權抵押融資；創新農業和農村經營模式，培育新型農業經營主體；健全農村產權制度改革保障體系。其中，改革試驗的重點是農村產權確權、登記和頒證以及農村產權抵押融資。農村產權確權為開展農村產權抵押貸款等一系列改革奠定制度基礎。武漢市自2009年9月依托農村綜合產權交易所（以下簡稱“農交所”）開展農村產權抵押貸款試點。武漢市農村土地經營權抵押貸款流程如圖一所示。其主要流程是：根據已達成的流轉協議，農戶土地經營權經農交所流轉給農業企業；農業企業支付農戶土地租金；農交所向農業企業出具產權流轉交易鑒證書；村集體出具同意土地用作貸款抵押和再流轉的證明文件；評估機構對擬抵押土地經營權的價值進行評估；農業企業向金融機構申請農村土地經營權抵押貸款；金融機構對貸款申請進行審批；若貸款獲批，貸款人到農交所辦理抵押登記?？偨Y來看，上述貸款流程可概括為以“交易-鑒證-抵押”為核心的農村產權抵押貸款模式。在以上流程中，農交所的功能主要是提供交易平臺和融資登記，并為抵押流轉提供鑒證，使得土地經營業主能夠使用其通過流轉獲得的經營權進行抵押。從理論上講，農交所的作用類似于德索托提出的“正規產權制度使得資產能夠互換并能夠保護交易”[16]，因此，政府建立產權表達機制是農村資產價值發現和有效配置的基礎，也是農村資產抵押化重要的外部推動力量。在幾年改革試點的基礎上，武漢市農業局和中國人民銀行武漢分行營業部于2012年11月聯合《武漢市農村土地經營權抵押貸款操作指引》，對農村土地經營權抵押貸款作了進一步規范。2.東?？h改革方案與措施東?？h農村產權制度改革始于2010年7月的東?？h政府與當地金融機構開展“一權一房”抵（質）押貸款試點，其中，“一權”代表農村土地承包經營權，“一房”則代表農村住房。2012年5月，東?？h被確定為中央農村工作領導小組辦公室農村改革試驗聯系點和江蘇省農村改革試驗區，同時成立東?？h農村產權交易所，作為農村產權制度改革的突破口，促進農村產權交易的市場化和規范化。從時間上來看，東?？h農村產權改革經歷了兩個不同的階段。第一階段，2010年11月，東?？h政府與中國人民銀行東?？h支行共同制定《關于開展農村“一權一房”抵（質）押貸款的試行意見》以及農村土地承包經營權質押登記管理和質押貸款辦法、住房抵押貸款辦法、集體土地住房抵押流轉處置辦法等4個配套管理辦法，嘗試為“一權一房”抵（質）押貸款提供制度保障。由于改革試點初期大范圍的農地、住房等資產確權工作滯后和產權交易平臺缺失，東?？h組織鄉鎮規劃、國土、農經站、房管等多個部門共同參與“一權一房”抵（質）押貸款試點，對申請“一權一房”抵（質）押貸款的村級集體經濟組織和農戶審核確權后，完善土地承包租賃合同，頒發土地使用權證、宅基地證和房屋所有權證。其中，農經站負責土地承包經營權價值評估和質押登記；房管部門負責辦理農村住房抵押登記辦理（代替他項權證登記）和監管管理工作。此外，對于申請“一權一房”抵（質）押貸款的農戶，還需由村委會對借款農戶家庭經濟狀況、經營項目、個人信用等情況進行審核，交鎮農經站復審，報金融機構備案后辦理貸款申請手續。這樣做的目的是利用村委會信息優勢，執行審核職能，降低金融機構和潛在借款人之間的信息不對稱，盡量降低潛在的貸款違約風險。因此，這一階段東海農村產權抵押貸款機制可以概括為“確權-頒證-審核-抵押”。但由于該方案涉及多個部門，對申請貸款農戶而言，手續過于復雜，交易成本較高。第二階段，2012年5月，東?？h農村產權交易所成立，并出臺《東?？h農村產權交易管理辦法》來規范農村產權交易，加快推進產權制度改革。同時，農地確權、頒證的覆蓋面也在不斷擴大。截至2012年12月，東?？h土地承包經營權確權發證3.39萬戶，占全縣農戶總數的13.97%；宅基地使用權發證23.8萬戶，占全縣農戶總數的98%。在農村產權確權、頒證以及農村產權交易平臺等制度基礎構建完成之后，東?？h借鑒武漢市農村產權抵押貸款“交易-鑒證-抵押”的模式，農村產權轉入方可憑借農村產權交易所出具交易鑒證書向銀行申請貸款。3.梨樹縣改革方案與措施梨樹縣是吉林省首個農村產權抵押貸款試點縣，于2012年8月啟動改革。梨樹縣的改革圍繞土地收益保證貸款展開，其改革的主要目的是通過允許農戶使用土地收益進行抵押，緩解其融資難的問題。梨樹農村土地收益權保證貸款同樣建立在土地承包經營權確權、登記和頒證的基礎上，但是，由于梨樹縣與武漢市、東?？h的資源稟賦和農業經營模式存在較大的差異，梨樹縣的土地收益保證貸款對象主要限定為那些取得土地承包經營權證并正在從事土地耕種的農戶，而非通過流轉獲得經營權的農業企業等經營主體。同時，其抵押標的物是農戶土地的未來現金流（收益權），而不是土地承包經營權，因而其在本質上屬于動產融資。梨樹縣改革試點的基本思路是農戶將其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口糧田）在未來一定期限內的收益權轉讓給物權融資公司，再由物權融資公司為農戶貸款進行保證，從而解決因抵押不足引起的融資難的問題。梨樹縣農村土地收益保證貸款的具體流程如圖二（下頁）所示，主要環節包括：申請貸款的農戶（轉讓人）與受讓人（物權融資公司）簽訂土地經營權流轉合同；農戶和物權融資公司同時到鄉鎮農經站申請土地承包經營權變更登記；鄉鎮農經站向物權公司出具轉讓證明書；物權融資公司向金融機構出具承諾函，承諾為借農戶承擔保證責任，在違約時與農戶共同償還本息，農戶向金融機構申請貸款；金融機構向農戶發放貸款；若農戶按時償還金融機構貸款，物權融資公司與農戶達成的土地流轉合同自動解除；若農民沒有按時償還金融機構貸款，物權融資公司將獲得的農民土地經營權另行發包，將發包獲得的款項歸還金融機構，待新的承包人承包期限屆滿后，土地承包經營權再退還給原土地承包人。顯然，在梨樹縣農村土地收益保證貸款模式中，物權融資公司（梨樹縣政府成立并由縣金融辦主管）承擔重要的作用，既起到土地流轉的契約化作用，還對農戶的貸款進行擔保，此外還能保證農戶依然是土地承包人和經營人，可有效規避實踐中可能面臨的相關法律風險。
（三）改革的農村金融市場效應表2展示了上述三個案例地區自改革試點以來農村產權抵押貸款市場發展情況的面上統計數據（僅包括農村土地產權抵押貸款）?；诒?的初步比較分析可發現以下現象和特征：第一，從貸款規模來看，武漢市和梨樹縣兩地貸款交易較活躍，貸款規模增長迅速，其中，武漢市土地經營權抵押貸款規模最大，累計貸款金額9.68億元，梨樹縣土地收益保證貸款筆數累計達到4467筆，貸款規模1.67億元。相比之下，東?？h農村土地承包經營權質押貸款規模較小，交易不活躍，僅有5筆土地承包經營權質押貸款，累計貸款金額32萬元。第二，從平均單筆貸款規模來看，武漢市農村土地經營權抵押貸款平均單筆貸款額度達到722.18萬元，東海縣和梨樹縣平均單筆貸款規模均低于10萬元，可見地區間差異較大，武漢市單筆貸款最高金額甚至高達5500萬元。第三，從各地土地經營權（收益權）的抵押價值來看，武漢市和東海縣平均土地年租金（分別為8250元/公頃和6000元/公頃）低于梨樹縣（15000元/公頃），但是由于武漢市土地流轉期限較長，因此武漢市每公頃土地抵押價值高達59295元，東海縣土地流轉以短期（1~3年）為主，土地抵押價值最低，僅為7800元①。第四，關于貸款利率，武漢農村商業銀行的農村產權抵押貸款利率行基準利率上浮10%左右，平均貸款利率為8%（低于信用貸款利率），同時武漢市政府規定，在農村綜合產權交易所辦理農村產權（土地經營權等）抵押貸款的農業企業、農民專業合作社、家庭農場和種養大戶享受政府的最高50萬元的利率補貼①；東?？h農村土地承包經營權質押貸款利率參照當地農村信用社房地產抵押貸款執行，年利率為10.77%，低于一般農戶貸款利率；梨樹縣農村土地收益保證貸款利率約為7.8%（基準利率上浮約30%），同樣低于當地農村金融機構平均貸款利率（約為12%）。綜合來看，案例地區政府均通過財政補貼等方式降低農村產權抵押貸款利率，使其低于農村金融市場平均貸款利率②。對于以上現象和特征，可從貸款規模和利率等方面作出解釋：第一，不同改革試點地區農村產權抵押貸款規模的差異與地區農業發展階段和農業經營模式的不同密切相關，農業經營規模化③和產業化程度越高的地區，農地產權的抵押價值較高，產權制度改革帶來的信貸市場供給效應越顯著。以武漢市為例，武漢市自改革試點以來累積貸款筆數為134筆，平均單筆貸款金額為722.18萬元，貸款主體中農業企業占較大比重，農業企業以其流轉獲得的規?；恋亟洜I權作為抵押物（平均每筆貸款抵押土地面積為121.794公頃）。就金融機構而言，隨著單筆抵押土地規模增加，其接受土地經營權的意愿逐步增強，因為規?；霓r地經營權在提高自身抵押價值的同時，也有利于降低金融機構的交易成本。武漢市土地經營權抵押價值較高與其非農產業發展水平較高、土地流轉的期限較長等因素亦有關。相比之下，盡管梨樹縣土地流轉并不活躍，但是人地關系較為寬松，家庭經營規模較大，同時當地耕地收益較高，因而其抵押價值也較高。與武漢市“數量較少、單筆規模較大”相反的是，梨樹縣土地收益保證貸款“數量較多、單筆規模較小”，因而累積貸款規模也達到1.67億元。但是，對于金融機構而言，土地收益保證貸款由物權融資公司進行擔保，標準化程度較高，盡管較為分散且單筆規模較小，實際交易成本卻并不高。而人地關系較為緊張且以家庭小規模經營為主的東海縣，農村產權抵押貸款市場處于停滯發展階段，僅有5筆貸款交易，其中主要原因之一是其家庭經營土地規模較小，流轉市場不活躍，導致土地抵押價值較小，金融機構的供給意愿不足。第二，現有產權改革試點能否有效解決或者規避相關法律風險，也直接影響到金融機構的農村產權抵押貸款供給意愿。根據現行《擔保法》規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押；《物權法》則規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。因此，在我國現行的農地制度法律框架下，農村土地承包權作為物權依然不允許抵押④。對于產權制度改革試點地區的金融機構而言，即使地方政府制定相關文件允許以土地承包經營權為抵押，金融機構也不愿意接受，因為一旦發生違約和糾紛，地方政府出臺的文件是不能對抗《物權法》的，因而收回并變賣違約農戶土地的威脅不可置信。從案例地區抵（質）押產權類型來看，武漢市是以農業企業通過流轉獲得的土地經營權作為抵押，梨樹縣是以農戶自身土地預期收益權作為擔保，而實際對土地進行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武漢市與梨樹縣的改革試點方案能夠在一定程度上解決或規避可能面臨的法律風險，因而金融機構的產權抵押貸款供給意愿較強，短短幾年的試點分別實現貸款規模9.68億元和1.67億元。相比之下，東?？h直接試點以農戶土地承包經營權作為貸款質押，由于缺乏法律保障，在試點中，金融機構貸款供給意愿明顯較低。第三，關于農村產權抵押貸款利率，理論上講，金融機構通過提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的貸款組合合同，可以將低風險和高風險借款人進行分離，這是銀行利用抵押物來克服信息不對稱和降低信貸風險的理論機制。[17]如上所述，案例地區農村產權抵押貸款利率均低于當地農村金融市場平均利率，這似乎與理論預期是一致的，即銀行通過提供（低利率、高抵押物）的貸款合同，甄別出低風險借款人，因此，農村產權抵押貸款的作用體現為既提高了金融機構貸款合同的靈活性，又降低了農業企業和農戶的貸款利率。當然，從實際情況來看，這種低利率并不完全是金融機構的市場行為，而是受到地方政府部分干預或者補貼，其主要目的一方面是提高農業企業和農戶參與改革的需求，另一方面，通過對農業企業和農戶等農業經營主體的利率補貼，提高其預期收益，降低其利率成本和風險，有利于鼓勵金融機構參與，同時也類似于一種收入補貼。長期而言，這樣的利率補貼可能存在市場扭曲，會降低資金配置效率，因而未來政府可將補貼資金用于充實風險補償基金或者建立相應的擔保機制，降低農村產權抵押貸款的風險。基于上述分析可得到如下結論：第一，案例地區農村產權制度改革對農村金融市場已產生一定的影響，主要體現在農村金融機構信貸供給增加，對提升農業經營主體信貸獲取能力和緩解其融資約束亦有正向影響。第二，短期來看，各類農業經營主體貸款成本有一定程度降低，但是未來能否持續降低則取決于地方政府補貼方式、農村流轉和規?；洜I水平等因素。因此，案例地區農村產權制度改革對農村金融市場的影響表現為增加農村信貸供給和降低貸款利率，且這種效應在不同地區仍有差異，與農業發展階段、農業經營模式以及改革模式等因素密切相關。但是由于現階段能夠搜集到的以面上統計數據為主，金融市場效應的確切大小仍有待更多微觀調查數據的檢驗，因此對于以上結論，這里持一定的謹慎態度。此外，在調研中也了解到，金融機構發放農村產權抵押貸款可能并不僅僅是基于可抵押的農地經營權（或收益權），可能仍需要貸款主體提供其他形式的擔?；蛘叩盅簛砜刂骑L險，因此，農地經營權（或收益權）究竟能起多大的作用也有待進一步的研究檢驗。
二、農村產權制度改革面臨的主要問題
由于案例地區處于改革試點階段，仍面臨著一些問題，這些問題還具有一定的普遍性，可能會影響改革進程的推進和改革成效的發揮。
（一）農地確權進程緩慢和農地流轉市場不健全明晰產權是新一輪農村產權制度改革的核心內容，也是產權交易和抵押的前提。在改革過程中，農地確權既要面臨大量的歷史遺留和現實問題，例如不少地區歷經多輪土地承包經營權變化更迭引起的承包經營權屬混亂的問題，又要面臨新型城鎮化和工業化過程中地方政府農地確權的顧慮和動力不足的問題，因此部分地區農地確權進程較為緩慢。同時，對于現階段改革較為重要的是能夠明確界定土地集體所有權、承包權和經營權這三種不同產權的主體。一些地區為排除法律風險，通過在制度上探索和創新，嘗試構建所有權、承包權和經營權“三權”分離的新型農地制度。但是大多數地區仍未真正做到將“三權”進行分離，尤其是土地承包權和經營權的分離，缺乏對經營權及其法律地位的界定，使得農村產權抵押融資面臨較大的法律和政策風險。在農地流轉方面，由于資源稟賦以及經濟發展階段的差異，不同地區農地流轉市場發育程度差異也較大。包宗順等（2009）基于江蘇的調查顯示，經濟發達的蘇南地區農地流轉面積比例高出欠發達的蘇北地區近3倍。農地流轉市場不健全一方面影響農地抵押價值的實現，另一方面，更為重要的是，在現行農地制度下，即使抵押農戶發生違約，金融機構也無法收回集體所有的抵押農地，而在村集體范圍內二次流轉違約農戶抵押土地也將面臨處置難題。原因是村集體內部農戶難以接受鄰居被沒收的土地，而外來人購買土地也難以被村集體中其他人接納。而當“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的威脅不可置信，農戶則可能采用策略故意不歸還貸款[18]，這反過來會影響到金融機構對農地抵押價值的評估。實際上，這與越南等國家農地確權和抵押改革面臨的情況類似，盡管越南農戶已經獲得政府頒發的土地證并允許用于抵押，但是如果貸款農戶發生違約而無法贖回其農地權利，金融機構也難以真正沒收其土地，更多的是依靠傳統的社會制裁機制，譬如違約者將遭受社會排斥、名譽損失或家庭婚姻市場競爭力降低等方式對違約者進行懲罰。[19]對于農業企業、合作社等新型經營主體，若以其通過流轉獲得的農地經營權作為抵押物，發生違約之后，其經營權二次流轉同樣將面臨較高的處置成本，尤其是在農地流轉市場不健全的地區，因而也會影響農地的抵押價值。對于該問題，武漢市的做法是建立抵押物場內二次流轉機制，當貸款到期無法償還時，依托農交所將抵押的土地經營權進行公開再流轉變現，這種方式或許可在一定程度上降低處置成本。
（二）農戶參與積極性不高及其利益保障機制不完善一些研究發現，低收入和缺乏完善社會保障機制的地區，農地通常被用作社會保障網，取消那些違約農戶抵押土地的回贖權將會剝奪其基本的謀生手段，在這種情況下，銀行不可能向農戶發放農地抵押貸款，同時農戶也會通過風險配給的方式主動退出信貸市場。[20]現階段，我國農村社會保障體系仍不完善，在不少地方，土地產權抵押貸款直接觸及農戶最重要的資產，若農戶無法承受失地風險，必然主動放棄申請農村產權抵押貸款。在調查中也了解到，部分農戶參與土地流轉抵押的積極性不高，不愿放棄土地承包經營權，即使將土地進行拋荒等粗放經營也不愿用于流轉抵押。此外，現行改革對農戶利益保障機制也不盡完善。譬如，農業企業參與農業經營比例較高的地區主要是采取“企業+農戶”或者“企業+村委會+農戶”，即由企業和農戶直接簽訂流轉協議或者經由村委會將農戶的分散土地“整體打包”之后與農業企業簽訂流轉協議，隨后由農業企業負責土地的具體經營。當農業企業以其流轉獲得的土地經營權作為抵押申請貸款或流轉土地的租金逐年上漲，若農戶不知情，在發生風險時農戶利益有可能受到損害。為保障農民利益，武漢市在先行試點地區采取“農業企業+土地股份合作社+農戶”的模式，農業企業與土地股份合作社簽訂土地流轉協議，由農交所進行鑒證，農業企業以農業基礎設施、農機具等資產入股并負責土地的具體經營，村集體和農戶以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社員還可以進入企業務工。在利益分配方面，農業企業和土地股份合作社約定，提取企業一定比例的經營性收入，采取“保底租金+年終分紅”的形式按股分紅，同時規定土地不納入清算范圍。土地股份合作社的主要作用是一方面保障農戶對相關權屬的合法權益，規范產權流轉交易，提高農戶談判能力；另一方面，經由產權交易市場流轉以及采取“保底租金+年終分紅”的分紅形式有助于實現農村產權的合理交易價格，有效保障農民利益并提高其參與土地流轉的積極性。
（三）風險防范和風險補償機制存在缺陷，影響金融機構的參與意愿為降低農村產權抵押貸款改革可能面臨的風險（包括自然風險、信用風險以及法律和政策風險等），各案例地區均嘗試建立相關的風險防范和補償機制，不過大多存在一定的問題。武漢的主要做法是，第一，政府設立農村產權抵押融資風險補償資金，對金融機構農村產權抵押貸款損失給予適當補償。但是，目前武漢市風險補償資金規模僅為3000萬元，相比于其9.68億元的貸款規模而言，風險補償資金的作用有限。第二，政府鼓勵擔保公司和保險公司參與農村產權抵押貸款，建立農村信貸與農業擔保、農業保險相結合的銀?；訖C制，還指定專業保險機構對農村產權貸款抵押物進行強制保險。由于銀保互動機制涉及擔保和保險機構的參與意愿，其具體成效仍有待檢驗。東海縣目前應對農村產權質押貸款違約的主要措施是由縣農村產權交易中心組織對質押的土地承包經營權進行拍賣，拍賣所得優先償還信用社貸款本息，余款退還權利人，但由于該措施在法律上的依據并不充分，其可行性仍存疑。梨樹縣的做法首先是內嵌風險控制機制，農戶僅可以其承包的三分之二土地的收益權用于貸款保證，即使農戶土地因違約而被二次流轉，仍有三分之一的土地作為口糧田保障其基本生活，農地的保障網功能依然發揮作用。其次是政府建立惠農保障基金，通過物權融資公司發揮風險補償的作用，農戶違約后先由物權融資公司惠農保障基金代償給金融機構，再將農戶土地二次流轉所得補充惠農保障基金。可能存在的問題是土地收益權能否順利及時二次流轉，如果土地二次流轉存在一定時滯，政府出資的惠農保障基金需承擔大量的代償責任，過度集中的風險可能超出惠農保障基金的覆蓋能力。因此政府需不斷擴大惠農保障基金的規?；蛘呓⑵鹞餀嗳谫Y公司和金融機構的風險共擔機制。因此，案例地區的風險防范和風險補償機制均存在一定的缺陷。由于農業自然風險較大，大量的農村產權通過抵押進入流轉市場，若出現區域性自然風險，將會給金融機構帶來較大損失以及較高的抵押物處置成本，影響金融機構的參與意愿，這也是農村產權抵押貸款主要是地方性金融機構參與的一個重要原因。
三、主要結論及對策建議
農村綜合改革試點方案范文6
幾年來中心鎮建設取得的成效
1、城鎮綜合實力顯著增加。泗門鎮綜合實力居全國千強鎮第87位、省百強鎮11位。2005年度實現工農業總產值155.3億元，是96年的5.1倍，財政收入達到4.22億元，是96年的15.7倍。梁弄鎮改革和發展總體呈現出“各業經濟富有特色，小康建設逐步推進，社會事業協調發展，人民生活漸趨殷實”的良好格局，2005年實現農村經濟總收入17.1億元,是96年的3.85倍,財政一般預算收入4018萬元，是96年的3.4倍。
2、城鎮各項功能漸趨完善。城鎮化進程加快,泗門鎮建成區面積從96年的1.5平方公里增加到現在的10.3平方公里。梁弄鎮建成區面積從3平方公里擴大到5平方公里?；A設施建設加大，到2005年，泗門鎮累計投入5億多元，用于建設城鎮公共設施，“五縱六橫”的交通道路網絡基本形成，并著力改善老城區面貌和市政設施，梁弄鎮近年來投入1.5億使“三橫二縱”集鎮道路框架基本形成,建成了正蒙街、如意路商住樓、濱溪別墅區、鎮中路等中心街區。服務功能進一步提升，兩個鎮逐步擴大了學校、醫院、農貿市場、主題公園、停車場、超市等規模。城鎮集聚功能明顯增加，小城鎮綜合改革試點推動了工業向園區集聚，三產資源向中心集聚，人口向城鎮集聚。到2005年底，泗門鎮進工業園區企業達201家，第三產業總產值達12.8億元,城鎮化率達到49%。梁弄鎮新建了湖東工業功能區積極引導燈具企業向功能區集聚，到2005年底，進功能區企業26家，大力發展三產資源，到2005年底三產總產值2.85億元,比上年增長29.5%，有三分之一的勞動力從農業轉移到商貿服務業。
3、群眾生活質量不斷提高。農民收入有了較快增長,2005年泗門鎮農民人均收入10372元，比96年增加4766元,梁弄鎮人均純收入4500元，比96年增加2454元。社會保障體系不斷完善，解決失地農民養老保障問題，完善農村新型合作醫療制度，逐步建立社會救助體系。到2005年泗門鎮16周歲以上被征地人員養老保險參保率達到95%，新型合作醫療農民參保率達到86.7%,政府全年用于社會救助資金近300萬元。梁弄鎮新型農村合作醫療參保率達85%以上，五保戶集中供養率達85%以上，各項基本保險人數逐年上升建，并建立了職業技能培訓基地2個，實現就業再就業1191人。生活環境不斷優化，積極實施村莊整治改造工程、山區人口“內聚外遷”工程，生態環保工程。泗門鎮被先后被評為全國文明鎮、國家衛生鎮、全國環境優美鄉鎮。梁弄鎮積極開展了平安社區、安全單位、平安景區等系列創建活動，創造良好社會治安環境。
工作的幾點體會
1、抓小城鎮建設首先要統一思想,加強領導。抓好小城鎮建設工作思想認識是前提，組織領導是關鍵。市里主要領導深刻認識到，搞中心鎮改革建設絕不是下放點權限、給予點優惠政策、造一個形象工程，它是經濟社會發展的必然要求，是探索工業化、城鎮化進程中解決城鄉二元結構、“三農”問題的有效路子，通過中心鎮的示范作用，來統籌城鄉經濟社會發展,落實科學發展觀，構建和諧社會,加快全面實現小康的步伐,以此通過各種會議和宣傳來統一有關部門的認識，切實把這項工作放到重要議事日程上。在此基礎上，為了加強組織領導，建立了以常務副市長為組長、有關職能部門和中心鎮主要領導為成員的中心鎮發展改革試點領導小組及其辦公室，加強了中心鎮發展改革試點工作的領導和協調，真正營造了適宜中心鎮發展改革的經濟社會環境，給中心鎮更廣闊的創新空間和經濟社會的發展活力。同時督促各部門主動、及時地作好配套服務工作，明確操作規程，要求市直有關部門都把促進中心鎮發展改革工作列入年度重要工作，以確保該項工作的有序有效開展。
2、抓小城鎮建設，必須要突出方案、規劃的統領作用。試點方案和城鎮規劃是發展藍圖、工作依據，也是各項工作的龍頭，因此方案、規劃搞得好不好，直接關系到城鎮的演進方向、建設進程乃至發展成敗，直接關系到城鎮總體功能的有效發揮和經濟、社會、人口、資源、環境的協調發展。近年來，我們高度重視方案、規劃的龍頭作用，堅持方案、規劃先行，把中心鎮方案、規劃放到統籌城鄉規劃的重要位置，堅持以規劃來帶動中心城鎮的發展。在具體工作中，我們主要做好三方面工作：一是幫助制訂統領全局的實施方案。我們不僅重視小城鎮“要”發展的問題，更重視小城鎮“如何”發展的問題。在泗門、梁弄列入試點鎮后，組織工作班子深入開展調研，指導出臺了試點時期的《實施方案》，明確發展的主要目標任務、發展改革的主要內容以及發展改革的主要措施，為試點鎮的持續、快速、健康發展提供了良好平臺；二是明確了小城鎮的功能定位。確定泗門鎮是余姚市北部現代化小城市，是輻射杭州灣南岸余慈地區產業帶的中心城鎮，是未來5年中重點開發的城鎮示范區和重要物流基地。確定梁弄鎮為以革命文化為特色的旅游型山水生態城鎮；三是突出規劃的科學性。指導兩個鎮按照高起點、高標準的要求，及時修編和完善了《城鎮總體規劃》和各項專項規劃，進一步凸顯其特色和個性。在規劃的制訂中做到規劃與目標定位的有機結合，做到近期建設與長遠建設的有機結合，做到小城鎮的發展規劃與余姚市“十五”、“十一五”規劃相銜接。
3、抓小城鎮建設一定要突出產業發展。小城鎮建設必須以經濟發展為中心，而發展經濟必須以產業作支撐，人口和各類生產要素的聚集都必須建立在此基礎上。對此，我們市里上下的認識是十分統一的，工作是十分重視的，并且都能做到立足比較優勢，揚長避短，突出特色，在“個性”上下功夫，極積鼓勵中心鎮大力培育和發展特色的主導產業，推進產業結構優化調整。目前，兩個鄉鎮產業格局逐步形成：泗門鎮立足于現有基礎和條件，堅持市場導向、政府引導、聚集發展的原則，大力發展特色產業，在高起點規劃的8000畝工業園區內，基本形成了家用電器、汽車附件、農產品加工等五大支柱產業，2005年實現工業總產值150億元，出口創匯12570萬美元。在農業上也堅持特色優勢，做好榨菜文章，全鎮榨菜種植面積5萬余畝，成為“中國榨菜之鄉”，榨菜產量占全國總產量的35%，33家加工企業中已有寧波級農業龍頭企業3家，余姚市級龍頭企業13家，27個商標生產小包裝，為繁榮農村經濟作出了重要貢獻。梁弄鎮利用老區優勢，發展特色致富產業。培育了以花卉、名茶、水果為主的特色農業，走出了“農戶+基地+專業合作社+公司市場”新模式的農業發展之路。充分發揮“中國燈具之鄉”品牌優勢，做優燈具產業，全鎮已發展工商注冊燈具企業405家，異地建辦12家，1400多家燈具經營部遍布全國各地，燈具行業務工人員達9000余人。商貿旅游業迅速發展，被評為“全國十大紅色旅游景區”，2005年共接待游客35萬人次，實現旅游收入4500萬元，現有商貿企業232家，有1/3的勞動力從農業轉移到商貿服務業工作。
4、抓小城鎮建設一定要發揮小城鎮的主導作用。中心鎮的發展改革如果沒有自已改革的積極性，不解決發展的機制、體制問題，外力的作用和政策都是有限的，我市的兩個中心鎮在這方面都做得比較好：一是深化政府管理體制改革。如泗門鎮根據市里政策劃，按照“統一、精簡、高效”原則，把現行鎮機關內設機構設置為“五辦一所”，必要時根據干部使用條件，高配中層正職。同時運用好行政管理權限，建立了余姚市公安局交警大隊泗門中隊、余姚市招投標中心泗門分中心、余姚市衛生監督所泗門分所和余姚市疾病預防中心泗門分中心。二是積極實施審批制度改革。按照政策扶持設立了與市行政審批中心職能相對應的便民服務中心，運用好行政管理、計劃項目審批、建設規劃等部分市級下放的管理權限，減少了審批環節，簡化審批手續，使中心鎮的服務效能得到明顯增強，投資環境進一步優化。三是積實施財政體制改革。按照收支劃分范圍及調整比例，積極爭取專項補助，運用好向中心鎮傾斜扶持的財政管理政策。從而使中心鎮的可用資金明顯增加，自我發展能力進一步增強。四是積極實施投融資體制改革。建立中心鎮建設投資公司，強化政府作用，實行綜合開發、滾動發展；著力改革市政公用事業的運營機制，最大限度地放開了民間資本投資領域，積極推行投資主體多元化、項目運營企業化、設施享用商品化。五是深化建設用地改革。運用好建設用地指標周轉制度，強化土地整理和后備資源開發，建立城鄉用地置換機制，不僅有效地保障了中心鎮建設用地，而且促進了土地資源的優化利用，增強了中心鎮的可持續發展能力。六是深化社會保障體制改革。建立勞動和社會保障機構，全面推行城鄉勞動力統一登記管理和城鄉統籌就業的制度，積極擴大城鎮職工基本養老保險覆蓋面，大力推行被征地農民養老保險制度和農村新型合作醫療制度。
5、小城鎮的持續發展要有必要的政策扶持。中心鎮的發展改革，有些是靠自身是解決不了的，政府必須給予一定的支持。近年來，我們根據中央和上級有關文件精神，結合我市中心鎮的實際情況，在深入開展調查研究的基礎上，先后制定出臺了《加快泗門中心鎮改革與發展的政策意見》、《加快梁弄中心鎮改革與發展的政策意見》和《加快推進泗門鎮全國小城鎮發展改革試點工作的政策意見》?？紤]到不同的中心鎮有不同的發展特點和比較優勢，我們在制定政策意見時，堅持從中心鎮的實際出發，突出體現因地制宜的原則，對不同的鎮實行不同的政策。在泗門、梁弄兩個中心鎮的扶持政策中，具體政策條款各有側重。如考慮到泗門海涂等可利用土地資源充裕，我們給予了用地指標自我平衡的優惠政策，規定在確保耕地總量平衡的基礎上，通過零星整治、土地整理、平墳返耕等新增有效耕地面積，由鎮政府實行定向自我調節，集中用于泗門鎮城鎮建設,通過政策優惠泗門鎮土地折抵指標增加了1200畝，可折合資金7200萬元,農保調整指標增加了1800畝，可折合資金216萬元,各類土地出讓金返還增加4700萬元,以及各類財政返還共1.57億。又如梁弄鎮，為鼓勵山區人口梯度轉移，促進中心鎮的人口集聚，規定對按規劃向梁弄鎮規劃區集中遷建的農村居民點，在確保退宅還耕的前提下，經依法批準可轉換到規劃確定的建設用地區選址，移房戶可享受市政府《余姚市山區整體移民集中安置試點若干政策意見》等有關文件中的優惠政策。同時，考慮到梁弄鎮的文保單位和文保點眾多，水資源和旅游資源豐富，我們規定給予專項的文保資金、四明湖保護資金及旅游、環保補助。通過制訂這些因地制宜的扶持政策，鼓勵中心鎮在政策允許的范圍內大膽創新，擴大了中心鎮的自由發展空間，增強了中心鎮的自我發展能力，推動了中心鎮真正步入良性發展的軌道。
我市中心鎮發展和改革工作雖然取得了一些成效，但與統籌城鄉發展、建設社會主義新農村要求相對照，還有較大的差距，小城鎮城鄉二元分割的結構還沒有從根本上打破，制約試點鎮經濟社會全面、協調、可持續發展的一些體制性、素質性、結構還在一定程度上存在。下步，我們將進一步加強領導，以統籌城鄉經濟社會發展、全面繁榮農村經濟，率先實現現代化為目標，積極推動小城鎮改革與發展邁上新臺階。
