前言：中文期刊網精心挑選了監督行政論文范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。

監督行政論文范文1

1．非法行醫未能根本遏制

非法行醫首先以無證行醫最為常見，主要是未取得《醫療機構執業許可證》“黑診所”的診療活動，與無行醫資格的游醫、假醫，以及借助虛假宣傳招搖撞騙，或打著醫學科研、包治神效等幌子誤導和欺騙患者的診療活動；其次是醫療機構聘用非衛生技術人員行醫，或者出租、承包科室，超出許可登記范圍執業，利用B超非法鑒定胎兒性別，及選擇性別地進行終止妊娠手術等行為。非法行醫未能從根本上遏制，還與一些群眾就醫安全意識不強，加上科普知識缺乏，貪圖方便、省錢、省事，特意到非法行醫處就診或自愿接受其治療存在直接關系。監督機構在處罰取締中就常因為法不責眾而不了了之。統計顯示，近十年來全國各縣鄉鎮共取締無證行醫達25．1萬戶次，吊銷醫師個人行醫證照1110張，有3201戶的醫療執業許可證被吊銷。值得注意的是，基層非法行醫行列中還包括一些由于制度變革未及時規范的無證診所與行醫人員。此類診所與人員又分為兩類，一類是1994年原衛生部頒布實施《醫療機構管理條例》（以下簡稱《條例》）前已取得衛生行政部門登記許可證照者，由于《條例》未對他們如何有效銜接過渡作出明確規定，《條例》實施后又因其本身年齡大、文化程度低等原因至今仍未取得執業資格，從而導致一直處于無證行醫狀態。另一類是隨著城鎮化改革的加快，近些年來許多地方的村子改為居民區，原已取得醫療執業資格的鄉村醫生，必需按照在城鎮實行的《執業醫師法》《醫療機構管理條例》申領新證，不再適用《鄉村醫生從業管理條例》。而這些村改居后的鄉村醫生，大多也受年齡與文化程度限制很難考領醫師資格證書，因此也無法取得執業許可證。結果，這些診所和人員都變成無證行醫。而他們實際上長期就在本地行醫為生，得到當地群眾的認可，加上當地醫療衛生服務的需要，要加以取締都比較困難，進行也有難度。事實上他們與社會上到處流竄的非法行醫者有所區別，屬于歷史遺留問題，如何處置還待進一步研究。但無論怎么說，非法行醫的泛濫，特別是那些招搖撞騙的江湖郎中到處流竄，近些年來已引起社會公憤。一是它威脅著人民群眾的身心健康和生命安全。由于大多數都沒有行醫資質，沒有專項技術設備，缺乏醫療防范意識和急救措施，以及藥品來源不明和質量低劣，導致醫療事故頻發，對就診者造成傷害，甚至給患者造成無法挽回的嚴重后果。二是它擾亂了正常的醫療市場秩序。非法行醫者常常以營利為目的，隨便設點開設診療科目。這些行醫點雖然投資少，條件差，設施簡陋，卻收益快，可以逃避衛生執法人員的檢查，迅速擠占醫療服務市場，造成衛生市場的不對稱性，擾亂醫療服務市場管理秩序。三是它增加醫療糾紛概率和影響社會穩定。非法行醫者往往無法保證醫療質量，誤診、漏診經常發生，常常延誤疾病的最佳治療時機，從而導致嚴重后果，造成醫患沖突頻頻出現，并由于缺乏有效監管，一旦發生事故糾紛，往往溜得很快，采取逃跑與躲避的方式，極易引發。

2．虛假醫療廣告監控不力

虛假醫療廣告泛濫，是長期以來公眾對有些媒體與醫療機構罔顧社會公德的一大不滿。由于受經濟利益的驅使，這一嚴重危害人民群眾的現象幾度泛濫成災，甚至像魚鱗片一般貼滿大街小巷與居民住房的樓房門壁。后來雖然幾經懲罰打擊有所收斂，但時下仍不時有醫療單位與一些媒體唯利是圖，見利忘義，置國家法律法規和道德準則于不顧而見諸報刊電視，引誘病急亂投醫者上鉤。比如，福州市衛生監督所聯合工商部門曾對醫療廣告市場進行過一次較大規模的整治，共監督檢查醫療廣告52件，其中違規的達39件，占75％。違規廣告行為主要表現有：未經批準擅自刊登，擅自變更醫療廣告證明內容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現根本不存在或不可能做到的醫效，如“祖傳秘方”，“藥到病除”，“名醫傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語，或者出現“XX博士、專家”等醫學高級專業技術職稱頭銜。時下，隨著人們經濟收入和物質生活水平的提高，愛美之心趨于普遍，一些行醫者則開始做起非法醫學美容、美體服務牟取暴利的美夢而進行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導消費，這是基層衛生行政監督值得警惕的又一個新動向。

二、監督不到位的主要原因在于體制本身還不健全

從實際情況看，基層醫療衛生行政監督中存在的上述問題，都無不與監督體制存在漏洞缺失有關。

1．相關法律法規仍有缺失

自從上世紀八十年代各領域開始全面改革開放以來，新出臺的醫療衛生法律法規、部門規章相當多，但由于新情況不斷出現，以及時間跨度大等原因，導致其中有些法規變得相對滯后，相互難以銜接，甚至出現矛盾，不能切實解決醫療衛生服務行業冒出的新問題，難以對一些違法違規行為起到規范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內容就與后來的實際情況不相適應。如向社會開放的部隊醫療機構監管職權的歸屬問題，醫療機構區域設置規劃與市場經濟發展的關系問題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫院法律責任問題等，《條例》當時都沒有作出明確規定。還如，《條例》的某些條款與后來新的一些相關法律規定銜接不緊，如醫療機構的犯罪行為與《刑法》的規定不太一致，《條例》規定的衛生技術人員與《執業醫師法》中關于醫師執業資格的規定存在矛盾，醫療廣告與藥品宣傳廣告的專門法規與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對應等等。此外，近些年來的一些新形式的衛生醫療活動，法規上尚存在空白，無法可依。如社會上以義診、體檢、免費體檢等名目，從事醫療活動、推銷藥品及各種治療儀器械等現象，就找不到明確的法律規定。又如，《執業醫師法》到底適用不適用無醫師執業證書人員，《條例》中的“醫療機構”究竟怎么界定，以及這兩個法規在取締、打擊非法（無證）行醫行為時調整范圍怎么認定等，在執法過程中也都爭議很大。再如，在《執業醫師法》《條例》及其《實施細則》中，均未對被衛生監督機構沒收后的藥品器械的保存處置作出相應規定。因此，盡快填補或完善有關法規，也是當前加強醫療衛生行政監督的一大迫切需要。

2．機構與職能尚未理順

目前全國承擔醫療衛生監督職能的主體有兩種，一種是衛生行政部門，由衛生廳（局）的醫政部門直接進行監督管理，另一種是移交或部分委托給專門的衛生監督機構。例如對醫療市場的執法監督移交給衛生監督機構，而醫療機構設置審批和校驗工作仍留在衛生行政部門。不同的省市主體不同，同一省市的縣區也不盡相同。體制的不統一，執法分散，使監督有時無法有效統一實施，監管效率變低，力度減弱，效果轉差。機構與職能沒有理順，也使得衛生監督在日常工作中與公安、工商、藥監等部門的綜合執法、聯合執法協調變難。在實際生活中，醫療衛生行為常常涉及房屋出租、流動人員管理，及計劃生育、醫療廣告、藥品管理、醫療糾紛等問題，甚至涉嫌非法行醫罪的立案查處等，都與這些部門的履行監管職責有關。如果本系統自身都不統一，政出多門，各自為政，那與其他部門密切配合就會變得更加困難。我國目前專門從事衛生行政監督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實行公務員管理，約占3．3％；第二種，參照公務員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業單位編制。衛生監督人員身份的多樣化，反映了衛生行政監督機構的性質和地位不統一，難以制訂統一的法律法規，也表現了衛生監督體制改革的不徹底。當然，把其中大量人員列為事業編制，從政府精簡機構的角度考慮有道理，但對于衛生行政監督而言，如果長期名份不全或沒有名份，肯定會給工作帶來不利影響。眾所周知，我們的醫院多數是公辦，如果對他們實施監督的不是行政部門及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開展。同時，在實施衛生監督執法過程中由于身份不明確，權威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。

3．隊伍和人員數量素量缺保證

由于對衛生行政監督的機構和人員編制沒有統一規定，這一方面基層存在的第一個普遍問題就是執法力量不足。據筆者統計，目前全國衛生行政監督人員雖然達94000多人，但越往任務更為具體艱巨的基層人數反而越少。以福建而例，目前省衛生監督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區這一級，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請4個兼職人員。據此可以看出，越是基層缺編越明顯。基層直接面對成千上萬個監督對象，五花八門的醫療活動，監督執法任務十分繁重，不僅要承擔縣（市、區）鄉（鎮）村（居）的醫療衛生監督工作，而且還要承擔傳染病和其它衛生監督工作。在人員嚴重不足的情況下，要使監督工作的質量有保證，就需要每名監督人員付出更大努力。實際上由于人手緊，基層很多衛生監督機構長年疲于應付，難以積極有效地對越來越多的行醫人員與頻繁的行醫活動實施嚴格監督，與政府和社會的要求也就常存差距。根據《衛生監督體系建設與發展研究報告》測算，按照履行職責的需要，基層衛生監督人員與實際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當前需要集中力量切實整治醫療衛生服務秩序之際，人員數量不足顯得尤為突出。若不能得到及時解決，監督不力，監督覆蓋率低，監督質量不高就難以避免。基層衛監隊伍人員存在的再一個問題是素質整體不高。基層醫療衛生行政監督始于改革開放以后，起步晚，起點低。上世紀九十年代初，各縣區衛生執法監督所成立以前，公共衛生監督執法由各地防疫部門承擔，醫療衛生監督執法沒有專門的執法隊伍，職責主要由各地衛生行政部門醫政科承擔。此后按上級要求實行機構改革以后，各地剛成立的衛生監督所為解決工作人員問題，采取權宜之計，一部分人直接從原衛生防疫站劃轉過來，但他們以前從事的都是公共衛生監督執法工作，對醫療衛生監督比較陌生。另外，則降低準入門檻，放寬錄用要求，從外單位調入或從社會錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛生監督隊伍總體上學歷層次偏低，知識結構不合理，專業人才缺乏，能力素質普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛生監督執法隊伍的，甚至是無大學學歷、無職稱、無專業技術的“三無”人員。據統計，2008年時縣級衛生監督員中曾有43．3％僅是中專或高中學歷。少數學歷高知能強的年輕人由于社會地位不高、收入少而外流，呈現人才流失的“剪刀差”趨勢，使隊伍構成更不合理。加上崗位培訓和繼續教育工作沒有到位，外出學習機會偏少，即使沒有流出，也是知識更新慢，觀念陳舊，工作在低水平重復。工作人員知識能力這種結構顯然很不適應新形勢下醫療衛生行政監督的需要。

4．經費投入不足

基層衛生行政監督目前存在的又一突出問題是財政投入不足。衛生行政監督屬于純公共產品，理應全部由公共財政埋單。但基層各地政府的財政投入普遍偏少，使執法監督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導致監督頻次不夠，覆蓋面不廣，監督質量得不到保證。另一方面，也使得衛生監督人員的勞動價值得不到應有體現，有的地方甚至連人員工資都沒有保障。為彌補經費困難，有的縣區只好巧立名目，靠行政收費來補充。據權威人士調查，長期以來基層政府對衛生監督的籌資職能嚴重缺位，由財政完全提供經費的僅占所調查機構總數的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔衛生監督活動所需經費開支的50％，有0．5％的機構國家財政完全沒有投入。即使在能夠完全承擔的地方，其投入也離切實履行監督職能的需要有較大差距。有學者調查溫州市衛生監督機構財政情況后指出，目前衛生監督機構的預算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監測、培訓、體檢、檢驗、罰返等），地市級衛生監督機構財政撥款的87％用于人員和社保經費，縣市級則超出100％，幾乎沒有任何業務經費。經費缺乏保障，導致很多基層所站平時要用較多精力搞創收來維持業務工作開展和職工福利待遇，不能認真全面地開展監督活動，有時連正常的監督行動都顧不上。當然，不可否認，衛生監督體制還不健全也不排除其他一些社會不良因素的影響。比如，由于醫政監督工作所管理的對象絕大部分是本系統的單位和人員，關系網錯綜復雜，人情壓力重重，在監督中有的人難以突破“關系網”、“人情網”的壓力，認為走走過場、擺擺樣子就行了，不必動真格。于是，實施約束、申誡或處罰，有時表面看非常嚴厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動口不動手”等現象也就隨之出現。開始時是聲勢浩大，聲色俱厲，到后來則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個人感彩漸濃。變成執法雖嚴效果卻差，影響監督的公信度與有效性。

三、福建省南平延平區的實證分析

延平區醫療衛生行政監督雖然與全國一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問題及成因也十分明顯，較有代表性。

1．監管的體制性矛盾突出

自2010年開始到現在，南平市的10個縣（市、區）中只有1個將醫療機構行政許可和衛生監督執法全部移交衛生監督所，有4個只是將醫療衛生監督執法移交給衛生監督所，有2個只將打擊非法行醫專項整治工作移交給衛生監督所，其余的3個縣（市、區）則仍全部留在衛生局。這種不一致的情況使各縣（市、區）執法主體多元化，執法主體與執法隊伍分離，執法模式不統一，常導致衛生監督職能時有交叉，執法機構不一，執法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統一行動，以爭取更為有效的監督效果。在延平區，由于對區內衛生機構的管理職能權限大多仍保留在區衛生局手中，如醫療機構的設置和許可審批注冊、登記等，所以，區衛生監督所為了監督的權威性，在監督中便多以其名義行使職能。這樣，監與管脫節，關系變得十分不順，監督顯得缺乏力度，無法從源頭上控制醫療衛生事故苗頭。衛生局對醫療衛生活動既管理又監督，實則是自管自監，“既當運動員又當裁判員”，監督執法也就勢必“打折扣”。如在對一些醫療衛生行為實施監督時，有的醫務人員就認為都是一個系統的，何必那么較真。還如，對監督執法人員提出的意見，有的醫務人員就不夠重視，能應付就應付。結果，都使得有關衛生法律法規在本系統醫療機構貫徹不到位，難落實。

2．監督執法主體力量薄弱

目前延平區轄區人口約50萬，屬于監督對象的醫療機構共有292個，其中醫院2家，疾病預防控制中心1家，社區衛生服務中心（或站）18家，鄉鎮衛生14家，村衛生所230家，個體診所及其它醫療機構27家。同時，全區的醫療衛生、傳染病衛生、飲用水衛生、職業衛生和放射衛生等也離不開相應的監管。而區衛生監督所目前在崗的18人中女性占17個，其中有醫學預防本科學歷的僅1人，護理專業專科畢業的1人，其余皆為中專以下非專業學歷人員。面對需要實施有效監督的大量機構和人員，衛監所人員的業務素質和執法水平時常有點跟不上；加上體制不順，以及知識更新機會少，經費不足，監督手段落后，完成各項監督任務就經常顯得吃力繁重。無可否認，延平區的醫療衛生行政監督有時難以到位也存在一些客觀原因。例如，監管對象多數分散在偏僻的農村，且多路途較遠，以及鄉鎮衛生院普遍“缺醫少護”，常不得不使用一些非衛技人員，有時默認超許可診療活動，監督中出現疏漏等就在所難免。還比如，現在的一些無證診所流動性極大．一般都隱藏于城鄉結合部和鄉村及居民區的樓院內，非法執業者又多為外來流動人口，居無定所，來去無蹤。為逃避執法部門的打擊，他們往往采用“游擊戰術”，經常在住處附近變更診療場所，且診療場所與藥品存放處也不在同一地點，這也給衛生監督執法人員查處帶來一定的難度，當衛生執法人員離開現場后，他們又照舊行醫，無法加以取締。

四、加強基層醫療衛生行政監督的對策思考

為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫療衛生監督體制改革，建立健全其相關法律法規與執法監督體系，加強對醫療機構及其醫療服務質量、合理用藥以及醫療廣告等實施的有效監管，顯然勢在必行，十分迫切。

1．規范監督責任，理順監督職能

實踐說明，基層醫療衛生行政監督在實際工作中存在缺位、錯位和越位現象，原因之一是執行主體不一致，上下工作不對口，信息溝通不暢。因此，首先應該進一步明確衛生行政部門和衛生行政監督機構各自的職能，統一實行管監分離，政事分開，各司其職，將衛生監督所作為衛生行政部門內的一個職能機構，或者作為單列的行政機構。今后我國事業單位改革的一個方向，就是要把完全承擔行政職能的單位轉為行政機構。這樣，既有利于切實解決執法主體不清、職能交叉等問題，也有利于衛生行政部門抓好行業管理，真正當好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續什么“委托執法”，顯然無益于減少行政管理重復運轉環節及消除多頭執法等弊端，也不符合事業體制改革的趨勢。理順了機構和職能的關系，監督人員目前存在的身份混亂問題，就可名正言順地加以統一，即宜于一律轉為行政編制，人員實行公務員管理。改制后由于同樣都由財政開支，不但不會增加財政負擔，還有利于整合衛生資源和轉變行政職能，提高行政監督效率。現代西方發達國家行政管理改革的一條重要經驗，就是將政府的決策與執行職能逐步分開，縮小政府組成部門及其決策人員的規模，適當擴大行政執行人員規模，進而提高行政決策科學性，加強專業監督力度。

2．加強隊伍建設，提高人員素質

基層的衛生監督工作也要靠人來做。建設一支能適應醫療衛生市場需要的結構合理、素質過硬、業務精湛、廉潔自律、秉公執法和辦事高效的監督執法隊伍，是搞好基層醫療衛生監督工作和保障人民健康的關健。因此，首先應該滿足監督人員數量的合理需要，參照原衛生部關于按“轄區每萬名常住人口配備1－1．5名衛生監督員的標準，測算所需衛生監督執法人員編制”的規定，配足配齊工作人員。其次要調整衛生監督隊伍結構，增加臨床醫學、法律學、公共衛生管理學等相關專業的人員，讓熟悉醫療流程、懂得醫療市場管理的專業人員從事醫療衛生監督工作，提高監督效率。為此，一要嚴格把好入口關，聘用人員時應嚴格按照原衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》，把“遵守法律和職業道德”、”具備衛生監督相關的專業和法律知識”、“經過衛生監督員崗位培訓并考試合格”、“新錄用人員應具有大專以上學歷”五個條件作為標準，公平競爭，擇優錄取，配齊配強隊伍，從源頭上為建立負責任、有活力的衛生監督隊伍奠定基礎，盡快適應當前形勢和任務需要。二要重視培訓輪訓。基層醫療衛生行政監督涉及面廣，專業性強，即使接受過高學歷教育，隨著醫療知識和技術的豐富與發展也會老化。所以，為適應衛生行政監督工作的新要求，要通過各種形式，認真實施原衛生部《2005—2010年全國衛生監督員教育培訓規劃》，及時讓他們得到繼續教育，提高整體素質就顯得必不可少。培訓輪訓的內容應該重在實際工作需要，首先是加強醫療衛生法律法規的學習，提高依法監督能力；其次是充實醫政管理專業知識，真正成為醫政執法監督工作的行家里手；同時重視進行“廉潔勤政、執法為民”的教育，提升職業道德境界。

3．規范執法行為，增強內部協調

與其他行政工作一樣，加強內部管理也是保證基層醫療衛生行政監督公正與效率的重要手段。為此，也應當按照原衛生部印發的《全國衛生監督機構工作規范》、《關于衛生行政執法責任制的若干規定》等一系列文件規定，建立明確的責任制，認真履行職責，做到任務明確，責任到人。主要是建立健全規章制度和工作程序；完善制約機制，建立關健崗位輪換和執法回避制度；公開辦事程序和辦事結果，接受社會監督；強化服務意識，保護和尊重監督對象的合法權益；大力推進監督執法考核和過錯責任追究，不斷規范衛生監督執法行為，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。此外，由于基層醫療衛生監督在針對具體事情或問題時多涉及到多個部門，如醫療機構進行上環、取環、結扎、人流等項目時涉及到計生部門監管，藥品、醫療器械等使用時涉及到藥監部門監督，醫療廣告時涉及到工商部門監管，非法行醫罪查處時涉及到公安部門監控等，所以，要取得實效并非只靠衛生行政監督一家機構就能湊效，更需要相關部門的密切配合。這就需要加強各個相關部門的聯系協作，建立信息共享，探索協調新方法。如鏟除非法行醫這顆毒瘤，衛生行政監督機構固然責無旁貸，但如無公安、藥監、工商、監察、科技等部門配合，就很難取得效果。特別在開展一些大規模或重大的打擊非法行醫行動中，不僅要成立專門的領導小組，制訂聯席會議制度，開展聯合執法；而且要加強與基層政府、派出所、村（居）委會、城管等部門的聯系，如嚴格出租屋管理，嚴禁屋主租借場地給他人從事非法行醫活動等，才能有效化解監督人員孤軍獨進的困境，提高監控效率，使非法行醫無藏身之地。

4．增加財政投入，提供必要保障

基層醫療衛生行政監督是純公共服務，需要公共財政保障其有效運作。因此基層政府都應當按照原衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》，提供“衛生監督機構履行衛生監督管理職責所需的一切經費，包括人員經費、公務費、業務費和發展建設支出”，按照財政部、國家計委、原衛生部《關于衛生事業補助政策的意見》（財社12000217號），在政府預算中根據其需要加以合理安排，保證其履行職責擁有必要經費。為了使財政投入得到保障，還應該通過立法形式在法律法規上得以固定，以防止這一方面的投入出現非常規形態變化。同時，基層衛生行政監督機構也應當按時積極向同級政府匯報說明工作需要，爭取財政全額預算安排的主動權。財政保障的一個重要體現是物力保障。針對目前基層衛生監督機構普遍存在建設面積不達標，快速檢測設備數量不足，執法取證工具和辦公設備性能陳舊，信息網絡建設落后等嚴重影響監督監測質量和執法公正性權威性的現象，基層政府也有責任按照原衛生部關于《衛生監督機構建設指導意見》規定的配置標準，積極提供監督執法辦公用房、執法車輛，以及取證與快速檢驗的設備、通訊工具、防護裝備、網絡建設等基礎設施，為衛生監督和綜合執法提供物質保障，從根本上解決“收費養人”問題。

5．依靠群眾，發揮社會監督威力

監督行政論文范文2

檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督,是我國行政訴訟法所確定的基本原則之一。我國行政訴訟法已經生效實施五年多時間了,五年的實踐表明,正確處理行政權、審判權和檢察權三者之間的相互關系,加強檢察機關對行政訴訟的法律監督是全面貫徹實施行政訴訟法的基本前提和重要保證。目前,在行政訴訟中實行檢察監督仍面臨著一系列的困難和問題,理論上不夠成熟,實踐中仍在試點摸索,因此,有必要重視和加強對行政訴訟檢察監督問題進行深入的研究和探討。本文擬就檢察監督的地位、方式、范圍及抗訴等問題略陳管見。

一、檢察機關在行政訴訟中的法律地位

關于檢察機關在行政訴訟中的法律地位問題,法學界和實際部門存在著不同的觀點和認識。(1)有人主張檢察機關參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機關在行政訴訟中處于法律監督者的地位;(3)還有人主張檢察機關在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來看，它處于原告的訴訟地位,同時,它又行使法律監督者的職能。國外立法對這一問題也采取了不同的態度。在英國,檢察機關參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規定了檢察機關參與行政訴訟的情形并規定應有檢察長參加的案件，檢察長應該參加。英國總檢察長提訟或以檢察長的名義提訟,都以總檢察長作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關的部充當原告人或被告人,如果沒有這樣的部,總檢察長充當訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國,行政法院法規定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人。〔2〕可見,在德國,檢察機關在行政訴訟中有自己的特點,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我們認為,檢察機關在行政訴訟中始終處于法律監督者的地位,而不等同于一般訴訟當事人,無論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國家的法律監督機關,主要理由如下:

第一,這是檢察機關的性質和任務決定的。我國憲法第129條明確規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第4條規定的檢察機關的任務是“通過行使檢察權,……維護社會主義法制,維護社會秩序……保護公民的人身權利、民利和其他權利,保衛社會主義現代化建設的順利進行。”

第二,這是國家干預原則所決定的。檢察機關代表國家實行干預的目的是保證行政審判機關正確行使審判權,確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實現。檢察機關依法對行政訴訟活動實行法律監督,對那些損害國家和社會公共利益的違法行為進行必要的干預,確保行政訴訟法的順利實施,這是行政檢察監督的重要任務。

第三,這是由行政訴訟法明確規定的。行政訴訟法第10條明確規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。有人主張,檢察機關在參加訴訟時是處于法律監督者的地位,在提訟時則處于原告的地位。這種觀點是不能成立的,我們認為,檢察機關在提訟時,仍然處于法律監督者的地位,因為檢察機關提訟與當事人提訟不同。檢察機關提訟的權力來源于其法律監督的職能,是由其法律監督權派生出來的,因而具有法律監督的性質。檢察機關提起行政訴訟,既是對行政違法行為的監督,又是對行政相對人放棄訴權的行為的監督。因而檢察機關在行政訴訟中不是處于一般當事人的訴訟地位,而是處于法律監督者的訴訟地位。

檢察機關的行政訴訟中的法律地位體現在它既享有行政訴訟活動程序意義上的監督權,監督行政訴訟活動是否合法,又享有實體意義上的監督權,監督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機關在行政訴訟中應該享有獨立的訴訟權利,承擔相應的訴訟義務。訴訟權利主要包括:(1)有權提訟;(2)有權在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權對案件的事實和證據進行調查;(4)有權查閱案卷、審查證據;(5)有權參加法庭審理并對案件認定的事實和適用法律問題下發表意見;(6)有權對行政訴訟中的違法行為進行及時制止并提出修改意見;(7)有權對法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權對法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務主要包括:(1)嚴格按照行政訴訟程序辦案;(2)不影響行政審判人員依法獨立行使職權;(3)保持法律監督者的地位,不介入當事人之間的具體權利義務之爭。〔3〕

二、行政檢察監督的方式

行政檢察監督的方式是指檢察機關對行政訴訟實行法律監督的具體途徑和方法。我國行政訴訟法第64條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴”。由此可見,行政訴訟法明確規定了提出抗訴這種行政檢察監督的方式。

除了法律明確規定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監督的方式,如提訟、參加訴訟等,對此,法學理論界和實際部門存在著不同的認識和觀點,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據。我們認為,從行政訴訟的立法目的出發,根據我國檢察機關的性質、地位和目的任務,行政檢察監督的方式應當既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:

第一,我國行政訴訟法第10條明確規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。行政訴訟法在總則中用專門的條文規定,其目的就在于行政檢察監督是全方位、多角度的,是實施全面的、完整的法律監督,而不是局部的、有限的法律監督。檢察機關不僅要監督審判結果——已經發生法律效力的判決和裁定,而且還要監督訴前的行為和訴訟的全過程。如果行政檢察監督的方式僅限于事后的抗訴監督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實踐中不利于行政檢察監督活動的全面開展。

第二,由于行政糾紛的雙方當事人的法律地位不平等,在行政相對人不敢或無力提訟的情況下,行政相對人就會被迫放棄訴權或改變自己的訴訟請求,對行政機關的行政違法責任就難以追究。由檢察機關提訟,就可以有效地保護行政訴權的行使,全面保護行政相對人的合法權益。

第三,為了保護國家和社會公共利益,必須實行全面的行政檢察監督方式。在現實生活中普遍存在著行政機關的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權益,而出現無人就全部損害提訟的情況。此外,行政機關為了逃避當被告,以犧牲國家利益為代價,降格執法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對人的合法利益,而且使國家社會公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對行政訴訟實行全面的行政檢察監督。

第四,對行政訴訟實行全面的監督,是維護社會主義法制統一的需要,由于檢察機關提起行政訴訟是基于法律監督權,而不是基于行政訴訟當事人的行政訴權,因而它的意義不僅僅在保護行政相對人的合法權益，而且是維護社會主義法律的統一實施所必需。從這一環節開始對行政訴訟實行檢察監督,對于保證行政相對人訴權的實現,協助行政審判機關做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對行政案件實行“不告不理”的原則,是否對違法具體行政行為提訟直接關系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機關對行政違法行為不應該采取消極的態度,在案件受理后再進行監督,而應該采取積極的態度,賦予檢察機關提訟的權利,對行政訴訟實行事前的監督,以切實保障行政訴訟立法目的的實現。

第五,檢察機關采取提訟和參加訴訟的方式對行政訴訟進行監督是國外行政檢察監督的基本監督方式。在英國,英國的總檢察長對公共機構的越權行為,有權向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認判決;對于公民的告發，總檢察長也可在審查后由公民以總檢察長的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國,檢察機關有權以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規定,檢察官要監督行政法律的實施,并要求提起這類案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規定,如行政機關不同意檢察長的抗議,檢察長有權從這一決定通知在30天以內向法院提訟并可參加訴訟。〔4〕

除了上述三種行政檢察監督的方式之外,有的同志還提出,檢察機關應采取支持方式。我們認為,支持不應成為行政檢察監督的方式。支持是指檢察機關對行政侵權行為所造成的后果比較嚴重的,要支持行政相對人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當事人,實際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則應用到行政訴訟法中來,支持的實質是一種社會監督的方式,而不具有國家權力的性質,檢察院作為國家專門法律監督機關既然有權實行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠遠超過了社會監督的方式,因而沒有必要采取這種監督方式。〔5〕

三、行政檢察監督的范圍

行政檢察監督的范圍問題,我國法律未作明確的規定。法學界和實際部門對此認識也很不一致。有的同志認為檢察機關有權對所有的行政案件實行全面的監督,有的同志則認為只能對一部分行政案件實行重點的監督,但對應當實行檢察監督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點:(1)其中一部分人認為行政檢察監督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據行政相對人的申請參與的“重大個人權益的行政案件”;(2)另一部分人認為行政檢察監督的范圍應根據訴訟請求來確定,只有在行政相對人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監督的范圍;(3)還有一部分人認為行政檢察監督的范圍包括三大類案件:一是行政機關的違法侵權行為涉及到社會公共利益以及行政機關的行政違法行為后果比較嚴重并且受害人又放棄訴權的行政案件;二是檢察機關自己發現并認為應當監督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件。〔6〕

在確定行政檢察監督的范圍時,我們認為應當注意到以下兩個問題:

第一,檢察機關實行法律監督的權限問題。我們認為,人民檢察院作為國家專門的法律監督機關,行政檢察監督是檢察機關的一項職務行為,體現了國家意志,具有國家強制性。因此,它的監督權限是不受限制的,對行政訴訟中的一切違法行為都有權進行監督。不論行政案件的性質如何,也不論是什么種類的行政案件,檢察機關都有權依法自行決定是否實行法律監督,在監督的范圍上不受任何限制。

第二,在行政檢察監督實踐中的必要性和可能性的問題。行政檢察監督是一項全新的工作,在我國剛剛起步,目前實踐中仍在試點摸索,人員缺乏,經驗不足,又缺少成熟的理論指導和明確的法律依據,因此,我們認為,目前在確定行政檢察監督的范圍時應當分階段有選擇有重點地進行,沒有必要也沒可能將全部的行政案件納入監督的范圍,這是因為:(1)我國行政訴訟法規定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類復雜,檢察機關如果要對全部的行政案件進行監督顯然是不現實的。(2)相當一部分行政案件并沒有出現訴訟障礙,訴訟活動進行得較為順利,沒有發生違法行為,因此,檢察機關沒有實行法律監督的必要。(3)行政訴權是行政相對人依法享有的一項重要的權利,是否行使或怎樣行使應由行政相對人自行選擇,檢察機關在進行檢察監督時應當尊重行政相對人的選擇權和處分權,正確處理國家干預與行政相對人自由選擇和處分的關系。

第三,借鑒國外確定行政檢察監督范圍的立法規定。在英國,法律規定了行政檢察監督的范圍,檢察長在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權利和利益的訴訟,并要頒布訓戒令或宣言加以保護的,必須有檢察長參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機關不致發生違法行為,經檢察長許可后,私人和地方機關可以假借檢察長的名義提訟;(3)選舉法院審理有關選舉的案件時,需有公共控訴局長的代表參加,選舉法院關于選舉中有無不法行為向高級法院的報告,須抄送檢察長,以便研究決定是否實行控訴。〔7〕

在現階段,我們在確定行政檢察監督的范圍時,既要注意檢察機關有權實行全面的監督,行政檢察監督的范圍不受任何限制,同時又要從目前行政檢察監督的必要性和可能性出發,只能有選擇有重點地進行監督,監督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監督范圍的無限性和有限性結合起來,把應有狀態和現有狀態結合起來,實行全面監督和重點監督相結合的原則,同時借鑒國外的有益經驗,并以此來確定我國目前行政檢察監督的范圍。

目前,從我國行政檢察監督的現實情況出發,考慮到作為監督對象的行政案件的客觀情況,如案件的性質、影響、復雜程度等等,將行政檢察監督限定在以下范圍之內:

(1)涉及到社會公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴重,案情重大,而無人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴重的案件和情節惡劣的案件。(3)具有重大政治影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因為這類案件直接關系到國家的和我國在國際上的聲譽。(5)行政審判機關或行政訴訟當事人要求檢察機關參加,檢察機關也認為有必要參加的行政案件。(6)檢察機關認為有必要監督的其他重大的行政案件。主要是檢察機關自己發現并認為應當監督的行政案件。

四、行政檢察監督中的抗訴問題

行政訴訟法第64條明確規定了檢察機關對行政訴訟有權提出抗訴,這是我國目前唯一從立法上予以確認的行政檢察監督的方式。為了具體貫徹實施行政訴訟法的這一規定,最高人民檢察院制定了《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》(以下簡稱暫行規定),明確規定了檢察機關提起抗訴的途徑和方式。關于檢察機關行使抗訴權雖然在立法上有明確規定,是法定的檢察監督方式,但是,由于立法規定過于簡略,很不完善,致使檢察機關在行使抗訴權時面臨著許多問題和困難。我們認為,根據行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國行政檢察監督的現實出發,應當全面理解和把握抗訴權的立法規定,抗訴權應當包括以下三方面的內容:一是提出抗訴權;二是在抗訴案件審理中的法律監督權;三是抗訴案件審結后的法律監督權。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監督權，是三種監督權力的統一體。

(一)提出抗訴權提出抗訴權中主要包括兩方面的問題:一是應拓寬提出抗訴權的主體范圍;二是應確定能夠提出抗訴的裁決的種類。

1.關于提出抗訴權的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規定》第2條規定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當按照審判監督程序提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當建議上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。”這一規定具體設定了檢察機關在審判監督程序中的抗訴權,但是,對抗訴主體的規定有一定的缺陷。《暫行規定》中明確規定只有上級檢察機關才能成為抗訴主體,而同級檢察機關不能行使抗訴權,只享有提出抗訴的建議權,不能直接成為抗訴的主體。這一規定給行政檢察監督的實踐帶來了許多問題和困難,主要表現在:其一,抗訴權過于集中,容易造成抗而不決的現象。由于大量生效的行政判決、裁定發生在基層人民法院,抗訴權就會集中在分檢、市檢以上的檢察機關,由于這些機關沒有直接參加行政訴訟活動,對案情不熟悉,再加上交通、辦案時間和數量條件的限制,因而難以及時發揮行政檢察監督的職能。

其二,在監督實踐中,抗訴任務將主要集中在省一級檢察機關,而省一級檢察機關在對全省檢察工作進行業務指導的同時,還得應付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時和有效地行使抗訴權。

基于上述理由,我們認為,為了確保行政檢察監督的順利進行,應當拓寬行使抗訴權的主體范圍,賦予同級檢察院在審判監督程序中的抗訴權,使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在理論上和實踐中都是切實可行的。在理論上,同級檢察院和上級檢察院都是國家的法律監督機關，賦予同級檢察院享有抗訴權只是檢察機關內部的職權劃分問題。在實踐上,同級檢察院監督同級法院的行政審判活動案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時地糾正錯誤的行政裁判。

2關于能夠提起抗訴的裁決的種類問題。在行使行政檢察監督的抗訴權時,應確定能夠提起抗訴的裁決的種類。

行政審判機關作出的行政判決如果違反法律、法規的規定,無論是哪一種類的行政判決,都可以成為行政檢察監督的對象。而行政裁定的種類較多,情況比較復雜,按照是否涉及行政案件的結論,可以分為兩大類;第一類是對行政案件進行根本性的處理,對行政訴權產生實質性的影響,直接涉及到案件的結論問題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒有直接作出審判結論,但間接確認了被訴行政行為的合法性。第二類只是涉及訴訟程序或與訴訟有關的具體問題,對案件的結論不發生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執行裁定等。我們認為,在行政裁定的眾多種類中,檢察機關只能針對第一類行政裁定提起抗訴,不能針對第二類行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權時,應當確定能夠提起抗訴的裁定種類,這樣在實踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監督的職能。〔8〕

(二)在抗訴案件審理中的法律監督權，抗訴權的行使不僅包括對確有錯誤的違法的行政裁決有權提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監督權。關于在抗訴案件審理中實行法律監督的形式問題,法律未作明確的規定。最高人民檢察院的《暫行規定》第8條規定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應當派員出席法庭,對訴訟活動是否合法實行監督。”這一規定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機關應當派員出席法庭這種監督形式,對于其他監督形式未作明確的規定。我們認為,在抗訴案件審理實行法律監督的形式有許多問題值得進一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過程中,檢察機關派出人員的稱謂問題,以及在法庭上的席位設置問題,在開庭時享有哪些具體權利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問題,如案卷移送問題、抗訴書的送達及期限問題、當事人的權利和義務等等。

(三)抗訴案件審結后的法律監督權，檢察機關行使的抗訴權應當延續到抗訴案件審結之后,檢察機關應依法享有抗訴案件審結后的法律監督權。在實踐中,如果檢察機關認為抗訴案件審結之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規規定,能否進行監督,我國現行立法沒有明確規定。我們認為,必須賦予檢察機關對抗訴案件審結后的法律監督權,主要理由有:

第一,應當全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規定,行政檢察監督是一個有機的整體,不能簡單地、孤立和靜止地看待某一種監督權力,目前立法所確認的抗訴權應當包括提出抗訴——事前的監督權、在抗訴案件審理中實行法律監督——事中的監督權和在抗訴案件審結后實行法律監督——事后的監督權,我們不能將抗訴權這三方面的內容分割開來。

第二,在審判實踐中,對抗訴案件審結之后,如果當事人不服可以通過行使申訴權要求再一次再審。而檢察院作為國家專門的法律監督機關如果發現抗訴案件的裁決違法而無權實行監督的話,檢察機關在這方面的監督權還不如當事人的申訴權,這樣背離了行政檢察監督的宗旨和目的,不利于行政檢察監督職能的發揮。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,中國檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁。

〔3〕參見王德意等主編:《行政訴訟實務導論》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241頁。

監督行政論文范文3

>> 試論地方人大常委會對行政規范性文件的監督 論地方人大常委會規范性文件備案審查制度的完善 地方人大常委會規范性文件備案審查程序探析 地方人大常委會實施規范性文件備案審查的技術基礎 對地方司法規范性文件備案審查的探討 行政規范性文件監督的路徑選擇 論行政規范性文件的政府備案審查 現行地方政府規范性文件監督審查機制研究 論人大對規范性司法文件備案審查制度的完善 行政規范性文件績效評估的價值取向 淺析行政規范性文件的濫用及其規制 規范性文件的監督機制研究 論地方政府分權及其非規范性 對地方人大開展專題詢問的探討 論軍事規范性文件的法律規制 廢止的規范性文件目錄 地方人大監督規劃實施的做法與思考 地方人大預算監督的實踐與思考 試論地方人大對政府監督的完善途徑 地方人大監督司法機關的合理界限 常見問題解答 當前所在位置：，2013年10月12日訪問。

[7]http：///workresearch/41053.jhtml， 2013年11月28日訪問。

[8]姜明安：《中國行政法治發展進程調查報告》，法律出版社1998年版，第190頁。

[9]孔繁華：《行政規范性文件法律監督機制探究》，載《法學雜志》 2011年第7期。

[10]孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第47頁。

[11]朱芒：《行政立法程序基本問題試析》，載《中國法學》2000年第1期。

監督行政論文范文4

?摘要?行政訴訟法規定的檢察監督原則是界分檢察機關行政訴訟監督權的基本依據。檢察機關要承擔起行政訴訟監督職責，必須對行政案件進行全面審查，大致包括四個方面：生效行政判決、裁定的合法性；當事人之間的行政爭議；法院行政審判行為的合法性；其他當事人尤其是行政訴訟被告訴訟行為的合法性。從發揮國家監督的效用的角度考慮，有必要把行政審判程序、行政檢察程序與追究違法行政責任的程序銜接起來。

?中圖分類號?DF84?標識碼?A

?文章編號?1004－4043?2002?09－0017－04

行政訴訟法規定，人民檢察院有權對行政訴訟活動實行法律監督。實踐中，有人過分看重“權”字，認為對行政訴訟的法律監督是檢察機關的裁量權，可以行使也可以不行使。然而，根據公法，任何公權力都具有兩面性——既是權力也是職責。據此，檢察機關有義務根據法律規定全面履行行政訴訟監督職責。為發現和糾正違法的行政訴訟行為，檢察機關應當對“行政訴訟活動”進行審查。既然是“法律監督”，檢察機關對行政訴訟活動的審查程度就應當是合法性審查，而不包括合理性審查。可以說，全面把握行政案件的審查對象是檢察機關適當履行行政檢察職責的前提。

與刑事訴訟中司法機關根據刑事訴訟規則確定刑事案件的審查對象、民事訴訟中法院根據民事訴訟規則確定民事案件的審查對象一樣，行政案件的審查對象是根據行政訴訟規則派生出來的。三種訴訟的任務各不相同，其訴訟規則也不盡相同，決定了刑事、民事、行政案件中司法機關的審查對象各不相同，檢察機關在審查行政案件的實踐中，切忌套用刑事或民事案件的審查對象。而且，檢察機關與法院在行政訴訟中所起的作用不同，決定了檢察機關審查行政案件的對象與法院審查行政案件的對象也不相同。行政訴訟法規定的檢察監督的對象，即“行政訴訟活動”，實際上是指所有行政訴訟行為，既包括法院的行政審判行為，也包括當事人的訴訟行為。具體地說，檢察機關審查行政案件的對象主要有以下幾個方面：

一、行政裁判的合法性

除檢察監督原則之外，行政訴訟法對行政檢察還有一條具體規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”實踐中，抗訴是檢察機關對行政訴訟活動行使監督權的主要方式，行政裁判的合法性也因此成為檢察機關審查的主要對象。由于法律規定檢察機關僅僅對生效行政裁判行使抗訴權，檢察機關通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應當作為檢察機關的審查對象，雖然有進一步探討的余地，但現實必要性和理論根據都顯不足。當前，檢察機關應以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對象。

從理論上講，檢察機關全面履行監督職責的前提是審查生效行政裁判的全部，而不能有所遺漏。而法院的相應義務是每作出一個裁判就要把案卷移送檢察機關進行審查。但是，如果環顧一下相關制度，就會發現，法律機制對法律統一正確實施的追求，就像人們追求真理一樣，只能接近而永遠不可能到達。法律應當普遍適用于所有的人，這是法律的內在要求，然而，再龐大的國家機器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內。同樣，依法行政原則也要求所有的行政機關及其工作人員依法履行職責，而國家同樣沒有能力讓所有行政機關及其公職人員的活動處于監督機關乃至公眾的監督之下。正因為如此，行政訴訟、行政復議都只能是“不告不理”的監督機制。同樣，檢察機關對行政裁判合法性進行監督的實際范圍，應受制于訴訟原則。檢察監督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然檢察機關要做到審查全部生效行政裁判是不可能實現的，那么，檢察機關應以哪些生效行政裁判作為審查對象，也就成為一個非常現實的。

按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四條的規定，檢察機關受理行政案件，主要有以下來源：當事人或者其他利害關系人申訴的；國家權力機關或者其他機關轉辦的；上級人民檢察院交辦的；人民檢察院自行發現的。在這一規定當中，國家機關被擬定為利益和國家利益的化身，它代表了上承認的利害關系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會利益和國家利益，是否嚴重踐踏了法制。是，它的判斷標準是它自己的，而不是大眾的，也不是其他利益主體的。眾所周知，任何國家機關的權力都是由人來行使的，不同的公職人員，雖然其智力、品行和責任感不盡相同，但他們所處的社會地位卻大致相同，這就決定了他們對利益的判斷標準具有相對的單一性，他們與其他階層的人群對社會現象的感受完全不同①。而行政事務的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會的長遠利益、根本利益。根據憲法規定，各個階層社會成員的利益因違法的行政裁判受到損害時，都應當有表達意見的機會，無論他?它?是不是法律擬定的利害關系人。如果將檢察機關受理案件的來源局限于利害關系人申訴和擬定的公共利益代表的發現，就有可能檢察機關的視野。實踐已經證明，檢察機關受理的案件絕大多數是當事人申訴的案件，自行發現的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時，對“利害關系”應盡可能地作廣義的理解，甚至可以將公民因社會利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權利。如果做到了這一點，行政檢察實踐就向法治的理想又靠近了一大步，憲法賦予公民的檢舉權在這個領域也受到了保障。

與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規為依據，參照規章一樣，檢察機關審查行政裁判的合法性也要以法律、法規為依據，也要參照規章。所不同的是，法院審查具體行政行為所依據的法律主要是指行政法規范，而檢察機關審查行政裁判合法性的依據，除行政法規范之外，還有行政訴訟法。

從實踐情況來看，行政判決違法主要指以下幾種情形：（1）撤銷了完全合法的被訴具體行政行為，或者撤銷了不可撤銷的違法行為；（2）完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（3）完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（4）維持了主要證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序、超越職權的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰；（5）沒有判決應當履行法定職責的行政主體履行法定職責；（6）判決行政機關履行不應履行的職責；（7）應當駁回原告訴訟請求而未駁回，或者不應駁回原告的訴訟請求而判決予以駁回；（8）將違法行為確認為合法，將合法行為確認為違法，或者確認應判決撤銷的行為無效；（9）應給予行政賠償的，判決不給予賠償，或依法不應給予行政賠償的請求判決予以行政賠償。

檢察機關應當行使抗訴權的行政裁定主要有以下幾種情形：（1）對應予受理的行政案件，作出不予受理或駁回的裁定；（2）對不符合撤訴條件的案件，作出準許撤訴的裁定；（3）對不符合終結訴訟的案件，裁定終結訴訟；（4）對不符合終結執行條件的案件，裁定終結執行。

檢察機關審查行政裁判，主要是判斷其是否符合抗訴標準。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結整個訴訟程序的意義，通過抗訴來進行監督會造成訴訟久拖不決，弊大于利。對那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定，檢察機關雖然可以不提出抗訴，但仍然應將其作為審查對象，并論證和探索其他監督方式的可能性。

二、當事人之間的行政爭議

在行政訴訟中，當事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性，這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機關監督行政訴訟活動的目的，主要是保障和監督法院依法行使審判權。與此相對應，檢察機關審查的直接對象不是當事人之間的權利義務關系，也不是被訴具體行政行為的合法性，而是裁斷當事人之間權利義務關系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是，檢察機關對于法院是否依法作出裁判的判斷，需要以準確地判斷當事人之間的行政爭議為前提。正因為如此，當事人之間的行政爭議也是檢察機關審查行政案件的對象。

對于當事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判，是事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關的司法解釋對法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應遵循這些條件，違反了法定判決的條件就是違法的判決，檢察機關應當依法提出抗訴。實踐中，檢察機關只有通過對當事人之間爭議的具體行政行為的主體權限、事實認定、程序和法律適用等要素進行全面審查，才可能無一遺漏地發現行政判決中存在的錯誤。檢察機關出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性，其審查標準、和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標準②、內容和程度大致相同，只是審查程序相對較為簡約③。

實踐中，檢察機關審查行政爭議容易出現以下：其一，以所謂的“客觀事實”代替法律事實，忽視行政證據規則和行政訴訟證據規則的適用，從而導致對行政裁判合法性的判斷錯誤；其二，忽視行政機關行使職權過程中遵循程序規則的義務，無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯誤；其三，無視法院的不予受理、駁回裁定對行政爭議的實體意義，未能妥善履行保護公民、法人或者其他組織權的法定職責。

三、行政審判行為的合法性

行政審判行為，是法院行使行政審判權的體現，是行政訴訟活動的重要組成部分。根據檢察監督原則，法院的行政審判行為當然屬于檢察監督的范圍。不僅如此，對行政審判行為實行法律監督，也是法院依法行使行政審判權原則的要求。《行政訴訟法》第三條規定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、團體和個人的干涉。”在行政訴訟法頒行之初，人們對這一規定常常突出強調獨立審判的重要性，對依法審判的呼聲不高，隨著民主的和社會觀念的進步，法院獨立審判的理念日漸深入人心，法院行使行政審判權受到的干預越來越少，防止行政審判不公也就越來越顯現其重要性。在人大和檢察機關之間，由誰來承擔監督審判權的主要責任，并不是問題，最終的選擇標準只有一個：實際效果。

檢察機關對行政審判行為的監督，主要是對法院是否依據行政訴訟法及相關司法解釋的規定作出審判行為的監督。從這種意義上說，檢察機關對法院的行政審判行為的審查，實際上就是對審判程序是否合法的審查。一個公正、合法的裁判，不僅要內容合法，而且應當是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根據其內容來確定。正因為如此，法律把“人民法院違反法定程序，可能案件正確判決、裁定”規定為檢察機關提出抗訴的理由之一。從這種意義上說，對法院的審判行為的審查，也是檢察機關依法行使抗訴權的需要。對于利害關系人申請抗訴的案件，檢察機關的審查不應局限于生效裁判的內容是否合法，還要審查行政裁判的作出過程是否合法。

當然，并不是所有的違法審判行為都會影響案件的正確裁判。檢察機關也無需對所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對檢察機關可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規則是每個法官和每個法院的法定職責，任何違反訴訟程序的行為都應承擔相應的法律責任。行政訴訟法規定的檢察監督原則的內涵非常豐富，糾正違法的行政審判行為應當是檢察監督原則的基本要求之一。

問題是，檢察機關經過審查，發現了違法審判行為，應當如何行使監督權?以前的實踐中，有的檢察機關以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監督方式，效果并不理想。長此以往，檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責任感。到為止，旨在糾正違法審判行為的檢察實踐還沒有展開，立足于全局的論證也不多。違法審判行為之所以會長期存在，其原因就在于違法審判的責任沒有真正落實，因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是，檢察機關負有審查違法審判行為的職責，但沒有追究違法審判行為的權力；人大及其常委會擁有監督、懲戒法官的職責，但缺乏發現違法審判行為的有效渠道；檢察機關的審查與人大及其常委會的懲戒缺乏有效的銜接。我們認為，應當把檢察機關審查發現違法審判的程序與人大及其常委會懲戒法官的程序銜接起來，賦予檢察機關彈劾違法審判的法官的職責。只有這樣，法院的審判行為才能真正成為檢察機關的審查對象。

四、其他訴訟行為的合法性

與民事訴訟法規定檢察機關對法院的“民事審判活動”實行監督有所不同，行政訴訟法規定檢察機關對“行政訴訟活動”是否合法進行監督。“行政訴訟活動”不僅包括法院的行政審判行為，還包括當事人和其他訴訟參與人的訴訟行為。眾所周知，作為行政訴訟原告的當事人是公民、法人或者其他組織，作為行政訴訟被告的當事人是行使國家行政權的行政機關或者法律、法規授權的組織。公民、法人或者其他組織的非訴訟活動要接受行政機關的監管，其行政訴訟活動又是在法院的指揮之下進行的，無論他?它?違反了行政法規范，還是違反了訴訟義務，都會導致相應的制裁，無需檢察機關的制裁。只要訴訟規則得到執行，就足以防止法院縱容原告一方。因此，檢察機關對公民、法人或者其他組織的訴訟行為進行監督并沒有多大的實際意義。相比之下，行政審判受到行政干預的可能性要大得多。多年的行政審判實踐已經充分驗證了立法者的遠見。可以說，行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監督，排除行政審判過程中的行政干預和其他非法干擾。在行政訴訟中，檢察機關實際承擔著監督和保障法院依法獨立行使審判權的雙重責任。正因為如此，檢察機關在審查行政案件過程中，應當把作為行政訴訟被告的行政機關是否依法作出訴訟行為作為審查對象，一方面，要審查法院是否依法追究了當事人違反訴訟義務的行為，對應予追究而未追究的，依法行使監督權；另一方面，要審查法院對被告妨害行政訴訟的行為的追究是否取得了實效，是否受到了來自行政機關或者其他方面的非法干預，在法院依法行使的制裁權不足以排除非法干擾的情況下，采取措施為法院依法審判排除干擾。

監督行政論文范文5

關于行政訴訟的調解，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第50條和第67條第三款規定，除“賠償訴訟可以適用調解”外，“人民法院審理行政案件，不適用調解”。然而，行政審判中大量的行政訴訟撤訴案件實際上是沒有調解書的調解。這是因為《行訴法》第50條規定禁止適用調解，而在審判實踐中大量案件以調解化解了官民矛盾，制作法律文書時轉用了“撤訴”這一法定形式。現行《行訴法》對行政訴訟調解制度規定得太狹窄，為了使行政訴訟調解制度適應我國行政審判工作的需要，發揮該制度對化解官民糾紛的應有功能，本文擬就行政訴訟調解制度的相關問題進行探討，以一己之見拋磚引玉。

一、行政訴訟不適用調解制度的弊端

雖然行政訴訟法明文規定人民法院審理行政案件不適用調解，但在司法實踐中，以調解解決官民矛盾是普遍存在的。這在很大程度上反映出行政訴訟法規定的撤訴制度與司法實踐相脫節。

根據行政訴訟法的規定，行政訴訟中的撤訴可以分為申請撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請撤訴、視為申請撤訴以及按撤訴處理四種情況。對于申請撤訴與原告同意被告改變具體行政行為并申請撤訴這兩種情況，人民法院有審查的義務。被告對具體行政行為的改變正確合法，原告同意并申請撤訴的，法院可以準許；被告對具體行政行為的改變不正確，為了規避訴訟而無原則地變更行政行為的，即使原告撤訴，人民法院也不準許。如果人民法院查實原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的，亦不應當準予撤訴。

撤訴制度的規定是考慮到行政訴訟原告的權利亟需司法保障，但具體到司法實踐中這一規定卻成了空中樓閣，由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對撤訴申請行使審查權，面對原告的撤訴申請，法院幾乎是一路綠燈，數十萬的撤訴案件中原告申請撤訴但法院不準許撤訴的案件少之又少，這導致在大量的撤訴案件中，非正常撤訴的案件占相當大的比例。非正常撤訴是相對于正常撤訴而言的，多是指原告對被訴具體行政行為持有異議，其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響，撤訴時原告權益未得到保護，法院對撤訴申請予以準許的情況。我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當前行政訴訟缺乏良好的制度環境，行政權缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權威性。

撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。從撤訴的效果來看，由于雙方當事人的案外和解協議不具有同調解協議一樣的確定力與執行力，根據行政訴訟法的規定，原告撤訴以后不得以同一事由向人民法院再次（按撤訴處理的除外），行政機關若反悔不履行和解協議，原告即喪失了請求司法救濟的權利，這對原告權益的保護是極為不利的。行政訴訟法對撤訴后禁止以同一理由再的規定與行政訴訟中雙方當事人的案外和解的廣泛存在產生巨大的矛盾。作為原告的公民、法人或者其他組織的權利無法通過行政訴訟得到理想的保護，也很容易引起相對人與行政主體之間的信任危機，同時也降低了法院的威信。立法者當初設立禁止調解制度的本意則是擔心調解會損害原告利益或公共利益，而事實上，禁止調解不僅未能真正保護原告和社會的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進行著侵害。因“案外和解”而撤訴的這種非正常撤訴的現象，嚴重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調解制度的立法本意完全落空。“事實上，允許調解未必損害原告利益或者公共利益，不允許調解也不見得能夠保護原告利益和公共利益。”與其讓“案外和解”這種變相的調解成為規避法律和規避司法監督的工具，不如從制度上加以規范，以消除理論與實踐嚴重脫節所產生的尷尬。因此，設立調解制度，將當事人的協商過程和內容置于司法審查之下，顯得尤為緊迫和必要。

二、完善行政訴訟調解制度的理論基礎

（一）公權力絕對不允許處分的理論欠缺

現行行政訴訟不適用調解的理論依據是“公權絕對不可處分”。該理論認為，在行政法律關系中，行政權屬國家公權，具體行政行為是否作出或如何作出，法律法規都已預先設定，行政主體是不能自由處分。行政權不同于民事權利，行政主體不能采取全部或部分放棄其行政職權的方式來促成與相對人的和解。而調解則意味著行政主體能對行政權利進行自由處分。行政權的這種特殊性使行政訴訟失去了調解的前提和基礎，因此，人民法院只能根據合法性審查的原則，對合法的具體行政行為判決維持，錯誤的判決撤銷或有限變更，除此之外沒有選擇的余地。但是，隨著我們對行政權力性質的認識不斷深入，特別是進入21世紀以來，由于對經濟與行政管理的社會需求不斷增加，以及在現代市場經濟和世界民主化潮流的推動下，傳統的管理行政、秩序行政逐步轉向以給付行政、服務行政為特點的現代行政，以行政主體為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政日益轉向以注重人權和民主的現代行政，在此轉型發展過程中出現了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢，出現了非強制行政行為如行政契約、行政指導等.這就造成認為行政主體絕對不能處分行政權力的觀點越來越站不住腳。因為，現行行政管理已不再僅僅是行政主體單方意志的體現，更多的則是表現為行政主體與行政相對方的合作，這樣不但節約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實現。在合作的行政中，行政管理的實現并非使用行政權力手段，而是常常在與相對人的征詢、協商、溝通中做出行政行為。另外，公共利益和私人利益并不總是矛盾沖突的。即便在公益與私益發生沖突時，基于國家主義和個人主義的基本理論，立法、執法和司法都應以比例原則相互權衡，在一者的博弈中尋求最佳平衡區域.這個平衡區域為行政主體與相對人的協商提供了空間，行政主體在這一范圍內行使處分權非但不會損害國家利益、社會利益，反而會使公權與私權獲得共贏的效果。

（二）行政主體在法定條件下享有自由裁量權，是設立行政訴訟調解制度的理論支撐

根據行政法理論，行政主體在行使行政權時，擁有自由裁量權。而自由裁量權的行使在某種意義上就表示行政主體對公權力有一定程度的處分權。隨著社會分工越來越細，社會關系越來越復雜，行政事務也復雜多變，單靠法律的規范性條款調節，根本不能滿足現實需要。所以在客觀上必須賦予行政主體擁有廣泛的自由裁量權。一旦行政主體擁有自由裁量權，也就意味著行政主體具備了與行政相對人調解的前提和基礎。另外，在具體調解過程中，只要法院監督調解的全過程，就可以避免行政主體在訴訟中與相對人達成損害公共利益的協議，使違法的行政行為逃避司法審查的問題。

（三）行政訴訟的目的要求建立調解制度

行政訴訟的目的是整個行政訴訟機制的核心與起點，任何制度都不得與其違背，這是法律邏輯的基本要求。“中國行政訴訟的惟一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益。”行政相對人一般提訟的目的只是為了挽回損失或獲取利益，如果在訴訟上花費大量的時間和金錢，并不符合保護行政相對人合法權益的邏輯起點，而通過調解會給相對人一個挽回損失的捷徑。另外，從行政主體的角度上看，調解制度最終也是在維護行政相對人的權利。因為在行政訴訟中，行政主體要花費人力、物力、財力，而這些訴訟的成本最終由社會公眾也就是廣大的行政相對人來承擔。以保護行政相對人合法權益出發，以調解方式結案，是對行政相對人一種最好的結局。一來行政相對人可以迅速快捷維護自己的權利，二來行政主體也不會事后報復，從而降低了審判成本，減少了社會不穩定因素，增進了政府與民眾間的和諧與理解。

三、完善行政訴訟調解制度的思考

前文分析表明，隨著我國改革開放的不斷深入發展，我國行政審判工作需要一個完整的行政訴訟調解制度，不能再將行政訴訟調解制度僅限于行政賠償訴訟。完善行政訴訟調解制度，主要是要擴大其適用范圍，明確調解原則和規范程序運作。

（一）行政訴訟調解的適用范圍

行政訴訟中，由于一方是行使國家公權力的行政機關，而依法行政的法制原則要求行政機關不得任意處分其行政權力，這就決定了行政訴訟的調解與當事人可自由、充分處分其實體權利的民事訴訟調解有明顯的區別。因此，對行政訴訟調解適用范圍的正確認定，是研究行政訴訟調解制度必須要解決的問題。筆者認為，以下行政訴訟案件可以適用調解。

1.涉及行政自由裁量權的案件。具體行政行為以行政機關行為時受法律、法規約束的程度為標準，分為羈束行為和自由裁量行為兩種。由于羈束行為的內容、方式、程度等已由法律、法規作出了非常詳細、明確、具體的規定，行政機關只能嚴格按照執行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，因此這類具體行政行為不能適用調解。而自由裁量行為卻不同，它的內容、方式、程度等法律、法規未作規定或只規定一定的范圍、種類和幅度，行政機關有自由選擇的余地。在自由裁量權的范圍和幅度內，行政主體有多種處理方式可供選擇，行政主體所選擇的每種方式應該說都是合法的，只不過對相對人而言，存在著是否是最合理選擇的問題。從某種意義上說，自由裁量就是行政主體尋求最合理選擇的過程。法院在行政主體的自由裁量權范圍內進行調解，行政主體改變其不合理的行政行為，使其行政更趨科學、合理，符合行政訴訟的根本目的。如行政處罰顯失公正的案件，是指有權處罰的行政機關，對被處罰相對人實施的行政處罰行為，雖然在形式上符合法律、法規規定的范圍和幅度，但在行使自由裁量權的過程中，呈現出量罰上的明顯不合理或不公正，違背了法律上基本的公正原則從而侵害了被處罰相對人或利害關系人的合法權益。對于此類案件，行政訴訟法規定法院可以判決變更。這一規定雖體現了法院對原告合法權益的直接保護，但這種“有限變更原則”實際上己超出了司法權對行政權的監督范圍，存在逾越行政權的情況，從而違背行政訴訟的基本理論和原則。由于自由裁量權的存在，使行政機關接受調解并作出新的行政行為成為可能。如果對此類案件適用調解，在法官的主持下，查清原告違法事實，根據法律規定的處罰種類、幅度，經雙方協商一致確定合理的處罰種類或數額，由被告予以變更，既可以防止司法權代替行政權，又可以更加迅速地解決行政爭議。

2.裁決民事糾紛引發的行政案件。因裁決民事糾紛引發的行政訴訟案件，是指行政主體依職權或應行政相對人的申請，就行政相對人之間的民事權益作出裁決，或對行政相對人的民事實體權利作出確認，或許可行政相對人為一定行為，或行政主體不履行保護人身權、財產權的法定職責，而被行政相對人或利害關系人至法院所致。此類行政爭議大多由民事權益糾紛所致，而民事權益糾紛完全可由民事主體即行政訴訟中的原告和第三人協商解決，行政主體可以依據原告與第三人協商后的結果，作出變更、撤銷被訴具體行政行為，最后達到解決行政爭議的目的。

3.合意的行政行為案件。合意的行政行為也稱雙方行政行為或多方行政行為，也即行政協議或行政合同。該類行政爭議主要是行政主體與行政相對人在履行行政合同的過程中引發的，因行政合同即是行政主體與行政相對人經過協商后達成的協議，行政主體有權處分合同的標的。因此，在行政訴訟中，雙方仍然可以進行協商，通過調解的方式解決該行政爭議。

4.的案件。一般是指行政機關及其上作人員故意違背法律所賦予的職權，在法定范圍內作出不符合法律目的、精神、原則的具體行政行為。從形式上看，似乎是一種“合法”行為，是行政機關在其職權范圍內作出的行為；從實質上看，是嚴重違背有關法律法規的精神和原則，嚴重違背正當行政目的的行為；從主觀上看，是行政機關出于不正當的動機而故意實施的行為。由于濫用的職權屬于行政機關的法定職權，這就為行政機關重新調整自己的行為奠定了基礎，也使調解的適用成為了可能。5、適用法律、法規錯誤的案件。適用法律、法規錯誤的案件是指行政機關作出的具體行政行為所依據的法律、法規發生錯誤。主要表現為：應適用此法而適用了彼法；適用了無效的法律法規；法律法規中具體條文適用錯誤；違反了法律沖突的適用規則；適用法律、法規時沒有考慮特殊情況；有規章以上的規范性文件卻適用了規章以下的規范性文件。對適用法律、法規錯誤的案件，在法院的主持下，行政機關和行政相對人對具體行政行為適用正確的法律、法規，心平氣和地達成協議，不僅使行政機關的違法行政行為得到了矯正，而且也維護了行政相對人的合法權益。

6.不履行法定職責，且仍有履行必要的案件。行政機關不履行法定職責的案件，主要涉及環保、土地、規劃、工商、公安等行政領域。行政機關不履行法定職責，具體表現為拒絕履行、拖延履行或不予答復。對于行政機關拒絕履行或者拖延履行職責的案件，在行政訴訟過程中，如果仍有必要履行職責的，法院可以主持雙方進行調解，促使雙方當事人達成協議，促使其及時履行，不像判決那樣還要留給行政機關必要的履行期限，這樣能有效節約當事人的訴訟成本，提高效率，更有利于及時維護相對人的合法權益。當然，拒絕履行或者拖延履行職責，使行政相對人受到損害，即使行政機關再履行這一職責已經無法彌補或者已經沒有必要時，則不能適用調解。

當然，行政訴訟調解制度在范圍上并不適用于所有行政案件，筆者認為下列行政案件不能適用調解：一是具體行政行為合法的案件，因行政機關對此類案件作出任何讓步都將使社會利益和國家利益遭受損害；二是超越職權（沒有管轄權）的行政案件，行政機關并不擁有實施這一具體行政行為的權力，因而無法對該行為作出適當的處置或者妥協；三是具體行政行為嚴重違反法定程序的案件，因屬于程序性質，依法應予撤銷，行政相對人和行政機關不可能對程序的違法進行協商；四是事實不清、主要證據不足的案件，人民法院對行政案件進行調解，必須在事實清楚的基礎上進行；五是涉及公民身份關系的行政案件，此類案件只有“合法有效”與“違法無效”一元選項，故不存在適用調解的空間。

（二）行政訴訟調解基本原則

1.合法原則。相對于民事訴訟來說，行政訴訟調解的合法原則更為重要。行政訴訟調解的合法原則應包括兩個方面：一是調解協議的內容不得違反法律、法規的禁止性原則；二是調解協議的內容不得損害國家利益、公共利益和他人的合法權益。行政訴訟的根本目的是通過監督行政主體的依法行政來保護相對人的合法權益，監督和保護的功能是辨證統一的。這就要求在行政訴訟的調解中，人民法院不能為了換取相對人接受調解的條件而放任行政主體超越或放棄其行政職權，以行政權作交易，也不能站在行政主體的立場上壓制相對人。既要平等保護各方當事人，又不能損害國家利益。公共利益和他人的合法利益。

2.當事人自愿原則。自愿原則是行政訴訟調解的本質屬性和核心原則。人民法院在審理行政案件時，應根據當事人自愿原則，在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，說服當事人互諒互讓，依照法律、法規及有關政策的規定，讓雙方當事人自愿達成協議解決爭端，進行調解。

3.調審結合原則。訴訟中調解往往以一方放棄部分權利為代價，行政訴訟的目的是維護公民、法人和其他組織的合法權益，監督、支持行政主體依法行政。行政訴訟調解也應象民事調解、刑事附帶民事調解和行政賠償訴訟調解一樣，選擇調審結合模式，不論是審前還是審判中，堅持能調則調，當判則判，妥善解決行政糾紛。

（三）行政訴訟調解的程序及操作

設立行政訴訟調解制度，探索適合行政訴訟特點的最佳程序結構模式，首先應針對行政訴訟的特殊性，同時要借鑒民事訴訟調解制度的成功經驗和做法。

1.調解程序的啟動。對可適用調解的案件，調解程序的啟動主要應由當事人申請提出，人民法院也可以根據具體案情，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出判斷后提出建議。

2.調解程序的主持。鑒于行政訴訟的特殊性和復雜性，行政訴訟的調解應有別于民事訴訟，不能適用簡易程序由獨任法官主持，而應與行政審判的組織一致，實行合議制，且由審理該案的同一合議庭主持，以保證合議庭成員熟悉具體案情，發揮集體智慧，對案件作出準確判斷。同時，也能起到互相監督的作用，規范法官在調解中的行為，進而保證調解的合法與公正。

3.調解的階段。具體行政行為是否合法決定著行政訴訟案件能否適用調解，因此，行政訴訟的調解只能在法院對具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段中，而不能適用于判決前的各個階段，這點應與民事訴訟相區別。如果在訴訟伊始，原告與行政機關之間的矛盾異常激烈時，對其糾紛進行調解，不僅會使許多本能調解成功的案件被排除在外，而且不符合行政訴訟合法性審查的原則。因此，行政訴訟的調解只能在庭審中或庭審后判決前的兩個階段中進行。

4.調解的次數與時限。為防止案件久調不決，以拖壓調，應對調解的次數作出限制。為了與調解的階段相協調，調解的次數不應超過兩次。兩次調解可在庭審中或庭審后判決前各進行一次，也可以在其中的某一階段進行，但不能超過兩次的規定。調解的時限應在行政訴訟的審限范圍內。調解不成立的案件，應當及時由法官或法官與人民陪審員組成合議庭做出判決。

5.調解協議審查的內客和標準。由于訴訟上的調解是行政主體在特定范圍、特定條件對其權限處分的結果。故法官必須對調解協議進行審查，審查的內容包括：達成調解協議的當事人是否具有訴訟行為能力，調解協議是否屬于當事人的真實意思表示，調解的事項是否屬于當事人（尤其是行政主體）能夠自由處分的事項，調解協議的內容是否違反法律或者社會利益。法官審查后認為調解協議無誤的，應制作調解書。由于經過了調解過程，原告已不再對被訴具體行政行為持有異議，因此對調解協議的合法性審查標準可以放寬到行政非訴執行案件的審查標準。

6.調解書的效力。鑒于民事訴訟中賦予當事人調解的反悔權在民事審判實踐中常常被濫用而暴露出的各種弊端，為節約有限的司法資源，避免當事人在調解時的隨意性，以增強其責任感，在行政訴訟案件的調解中，如果當事人達成了調解協議，法院審查認可后應當制作調解書，調解書經各方簽收即具有法律約束力，任何一方不得反悔。

7.確定調解結案為法定的結案方式。行政訴訟確立調解制度，應將調解結案作為法定的結案方式作出規定，賦予調解書與判決書同等的法律效力，一方不履行的，對方可申請人民法院強制執行。

結語

監督行政論文范文6

關鍵詞：行政監督；多元化；形式；困境

近年來，廈門市實施多渠道行政監督方式，在不同是區域聘請人大代表、政協委員、企事業單位法人代表、社區居委會主任等擔任行政機關社會監督員。福建省人事廳新近出臺的《特邀人事監督員管理暫行辦法》和《機關效能建設監督員管理暫行辦法》中規定了監督員的權限和職責。其中，人事監督員有權檢查、 監督人事部門及其工作人員依法行政、廉潔從政的情況，有權參與重要人事人才工作，有權反映群眾對人事人才工作的意見和建議，及時傳遞和參與調查基層群眾對人事工作中違法違紀行為的檢舉和控告等。機關效能監督員有權檢查、監督人事部門及工作人員的政務公開、依法行政、勤政為民和高效從政等工作，有權參與機關效能建設的檢查和考核，有權參與調查機關效能建設的投訴，有權對效能建設提出意見和建議，有權了解效能建設的投訴問題的處理情況，有權對人事人才工作提出意見和建議。這是政府加強行政執法監督，促進依法行政和法治政府建設的一重要舉措。

并且在近幾年廈門市首次通過政府立法形式，將廈門“紅頭文件”納入社會監督視野，公民若對行政機關規范性文件有異議，可申請審查。由此可以看出行政監督多元化的發展在福建成為了一種趨勢。

一、行政監督多元化現狀

從廈門近幾年來的行政監督方式來看，人們開始不斷認識到社會控制力量的強大，將國家權力機關的公務行為置于民眾的監督之下。社會輿論，人民群眾，政黨社團都已經成為行政監督的重要方式。監督主體不斷趨于多樣化，除了政府內部監督，政府的外部監督主體既有國家機構和政治組織，也有社會團體和公民個人。

然而多元化的監督主體是否充分發揮了有效的監督作用，從廈門市今年1―9月職務犯罪案件的數據來看，貪污受賄案件45起52人，瀆職侵權犯罪案件12件13人。說明多元化監督在行政權力越軌濫用問題，權利的不當行使問題和政府工作人員職業道德滑坡問題上并沒有從根本上予以解決，違法亂紀行為任然普遍存在。

二、多元化行政監督存在的問題

1. 行政監督機制的結構性困境造成多元化監督主體內部架構的失衡

行政監督機制的結構是指監督系統內相互作用的諸要素，按照特定規則，履行特定功能。一個良序運轉的監督機制必然擁有權責清晰，分工明確，制度嚴密，功能穩定的內部結構。但是在現實情況中，源于行政權力的過度擴張，經常出現主體關系倒置，監督主體內部架構失衡的現象。這主要源于監督機制的結構性困境，主要體現為監督系統諸要素間的機構性紊亂，權力結構缺乏科學性，合理性。在現實中，無論是黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，群眾監督，都會由于權力結構的不合理而受到重重制約，不能達到預期的效果，各種多元化監督理論最終在現實生活中還是走入了專業化機構監督。從福建所聘請的社會監督員來看，他們最初的身份依然是人大代表、政協委員、企事業單位法人代表、社區居委會主任等，本身具有著行政職務，是體制內人員，他們所代表的實際上依然是內部的監督。所以行政權力的權威性，廣泛性及不斷膨脹的自由裁量權決定了分散的個體很難形成有效的監督，無論是公民監督還是輿論監督在集權傳統和體制轉軌雙重語境下的中國都很難與有組織化的專門機構來擔當行政權力監督主體并駕齊驅。

2. 行政監督功能性困境造成多元化監督主體實難發揮作用

行政監督機制的功能性困境指行政監督機制未能發揮應有的權力引導與制約功能。多元化的監督主體按某種劃分方式可以劃分為權利型監督和權力型監督。權力型監督包括黨委，人大，政府，司法機關等，權利型監督則包裹派，民間社團，新聞媒體和普通公民。在權利型監督中，多數監督主體的存在缺乏獨立性，代表性不強等各種問題，其實際的監督能力受制于多重約束，很難激發他們的監督熱情，他們在利益表達上的封閉性及彼此間的橫向聯系不足使得本來就分散的監督權力會進一步衰弱。

3. 多元化監督主體的“碎片化”難以形成合力

從廈門聘請社會監督員和和“紅頭文件”納入社會視野可以看出，我國較為系統的行政監督體系中，監督主體，方式呈現多元化。但在現實中我們卻經常看到，多元化的監督中主體權責不清，互相推諉。對于一般性的問題，普遍關注的問題，各個監督主體愿意一起去監督。但是在敏感問題，棘手的問題下，各個監督主體開始推卸責任，無人問津。或者有報道，卻無結果，造成了“有始無終”的局面。

4. 多元化的監督主體職責不清，責任推諉

監督主體越來越多元化，事件的責任就越來越難以進行界定。出了問題是各個監督主體變會互相推諉。例如在現實生活中，對于一些問題越來越多的是依靠輿論監督來進行曝光，但對一些涉及到利益關系較大大案件，輿論力量的監督經常是有始無終。或者是說在不同的問題上，不同的監督主體有時候的觀點和立場不同，對同一個問題的認識程度也就不一樣，造成了監督主體彼此間的摩擦沖突，使得行政監督工作難以落實。監督工作出了問題之后由于沒有明確的法律同意予以規定和協調，現行法律也沒有明確各監督主體的職責范圍，也很難進行準確的責任追究。這說明了我國多元化監督主體架構下，監督體系沒有一個合適的監督主體對行政監督全面負責，總攬全局。

三、多元化行政監督存在問題的對策

1. 優化和調整權力格局

優化和調整權力結構既是行政監督功能性困境的解決方法，也是行政監督結構性困境的破解之道。在現實的社會生活中，只有實現宏觀層面上的權力轉移，使得權力真正的從國家向社會和市場轉移，才能徹底擺脫部分監督主體“有名無實”的窘境，切實提升多元監督主體的監督力。在權力的轉移過程中，一方面，國家要主動放權，另一方面，社會、市場要積極擴權。在實踐生活中，很多濫權活動在初期階段實際上就已經被群眾發現和舉報，但是現有監督權力結構的不合理使得這些違法行為到了不可收拾，和對國家和人民造成極大傷害時才受到制止和追究。

2.重視和加強監督立法，確立各級人大的核心地位

多元化的監督主體，責任難以界定，久而久之會消磨外部監督主體的積極性。要堅持確立各級人大在多元化行政監督網絡中的核心地位。人大及其委員會應該通過統一的平臺，將人民群眾，社會組織，輿論及國家機關所反映的違反憲法的信息集中整合并確認，嚴格按照憲法規定的程序和步驟從具體層面上而非形式上進行監督，監督過程和結果要確保公開。另一方面，要指定專門的監督法，在明確和界定各監督主體職責與權限的基礎上，從程序角度對人大如何指導并管理其他監督主體做出詳細說明。

3. 建立統一的國家監督體系網絡，形成監督合力