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摘要：
隨著新預算法和新高等學校會計制度的出臺以及政府部門預算改革的不斷深入，高校預算管理工作面臨新的挑戰。高校預算管理部門應不斷革新預算管理體制，積極適應各種新局面，為學校的可持續發展保駕護航。
關鍵詞：
預算管理；預算法；制度
高校預算管理是高校財務管理工作的核心，隨著新的《中華人民共和國預算法》和新的《高等學校會計制度》的出臺以及政府部門預算改革的不斷深入，高校預算工作將面臨一系列新的挑戰。高校只有通過改革自身的預算管理體制來適應不斷變化的內部和外部的環境。浙江大學城市學院作為一所獨立學院，要充分認識學院預算管理面臨的外部環境變化，全面梳理學院預算管理現狀，剖析存在的問題，積極探索適應學院發展的預算管理模式.提出相關對策和建議，才能保障學院順利實現辦學目標。
一、高校預算管理工作面臨的新局面
浙江大學城市學院面臨的外部環境變化主要有三個，首先是浙江大學城市學院預算將全部納入杭州市市級部門預算，學院預算編制都應該按照杭州市市級預算編制要求。其次新的《中華人民共和國預算法》對高校預算管理工作提出的新要求。最后新高校會計制度也對學院的預算工作產生了重要的影響。此外隨著學院不斷發展，學院內部環境也有所變化，對此學院預算工作也要有新的舉措。
（一）2016年政府部門預算編制新特點
（1）加強項目支出預算管理。規范預算項目設置，加大項目精簡、整合力度，控制和減少項目數量，在保障運行維護合理需要的前提下，更加突出重點。做好項目前期準備，確保項目在納入項目庫管理前已經完成遴選、論證、審核等必要程序，入庫項目必須有充分的依據、明確的實施期限、合理的預算需求和績效目標等，做到“先預算評審后安排預算”的原則，同時加強“三公”經費管理，認真執行中央、省、市厲行節約，反對浪費有關規定。
（2）推進中期規劃管理。試編中期財務規劃，在編制2016年預算時，同步編制2016-2018年財政規劃，強化規劃對年度預算的約束，年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行，增強預算的前瞻性和可持續性。
（3）加強存量資金清理盤活。完善預算執行與預算編制相結合機制，加快預算支出進度，嚴格落實指標分配下達的時限要求，加快財政資金分解下達和撥付進度，將預算支出執行率作為下一年度預算編制的重要依據，2015年預算支出進度低于91%的，部門2016年預算控制數原則上比上年壓縮5%以上。建立健全財政存量資金的動態管理機制和定期清理機制，建立跨年度預算的統籌協調機制，避免新增結轉結余資金。對部門預算結轉資金兩年及以上仍未使用完畢的，即2013年及之前的結轉資金，一律視結余資金，收回市級財政統籌使用，對不足兩年的結轉資金，要加快預算執行，不需按原用途使用的，經批準可調整用于其他急需領域。從嚴控制一般公共預算結轉項目，對當年結轉和結余資金比上年增加較多或累計結轉和結余資金規模較大的部門，要適當壓縮2016年預算資金。
（二）新預算法對高校預算管理工作提出的新要求
2014年8月31日中華人民共和國第二十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了新的《中華人民共和國預算法》，將于2015年1月1日起實施。新的預算對學院預算管理工作提出了新的要求。
（1）公開透明。新的預算法新增了第十四條，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。本條前三款規定的公開事項，涉及國家秘密的除外。”作為杭州市市級部門預算的一部分，浙江大學城市學院預算也被要求在預決算批準后20個工作日，在政府或部門門戶網站上公布，“三公”經費預決算隨同部門預決算一并公開，并長時期保持公開狀態。
（2）建立跨年度預算平衡機制，嚴控債務風險。預算平衡是預算編制重點，原來預算法規定地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則，不列赤字。新預算規定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用于彌補以后年度預算資金的不足，作為實現跨年度預算平衡、調節年度預算資金多少的重要工具。也就是說，一個預算年度內預算資金不夠用了，出現赤字了可以通過預算穩定調節基金來彌補。除了用預算穩定調節基金來彌補赤字外還可以通過舉債的方式來彌補。新預算法同時從六個方面對地方政府舉債做了嚴格的規定，嚴控地方政府債務風險。一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府，二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經常性支出，三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行，四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源，五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等，六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。
（3）細化預算，重視審查監督。針對現實中出現的預算過粗、“看不清、弄不懂”等問題，新預算法規定決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。一般公共預算應當按照功能分類和經濟分類編制，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。新預算法規定預算和決算草案要經本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查，或者送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構征求意見，并規定了審查的時限要求等內容，還增加了“政府各部門負責監督檢查所屬各單位的預算執行，及時向本級政府財政部門反映本部門預算執行情況，依法糾正違反預算的行為。”“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。”這兩條。
（三）新高校會計制度對預算的影響
（1）修正的權責發生制。新會計制度采用修正的權責發生制，對固定資產計提折舊和對無形資產進行攤銷，雖然折舊和攤銷沒有直接計入費用，不會影響支出科目，但還是可以準確反映高校資產的現實狀況。有利于我們對學院財產真實情況的掌握，為預算工作提供了新的參考依據。
（2）取消“借入款項”。負債類科目中取消“借入款項”，其核算內容由一級科目“短期借款"和“長期借款"來核算，可以準確反映高校的負債狀況，可以進一步了解高校的償債能力。短期借款的金額就是下年度預算必須要安排償債的金額。為整個學院的預算平衡提供了更直觀的決策依據。
（3）基建納入事業會計來核算。將基建會計核算的內容納入事業會計來核算使預算編制的內容較以往更加全面，實現了收入和支出的配比，更加真實的放映了教育成本信息。基建支出是學院支出的重點，也是生均教育成本的重要組成部分。將基建納入事業會計來核算為預算編制原則賦予了新的內涵。
（四）學院發展內部環境的變化
（1）收入增長趨緩，剛性支出增加較快。由于目前學院招生人數已維持在一定的數量，無法再進一步增長，故作為學院主要收入來源的學費收入，在近幾年來趨于穩定，無法進一步增長。其他收入雖有一定數量增長，但占整個收入中的比例還較低。于此同時學院日常運行費剛性支出增長較快。隨著學院缺編教師的逐步到位、養老金并軌與物價水平上漲，學院人員經費、社保經費、物業管理托管費等支出逐年增長。學院建院已15周年以上，教學、科研儀器設備已進入更新期，基礎設施需進行大規模維修改造，資金需求逐年增長。
（2）還債壓力繼續存在。浙江大學城市學院作為獨立學院，政府財政投入有限，前期基礎建設投入較大，主要是依靠借款。在目前學院收入增長趨緩，剛性支出增加較快的背景下，學院要安排償債支出預算，還是顯得捉襟見肘，做到無赤字的平衡預算還是很困難的。
（3）精簡的預算管理機構與精細化的預算編制要求間的矛盾。學院負責預算編制的部門是計財務部，具體負責相關事宜的是計財部財務管理辦公室。計財部財務管理辦公室總共有三人，主要負責學院的預決算管理（學院內部預決算和杭州市預決算），學院報表編制，托管合同管理，財務系統維護等工作。
二、目前學院預算編制存在的問題
（一）預算執行率低下，沒有監督管理體制
從近幾年的預算執行情況看，學院的預算執行率較低，這里有部分預算因為上級單位撥款較晚的，客觀原因。也有很多是做預算時就不夠精細，使得預算金額不準確，不科學。預算金額較高，而實際支出相對低。沒有很好的預算執行監督措施也使得學院各單位寧可高報預算，也不要少報預算，到時候調整預算比較麻煩，而多報了預算無非到年度被零基收走，沒有相應的獎懲，缺乏事后績效評價體系。
（二）預算不夠公開透明
預決算公開是預算監督的前提，公開透明預算應具有完整、多維、具體、規范、易懂、便利、及時等特性。預算透明的目的是促進效率，保障預算經費負責人承擔預算責任的一種方法。目前，學院綜合預決算作為單位內部資料，公開范圍、內容具有局限性。公布內容也只是粗略的曬下賬單，沒有將預算的明細情況曬出來，始終是猶抱琵琶半遮面。
（三）預算編制不夠精細
部分預算項目進行立項時，沒有遴選、論證、審核等必要的程序從，有些程序也只是走走過場。編制時也是對項目做一個籠統的資金需求估算，需求里面含有較大的水分。還有部分預算與實際不符，導致出現大量的調整預算，這種情況多出現于固定資產的采購預算中。
（四）預算編制制度建設落后
隨著學院被全額納入杭州市市級部門預算，學院的預算編制工作應該遵守市級部門預算編制要求，遵照市級部門預算編制規程。學院應該結合新預算法和杭州市相關市級部門預算編制要求來制定新的學院預算編制相關規章制度。學院在這方面規章制度上的建設明顯落后。沒有從制度上對學院預算編制工作及預算執行情況監督進行保障。
（五）預算管理力量薄弱
浙江大學城市學院性質是獨立學院，財政體制是自收自支單位，經費以自籌為主，為節省開支，部門人員十分精簡。計財部作為具體負責學院預決算管理的部門，需編制學院綜合預決算、杭州市預決算二套系統，隨著預算編制要求不斷提高，預算編制全面、精細、績效管理是趨勢。杭州市財政局要求預決算公開后，工作量將進一步加大。目前預算管理機構人員精簡與預算管理要求不相適應，學院需適當充實計財部等預算管理力量，確保學院預決算工作順利、高效開展，提高學院預算綜合效益。
三、新形式下學院預算體制建設的建議
（一）領導重視，加強學院預算管理力量
預算管理是高校財務管理工作的核心，學院領導應當高度重視這項工作，對其全過程經行嚴密監控，不僅要重視預算，還要密切關注及監控每個階段的預算執行情況，對決算要做好事后績效評價，管好學院的錢袋子，優化資源配置，確保運轉，保障重點，有效支撐學院全面提高綜合辦學實力，努力打造一流應用型本科教育品牌的目標。同時要加強學院預算管理班子力量，適當充實預算管理工作人員。確保學院的預決算工作順利、高效的開展。
（二）全面清理存量資產分布
預算分配本身就是一種資源配置。全面清理學院存量資產，對現有房產用途及分布、結轉結余資金分布、設備所屬單位及專業與學科分布進行核實。摸清家底，才能優化資源配置，提高預算效益。
（三）提高預決算公開透明程度
遵照新預算法的要求在預決算批準后20個工作日，在政府或學院門戶網站上公布學院各項預決算文件，“三公”經費預決算隨同部門預決算一并公開，并長時期保持公開狀態。
（四）建立健全預決算管理制度
加強學院預決算管理制度建設，根據新的《中華人民共和國預算法》和杭州市市級部門預算編制要求及規程來制定學院的相關決算編制及管理要求。讓學院內部預算編制與杭州市市級部門預算編制接軌。從制度上來保證學院預決算工作的順利開展，對預算編制工作不及時，預算管理混亂，預算執行率差的單位按規定進行處罰，對相關個人也要進行追責。讓整個預算工作有法可依，有章可循，使預算編制工作及時順暢，預算管理監督有力，整個預決算公開透明，學院資金能高效運轉。
（五）提高學院預算編制精細化程度
嚴格遵照杭州市相關規定，基本支出、項目支出的功能科目從“款”級細化到“項”級，經濟科目細化到“款”編制。強化經濟科目預算控制，對“三公”經費以及會議費、差旅費、培訓費等經費實行預算單列管理。通過對歷年經費執行情況進行分析，再結合本年度的實際情況，把預算金額盡量做細做實，盡量減少預算調整，提高預算執行率。同時還要將預算績效體制貫穿預算編制始終，單位申報項目要突出績效目標，對支出預算的審核要著眼于項目的經濟性、效率性的評價，項目執行完畢要開展績效跟蹤和評價，并將結果應用于預算編制。通過實行全過程預算績效管理，切實提高預算資金的使用效益。
（六）加強預算執行情況監督
每個月都要都要對預算執行情況進行監督，對那些預算執行緩慢，預算執行率低的單位要求其對情況進行說明，查找預算執行緩慢的原因，及時加快預算執行進度。對于全年預算執行率低于91%的單位，新一年的部門預算控制數原則上比上年壓縮5%以上。對部門預算結轉資金兩年及以上仍未使用完畢的，一律視結余資金，收回學院統籌使用。對于全年預算執行率差的單位要在年終績效考核中有所體現，對相關個人要追責。在落實預決算公開透前提下，歡迎每個教職工對學院的預決算工作進行監督。學院預算管理是一個系統工程，是學院財務管理工作的核心。要通過科學的手段，合理安排學院資金，做好統籌謀劃，確保學院各項工作順利、有序的開展，管好學院的“錢袋子“，把好鋼用在刀刃上，最終使學院能健康、可持續的發展。
作者：王煒 梁文娟 韋志賢 單位：浙江大學城市學院
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第二篇：高校預算管理認識
[摘要]
隨著國家對教育經費投入的不斷增長，高校經費不斷增加，預算管理在高校的各項工作中顯得更加迫切和重要。預算管理水平反應了學校的綜合管理水平，直接影響各項工作的開展。提高對預算管理重要性的認識，解決預算工作中存在的問題，是做好高校預算管理的一項重要任務。各高校應高度重視，統一領導；充分考慮預算的規劃性、急需性；創新預算管理模式；加強預算執行的考核機制，強化預算的嚴肅性；加快支出進度，以此加強預算管理工作，提高工作效率，促進學校發展。
[關鍵詞]
高校；預算管理；前瞻性；問題；創新管理
隨著高校教育事業發展的需要，教育經費的不斷增長，財政部門對各高校預算管理的要求越來越高，出臺了很多政策、制度。各高校為了適應形勢發展的需要，在不同程度上也加強了預算管理工作，但仍然存在不少問題，尤其是對預算管理的認識還不高，重視程度還需要進一步提高。
一、預算管理中存在的問題
(一)缺乏對預算工作重要性的認識
一直以來受到過去傳統觀念和意識的影響，對預算管理的認識還停留在過去時代，仍然沒有擺脫過去預算體制的影響，沒有將做事與經費需求很好的結合到一起。預算工作依靠財務部門的現象較為突出，總認為預算工作是財務部門的事情，基層預算工作顯得十分被動。
1.從現代預算管理角度出發，必須先有預算，才能有支出，沒有預算就不得支出。預算單位必須先確定要做的事情，并納入規劃和計劃當中，才能配以資金的預算。反之沒有事情，資金預算也不能成立。這就對預算單位的規劃和計劃提出了較高的要求，通過預算管理水平能夠反映出單位整體的工作水平。
2.現代預算要求專款專用，安排打醬油的錢不能用于買鹽，調整預算需要有程序。但在執行過程中，預算單位往往會出現預算約束觀念淡薄的現象，事先預算過于簡單，執行過程中再進行調整，導致了預算資金使用效率低下。
3.對預算管理中資金使用效率的認識存在偏差。現代預算管理要求資金使用周轉速度，強調支出進度，防止資金沉淀，當年的預算資金要求當年支出。受過去傳統理財觀念的束縛，人們往往還認為預算資金審批下來之后，支付工作就是自己的事情，早支出晚支出一樣，支付不出去的資金單位可以留存。產生這一問題的根本原因，是預算單位沒有大局意識，沒有真正理解財政部門加快預算支出對經濟的調節作用。
(二)預算編制時間點存在客觀問題
高校工作結點往往是以學年度為一個周期，包括考核與工作計劃，而財政預算是以自然年度為周期，造成工作周期與預算周期的不一致。每年10月份，按照財政要求，就要開始下一年度的預算，此時學校新學年的工作剛剛開始，而且上一年度的資金支付壓力還未緩解，很多項目正在實施過程中，下一年度的工作規劃和任務還沒有擺在桌面上來，也不可能認真考慮下一年度的重點工作，這樣就造成了預算編制工作時間結點存在相當的困難，出現了預算編制時間短,論證不充足等客觀現象。預算管理是一個系統工程,預算編制作為整個預算管理的起點,需要預算單位下一年度整體工作布局的確定。確定好下一年度的重點工作任務和重點投資方向，才能指導各單位制定下一年度工作計劃和重點工作，是從上到下和從下到上的過程。然而，實際情況是，在上級時間要求的催促下，預算工作往往是由財務部門牽頭,其他部門被動參與的情況下完成，在積極性不充足，編制依據不充足的情況下編制的預算，質量不高也就在所難免。長此以往，周而復始。
(三)預算編制相關因素考慮不全面
有些高校預算編制一直沿用的方法是，以上一年度的實際支出為基礎，考慮下年度影響財務收支的各種因素，來確定新年度的預算，也就是“基數＋增長”的方法。這種情況下，不可避免的產生上一年度的各種不合理支出再次出現，預算金額一年比一年高。資金哪里要的急就往哪里安排，預算指標沒有約束力，起不到預算的權威性和調節性。
1.缺少預算績效評價體系。在上一年度預算執行后，對預算執行情況及執行效果缺少考核，只是對資金執行進度和項目執行情況有初步的統計，對未能按預算執行、超支和調整較大的情況沒有懲罰，有些部門為了保證下年度不消減預算指標年底突擊花錢。對收繳學費、創收等行為獎勵力度較小，難以調動預算管理的積極性。
2.對現有存量資產與預算新增資產的結合不夠。預算屬于投入性的增量資產，而現有資產是屬于存量資產，為了發揮存量資產效益，應該是存量資產決定增量資產，增量資產刺激存量資產，進一步優化存量資產的使用效能。凡存量資產能用夠用的就應嚴格控制增量資產，存量資產不足需求的，通過增加增量資產帶活存量資產的使用，存量資產報廢或不具備使用需求條件，方可投入所需的增量資產。近年來在上級部門的大力推動下，各預算單位資產管理取得了較大進展，建立了資產管理網絡平臺，每個單位都能夠隨時了解本單位的資產存量，這為資產的使用、資產的調撥和項目預算提供了參謀作用。關鍵是預算單位需要建立和完善資產保值增值的機制，對各部門資產持有數額進行有效評估，鼓勵事業發展與資產使用的有機配套，加強預算資金向事業發展需要的部門傾斜。
3.預算編制人員問題。預算工作不僅是財務部門的主要工作，也是預算單位其他部門的主要工作。預算的執行和各項政策的落實，是一個“全民”實施的過程。預算單位各部門相關人員缺少對財務政策的學習和把握，也是預算工作質量不高的重要因素。當前，各項改革和政策出臺較快，雖然從上到下對這些政策和制度會進行有效的宣傳講解，但要讓預算單位各部門相關人員都掌握和執行，確實有一定的困難。
二、預算工作的前瞻性
(一)預算管理具有前瞻性
一方面預算管理的時間期限決定了要有超前的思維，另一方面預算管理要與規劃實施緊密結合。按照上級部門的有關規定，每年十月份要申報下一年度的預算，批復與執行期均是下一年度，執行期一般從下一年度的3月份開始到年底結束。各預算單位必須事先進行專項預算項目庫的建設與評審，至少要在每年的4月或5月份就要啟動下一年度的專項預算工作，比項目批復時間要早一年的時間，而預算單位往往在3—4月份剛剛啟動當年的工作。這就對各部門提出了很高的工作要求，在布置安排當年工作的同時，要對來年工作進行謀劃。一個教學項目的產生不是孤立的，背后是一個專業的可持續的發展；一個校園環境建設改造項目，背后是校園規劃的延續與配套，是對未來三年或五年規劃的具體實施。因此，對項目的申報與把控，至少要想到前后三年，對項目連續效應有很清晰的前瞻性，做到分步而行，前后接應。
(二)預算編制是預算管理的根本
過去曾經論述過“抓兩頭帶中間”的專項工作方法，一頭是項目預算，另一頭是項目的驗收，中間是項目的采購執行環節。按照財政的規定，申報的預算需提供詳細的預算明細，專項經費要組織進行第三方評審，凡評審并批復下達的預算原則上不允許進行變更，批復的預算作為第二年執行的依據。這就要求我們在預算編制過程中，要經過認真的調研，形成成熟的方案，列出可執行的預算明細。過去那種先將預算對付過去，執行時再說的粗放式管理方式，已成為歷史，遠遠不能適應現在的政策要求。由于預算編制的嚴肅性，形成了種瓜得瓜、種豆得豆的局面，預算編制做的扎實可信，執行就順利。反之，預算環節出現問題，在執行過程中就會出現問題，就會埋下不規范或違規的隱患。
三、加強預算管理工作的措施建議
(一)高度重視，統一領導
預算單位高度重視，堅持統一領導，是加強預算管理的前提。要擺脫預算管理中的被動局面，改變讓預算編制、支出進度逼著走的現象。單位整體規劃及工作安排要與預算管理的節拍保持一致，下一年度預算的項目庫建設最晚要在在本年度中期開始建立，根據單位建設發展和信息化的規劃，早策劃、早預算、早形成、早評審。預算單位每年十月份研究下一年度的工作規劃，提出資金投入的原則性意見，為十月份啟動的下一年度預算編制做好導向作用。
(二)充分考慮預算的規劃性、急需性
在預算編制的過程中，要按輕、重、緩、急進行排序，優先安排急需可行的項目，做到人員經費按人數，公用經費按定額，專項經費按項目。經費預算考慮到具有前瞻性的特點，必須與規劃相結合相配套。局部建設一定要符合學校整體規劃與布局。
(三)創新預算管理模式
全面預算管理是高校財務管理的趨勢和要求，在執行過程中，應根據各學校的實際情況積極落實，尤其是創新預算管理工作的模式、方法。有很多經驗可以借鑒，但最好要與學校實際相結合，以量化管理為出發點，以調動各方面積極性為目的，以規范、高效、節約為目標，使預算管理工作形成良好的機制。
(四)加強預算執行的考核機制，強化預算的嚴肅性
建立學校各部門預算執行情況的績效考核機制，主要包括預算執行的真實性、合法性，預算執行的績效性，支出進度完成情況。對預算執行情況較好的部門進行獎勵，對績差的部門給與懲罰。只有保持一定的檢查考核力度，才能引導各部門主動學習財務政策，遵守各項財務規章制度。
(五)加快支出進度
從財政的要求來說，當年的任務當年要完成，當年的預算要當年支出完成，這對預算單位的壓力非常大。一是加速批復工作。預算項目單位內部審批后，要進行第三方財政性評審，這是項目合理性原則的重要環節。前期工作抓的緊，會給后面執行預留更多的空間。二是簡化支出程序環節。嚴格、嚴密是現代的主流，審批把關也是正確的，但過多的程序和手續會影響支出進度，一個事項多人簽字，多個部門審批，易造成責任的不明確。三是積極開展工作。支出進度表面是財政經費問題，根本是任務完成的問題。強調支出進度，實際上是強調工作開展的進度，只有將事情執行完成，才能談的上支出問題，這樣的支出進度才有可靠的保證。
作者：李春艷 單位：北京電子科技職業學院經濟管理學院
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第三篇：中期財政規劃高校校內預算管理
摘要:
當前我國正在大力推進預算管理制度改革和中期財政規劃，本文著重分析在這一背景下，我國高校預算中校內預算管理在組織、技術及績效管理三個層面存在的問題，并提出解決問題的對策，以完善高校預算管理。
關鍵詞:
高校；校內預算管理；中期財政規劃
“凡事預則立，不預則廢”，預算是高校財務管理的重要組成部分，直接影響高校的可持續發展。而校內預算是部門預算資金的再分配，反映高校財務管理的水平，因此只有做好校內預算管理，才能確保部門預算的順利執行。為了提高預算前瞻性，規范預算管理，近兩年國家加快了推行中期財政規劃的步伐。2015年1月，國務院下發《關于實行中期財政規劃管理的意見》(國發［2015］3號，以下簡稱為國發3號)，要求根據國民經濟和社會發展計劃，考慮國內外發展環境的變化，結合經濟社會發展情況，預測未來三年經濟社會發展狀況及主要經濟指標的基礎上，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政計劃，對未來三年財政收支進行統籌安排。財政部也于當月下發《財政部關于推進中央部門中期財政規劃管理的意見》(財預［2015］43號，以下簡稱財預43號)，強調了中央部門實行中期財政規劃管理的必要性，并指出了中期財政規劃的總體思路。這意味著，從2016年開始，高校預算將著眼于長遠發展戰略，實行逐年滾動管理。在這一背景下，如何借中期財政規劃的東風，全面提高高校校內預算管理水平，應該得到高校的重視。
一、高校校內預算管理的內涵與意義
高校預算是高等院校根據發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，包括部門預算和校內預算兩部分。部門預算指學校依據上級主管部門要求編制的學校總體收支預算，校內預算則是學校與二級單位間的各項財政經費、自有資金的再分配。大多數高校按照高校財務制度中規定的“高等學校預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算”的精神編制校內預算，采取自下而上的編制方式，包括收入預算和支出預算，主要是通過對歷年預算和決算數據的對比分析，測算出學校財政撥款、教育事業、科研事業、其他等收入，再量入為出，均衡編制次年的基本支出和項目支出，使學校的預算收支平衡。校內預算必須在遵循上級及財政部門制定的部門預算管理制度的基礎上，結合高校自身管理的需要編制。校內預算管理是高校以預算為手段，對其教育資源進行優化配置、考核、控制的過程。校內預算是高校內部管理的工具，以滿足高校內部科學化、精細化管理的需要，是對部門預算的進一步細化、完善和補充。它貫穿于高校財務管理的始終，是高等學校開展各項經濟活動的重要基礎。但是現階段，我國高校校內預算管理在組織層面、技術層面、績效管理層面存在著一些不足，亟待完善。
二、目前高校校內預算編制存在的問題
(一)組織層面
目前我國高校的校內預算編制基本都由下級部門上報，學校一級財務機構匯總平衡。由于財務人員對資金預算所對應的教學、科研、行政管理等具體業務情況了解有限，在預算編制和執行時更強調資金收支平衡和會計核算工作，對預算項目缺乏量化分析和科學論證，往往使得項目規劃與資金供求相脫節，導致預算缺乏全局性、持續性和長期性。預算的可執行性較差，預算頻繁調整難以避免，預算管理的資源配置作用不能充分發揮。基層部門常常缺乏對財務與會計知識的充分了解，預算管理意識淡薄，參與預算管理的積極性不高，錯誤地認為預算管理只是簡單地“分錢”，導致財權與事權沒有形成有機結合。此外，教學部門、科研單位、管理部門也缺乏主動參與意識，被動地接受財務部門下達的預算指標，這些都不利于調動各部門理財的積極性。
(二)技術層面
1．定位不準確，缺乏戰略導向
預算管理最終是為學校的發展規劃服務的，因此，校內預算應緊緊圍繞學校中長期的發展規劃進行。但是在實際工作中高校各部門只考慮自己小部門的利益，沒有把學校長期的事業發展規劃和年度工作任務作為自己編制預算的前提，預算編制追求短期效應，只考慮年度平衡，忽視了學校發展規劃中戰略目標實現的舉措與校內預算管理之間的關系。這種短視在編制項目預算時表現得尤為突出:項目按年度管理，偏重年度收支平衡，缺乏連續性、完整性、可比性，財政富裕時，突擊花錢，財政困難時，大量舉債，預算編制沒有持續經營的理念，資金使用效益不高;同時，制定預算項目不分輕重緩急，實行一刀切，數量多，層次單一，重點不突出。
2．編制方法單一，缺乏綜合運用
高校編制預算的方法有很多，如零基預算、定額法、績效法和綜合預算編制等方法，目前主要采用定額法和基數增量法。定額法就是根據學校學生和離退休人數等基礎數據，按照國家規定標準編制預算。基數增量法則是以上年度的實際支出為基數，簡單加上所預測發展要求以及預防意外因素數額，采取“基數+增長”的方法編制。主要是對一些沒有標準，根據歷史習慣編制支出預算的經費，如三公經費、水電經費、醫療經費等，這種增量預算編制方法雖然具有簡單方便、易于操作的優點，但是容易受到前期既成事實影響，使得上一年預算中的不合理因素得以沿襲形成剛性支出，偏離實際需求。這時所謂的“預算管理”實質上就是新預算套舊預算，幾乎不考慮舊預算存在的問題和新預算的客觀要求，導致預算安排與實際脫節，進而導致在預算執行過程當中不斷調整預算甚至追加預算。
3．管理方法原始，信息化程度低
預算管理工作涉及領域廣泛，做好基礎工作是重中之重。基礎信息既是編制預算支出的主要指標，又是財政部門核定財政撥款的依據。目前高校缺少預算編報的基礎信息數據庫，不便于獲取學校的人員編制構成、工資狀況、現有學生人數等基礎信息資料，也可能造成同一時點不同級次的預算所報的基礎信息不同。另外，目前高校沒有統一的校內預算編報系統。各預算單位通過下發的表格進行編報，同時遞交紙質版和電子版。財務部門對各預算方案進行人工匯總，工作量較大，影響效率和效果，也不便于數據存儲和獲取。各預算單位也無法隨時跟蹤預算的審核批復情況，信息的雙向溝通不順暢。
(三)績效管理層面
預算績效評價是預算管理的重要環節，它是對上一輪預算結果的分析與評價，也為下一輪預算編制提供了重要參考依據。在實際工作中，許多高校只注重預算編制和執行環節，忽視了對預算執行結果進行績效評價，沒有根據績效評價結果實施應有的獎懲措施，導致有些部門為了保證下年度不被削減預算指標，在年底突擊開支，造成嚴重浪費。
三、中期財政規劃背景下加強高校校內預算管理的對策
(一)組織層面
按照“國發3號”要求，中期財政規劃的基本原則之一就是統籌當前與長遠規劃，財務人員要更新分析方法和技術，做好對宏觀經濟、財政收支的預測，以及對各類財稅政策變化的效果評估和敏感度分析;加強對編制方法、預測模型、統計工具、數據運用等專業知識的學習，提高預測分析能力。另外，還應意識到預算管理不僅僅是高校財務部門的工作，而是整個單位的內部資源的整合優化，預算管理的系統性和戰略性要求各個部門應該共同參與預算管理。應該在確定預算目標、編制預算的過程中，讓教學院系、科研機構、相關職能部門廣泛參與進來。要認真核實所申報經費的內容和測算依據，兼顧學校各級部門的利益，經過自上而下和自下而上的多次反復溝通，形成校內預算草稿，報學校財經領導小組審核，經學校批準后，形成正式預算，下達各部門執行，發揮預算的促進功能，使預算在基層部門執行時有更好的效果。
(二)技術層面
1．戰略導向:推行中期財政規劃，做實項目庫管理
“財預43號”中提出中央部門中期財政規劃管理的總體思路是實行逐年滾動管理，具體來說，中央部門中期財政規劃的規劃期為三年，每年向前延伸一年，在時間上實現滾動管理。在編制下一個三年規劃時，各部門根據新的預測結果和財政部確定的支出上限對后兩個規劃年度進行調整，再添加一個規劃年度，形成新一輪中央部門中期財政規劃，使規劃與實際情況的變化相適應。另外，《財政部關于編制中央部門2016－2018年支出規劃和2016年部門預算的通知》(財預［2015］91號文)中也明確指出，2016年預算編制的指導思想是:拓展預算測算年度，促政進策與預算相結合，加強項目庫建設，規劃項目設置和管理;優化支出結構，盤活存量資金。因此，高校在編制校內預算時也應貫徹上級精神，全面審視學校發展狀況，以全局觀與長遠的觀點重構預算管理，確立戰略導向的預算編制理念;實行逐年滾動管理，進行中期預算編制;通過結合學校中長期規劃做實項目庫建設，立足長遠，篩選預算項目，建立以項目配資金的模式。校內各部門在進行項目庫規劃時，應充分認識到中期財政規劃并不是一個法律意義上的多年期預算撥款方案，其作用在于為未來若干年的政策落實提供一個項目的優先預算安排與資金保障，是將預算估計視野置于一個中期時間范圍內并與政府財政政策相聯結的約束性程序。在進行項目庫建設時，首先應提高政策的敏感度，做好宏觀經濟與學校財政收支的預測;其次，應重視項目的重要性排序，分清層次，突出重點，進行三年甚至更長遠的規劃;最后，還要保持部門政策的延續性與穩定性，不可因部門領導更迭而影響部門項目建設。
2．綜合運用預算編制方法
高校預算管理的對象是教育經費，其籌集、分配和使用看似簡單，但是收入和支出的具體構成內容卻非常繁雜。高校應重視預算編制技術方法的改進，綜合運用各類預算編制方法，并科學地進行區分。例如，在進行年度財務預算時應該推動“零基預算”的使用;在編制“3－5年”中長期財務發展規劃時，可以采用“基數增量法”。其他的方法如“績效預算”可以在預算執行過程進行績效考評時使用，對具體項目預算采用成本法，人員經費和經常性專項經費可以采用定額預算法，因為這些經費具有專款專用，或費用開支標準有嚴格要求、政策性強等特點。
3．構建校內預算編報系統
構建預算編報系統既可以充分發揮預算的各項功能、促進財務部門有更多的資金分配的參與度和權限，也是為財務部門和各相關單位建立一個信息集成共享的平臺，實現順暢的雙向溝通。
⑴建立基礎信息數據庫。這樣不僅有利于財務預算和決算編制的信息獲取，而且將相關部門聯動起來，使上報各上級主管單位的信息保持準確性和一致性。按預算編報需求設置基礎數據庫的錄入部門，保證數據庫的完整性，并基于學校的協同辦公系統或短信平臺提醒相應部門錄入和定期更新所需數據，例如人事處錄入在職人數、離退休人數等，研究生院和本科生院錄入學生人數和結構的數據，財務處負責錄入數據口徑的確定。基礎信息數據庫也可以與其他部門系統對接，實現數據共享和集成。
⑵建立統一的項目庫。發揮項目庫在預算編制中的基礎性作用，學校對所有的專項項目進行規范管理。項目庫具體設計應參照各高校主管部門對于中期財政規劃項目庫中項目的設置要求，包括項目內容及支出范圍、項目排序、總體績效目標，功能分類科目，項目的代碼，單位，類型等。改進項目管理方式，加大項目精簡整合力度，做好項目信息的管理與維護，對預算項目實行全周期滾動管理。
⑶設置學校層級預算編報模塊。在預算申報之前需初步設置預算單位、預算項目類型、資金來源、單位預算定額、定額標準和審核流程。首先，財務部門下發預算編報的通知、要求和進度安排，然后各預算單位通過系統進行上報，并通過不同層級領導的審批，最后財務部門通過系統審核和匯總預算數據。在相關政策發生變化時，各預算單位申報人員可以在系統中直觀了解相應預算管理方式的變化，從而根據最新政策規定調整預算草案。財務部門在學校常委會確定預算后將最終審定金額在系統中反饋給各單位。此外，該模塊還應設置收入和支出的預算功能，以生成所需預算報表，例如收支總表、財政撥款表等，從宏觀層面統計相應信息。這樣預算編制人員就可以基于“一下”的批復和“二上”的預算數，結合系統中各預算單位最后審定的數據編制細化到院系、部門的校內預算。
(三)績效管理層面
預算績效評價是指運用一定的評價方法、評價指標及評價標準，對預算執行情況進行綜合性評價。為了體現預算管理的權威性，提高資金使用效益，必須構建責任權利相一致的績效考評體系。“財預43號”中也要求，各中央部門應建立預算績效管理機制。由于高校績效具有自身的特殊性，因此在設定績效評價指標時要堅持定量指標與定性指標相結合，絕對指標與相對指標相結合的原則，既要關注局部短期目標，也要重視整體長期目標。同時，對于不同類別的預算經費要制定與其相適應的績效評價指標體系，尤其是在制定重大專項資金的績效評價指標體系時，要突出專項資金的導向作用，使其效益最大化。根據高校內部機構設置情況和教育部本科教學評估的有關指標，可以設置以下評價指標:預算收入執行率、預算支出執行率、財政專項撥款執行率、資產創收率、三公經費比率、科研經費產出率、儀器設備利用率等，并根據各項指標的性質，確定所選評價指標的權重。通過對資金的使用效益、經濟效益、社會效益進行有效的考核、監督和評價，將部門經費與績效目標掛鉤，經費節約設立績效獎勵，超支設立預算縮減懲罰等;績效評價結果還應與項目庫建設有機結合，健全項目退出機制。應對預算執行效果進行監督，重點分析預算差異的性質和原因，及時發現和解決出現的問題和存在的風險，提出相應的改進措施，并在此基礎上進行認真歸納和總結，為下一年度預算的編制與執行提供必要的數據支撐和前提保障。
作者：姚璐 王漢國 單位：哈爾濱工業大學
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