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1排放總量預(yù)算管理概念與意義

1.1排放總量預(yù)算管理概念

污染物排放總量控制預(yù)算管理(以下簡稱“總量預(yù)算管理”)是指借鑒財(cái)政部門的預(yù)算管理概念，建立起環(huán)保部門排放總量增減量的收支平衡體系，按照增減兩條線對(duì)排放總量減排予以量化管理的行為，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，充分體現(xiàn)污染減排消化增量對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用。當(dāng)存量削減一定時(shí)，其核心就是對(duì)增量指標(biāo)的有效控制管理，以此約束、優(yōu)化新建項(xiàng)目的建設(shè)與發(fā)展，深化污染減排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動(dòng)作用。排放總量指標(biāo)預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)是注重預(yù)算機(jī)制發(fā)揮其作用，平衡新增量和減排量，以便更好地實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制目標(biāo)。作為總量控制管理制度的創(chuàng)新，準(zhǔn)確概述總量控制預(yù)算管理需要考慮以下幾點(diǎn):①總量控制預(yù)算管理的性質(zhì):環(huán)境管理手段;②總量控制預(yù)算管理的目的:量化總量控制指標(biāo)，保障減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置，有效體現(xiàn)污染減排對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用;③總量控制預(yù)算管理的對(duì)象:新建項(xiàng)目的增量控制，現(xiàn)有污染源的存量削減;④總量控制預(yù)算管理的污染物類型:納入國家主要污染物總量控制的四種污染物，包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物;⑤總量控制預(yù)算管理的核心:基于污染減排任務(wù)完成情況等，將主要污染物總量指標(biāo)預(yù)算進(jìn)行科學(xué)分配，明確各地區(qū)年度可用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要污染物總量指標(biāo)。

1.2實(shí)施總量預(yù)算管理的意義

實(shí)施污染物排放總量預(yù)算控制管理將是我國環(huán)境領(lǐng)域一項(xiàng)重要的創(chuàng)新制度，是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源高效配置的污染控制手段，它的實(shí)施將是對(duì)我國現(xiàn)行環(huán)保政策和制度，尤其是污染減排和環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策的有力促進(jìn)和有效補(bǔ)充。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是基于總量指標(biāo)“收入”情況安排“支出”，有利于保障污染減排目標(biāo)的按時(shí)完成。實(shí)施污染物排放總量預(yù)算控制管理可以對(duì)總量指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的、定量化的管理，根據(jù)年度污染減排任務(wù)的完成情況和存量的削減情況決定新建項(xiàng)目審批可用的總量指標(biāo)，既保證在污染治理環(huán)節(jié)做“加法”工作，同時(shí)對(duì)源頭增量環(huán)節(jié)也做到“減法”控制，共同促進(jìn)保證“十二五”總量減排目標(biāo)的完成。二是深化總量指標(biāo)管理與環(huán)評(píng)審批的有效銜接，將“污染物排放總量指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件”落到實(shí)處。《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》中提出要把污染物排放總量指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，以此嚴(yán)格控制新增污染物排放量，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量管理工作，使得建設(shè)項(xiàng)目審批與區(qū)域(企業(yè))減排任務(wù)完成情況掛鉤。通過實(shí)施總量控制預(yù)算管理制度，為總量指標(biāo)環(huán)評(píng)審批前置管理提供了必要的基礎(chǔ)條件，建立的總量減排收支平衡體系可有效量化出區(qū)域項(xiàng)目審批可支配的總量指標(biāo)，在控制污染物新增量上更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)和量，準(zhǔn)確把握了總量減排和環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)總量減排與環(huán)評(píng)審批的有效銜接。該項(xiàng)政策將是對(duì)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策中關(guān)于總量指標(biāo)管理的有效補(bǔ)充。三是通過增量指標(biāo)預(yù)算管理可優(yōu)化區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目審批與發(fā)展，有效促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一個(gè)地區(qū)要根據(jù)污染物排放總量預(yù)算確定的新增量指標(biāo)，有選擇性的進(jìn)行項(xiàng)目審批，推動(dòng)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)單位污染排放的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化，通過將單位污染物的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出作為環(huán)評(píng)審批的重要指標(biāo)，有利于促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2總量控制預(yù)算管理理論基礎(chǔ)

2.1總量控制理論

總量控制是指以控制一定時(shí)段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系。它使污染源排污、污染治理與環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)緊密地結(jié)合起來，形成圍繞質(zhì)量管理從目標(biāo)制定到污染源指標(biāo)分配再到具體排放管理的一整套技術(shù)方法體系，充分體現(xiàn)了環(huán)境容量資源的稀缺性和價(jià)值理論。總量控制應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容:一是排放污染物的總量，二是排放污染物總量的地域范圍，三是排放污染物的時(shí)間跨度。總量控制的目標(biāo)是削減或至少是“凍結(jié)”污染物排放總量，這是總量控制的核心和主要任務(wù)。總量分配要兼顧到各污染源在具體的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和規(guī)模上的差別，采取整體控制和分區(qū)要求的方法，實(shí)現(xiàn)公平、效率、可操作性和區(qū)別對(duì)待的基本分配原則。

2.2收支平衡理論

從理論上講，預(yù)算收支平衡，是指在預(yù)算期內(nèi)，預(yù)算收入與預(yù)算支出在總量上基本相等、結(jié)構(gòu)上合理協(xié)調(diào)的管理模式。財(cái)政收支平衡是指財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的一種對(duì)比關(guān)系。財(cái)政收入和財(cái)政支出在數(shù)量上絕對(duì)相等的平衡一般是很少出現(xiàn)的，習(xí)慣上把收大于支，略有結(jié)余的情況稱為財(cái)政平衡。將收支平衡理論應(yīng)用到污染物排放總量控制管理體系中，即形成總量控制預(yù)算管理的理論體系，基于“收入”情況決定“支出”可用指標(biāo)量，由此來控制新建項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的“質(zhì)”和“量”，保障減排目標(biāo)的順利完成，保障污染減排作為重要手段切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.3周期預(yù)算平衡理論

在總量控制預(yù)算管理理論中，總量指標(biāo)預(yù)算管理是建立在周期預(yù)算平衡論基礎(chǔ)之上的。周期預(yù)算平衡論又稱“長期預(yù)算平衡論”和“周期財(cái)政平衡”，是主張財(cái)政干預(yù)機(jī)制發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期的作用。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，為了消除衰退，政府應(yīng)該減少稅收，增加支出，有意識(shí)地使預(yù)算形成赤字。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，政府應(yīng)該增加稅收，緊縮開支，有意識(shí)地使預(yù)算形成盈余。這樣，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期來看，繁榮時(shí)期的盈余可以抵消衰退時(shí)期的赤字。盡管從年度看財(cái)政預(yù)算是不平衡的，但從一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期看財(cái)政預(yù)算是平衡的。周期預(yù)算平衡理論適用于總量指標(biāo)預(yù)算管理。我國的污染物排放總量控制目標(biāo)以五年為一個(gè)周期，將五年的規(guī)劃期劃分為若干個(gè)小周期，比如每年為一個(gè)小周期，與之對(duì)應(yīng)，總量控制目標(biāo)也需分解到每一個(gè)小周期。在一個(gè)小周期內(nèi)，假如各地轄區(qū)內(nèi)的污染物排放量超過其在該年內(nèi)的總量控制目標(biāo)，為了達(dá)到總期限內(nèi)的控制目標(biāo)，在下一個(gè)小周期內(nèi)則需要加大削減力度，以平衡上一個(gè)小周期內(nèi)的“赤字”情況。相反，假如轄區(qū)內(nèi)污染物排放量未超過其總量控制目標(biāo)，而且還形成了“盈余”，則在下一年內(nèi)，就能得到更多的污染物新增排放量指標(biāo)。

2.4效率與公平理論

環(huán)境容量資源是稀缺資源，也是公共資源。在公共資源配置的時(shí)候，必須兼顧效率與公平。總量控制預(yù)算管理其核心要素就是總量指標(biāo)分配，包括存量削減指標(biāo)分配和建設(shè)項(xiàng)目新增量指標(biāo)分配，這些都要依據(jù)分配的效率與公平理論，研究確定指標(biāo)分配方法，實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)－經(jīng)濟(jì)－環(huán)境綜合效益。

(1)優(yōu)化配置與利用效率。不同地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)區(qū)位、發(fā)展階段、環(huán)境污染特征等都是不同的，這就決定各地區(qū)發(fā)展過程中存在的問題等不盡相同。未來獲得發(fā)展機(jī)遇大不相同，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的環(huán)境資源也不同，也就是用于新建項(xiàng)目的污染物總量指標(biāo)不同。因此，應(yīng)該通過合理配置主要污染物的新增排放指標(biāo)，找到一個(gè)高效率的指標(biāo)分配模式。

(2)公平性。公平性是總量分配過程中所應(yīng)體現(xiàn)的最基本原則，分配方法的科學(xué)合理是總量分配公平性的基礎(chǔ)。總量分配的公平性體現(xiàn)在分配過程的諸多方面，如不同污染物分配方法的公平性，不同污染源獲得排放指標(biāo)的公平性，不同區(qū)域、不同時(shí)段、不同規(guī)模和不同類型污染源在分配過程中的公平性等。總量分配的公平性是總量控制制度得以成功實(shí)施的基本保障。

3總量控制預(yù)算管理實(shí)施框架設(shè)計(jì)

3.1適用范圍

總量控制預(yù)算管理制度適用于各級(jí)政府或其環(huán)境保護(hù)行政主管部門在實(shí)施總量控制時(shí)為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)所采取的一種量化管理手段，包括對(duì)現(xiàn)役源存量削減和新建項(xiàng)目增量的控制管理，重點(diǎn)將用于對(duì)新建項(xiàng)目主要污染物總量指標(biāo)的審核與管理，作為“把污染物排放總量指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件”落到實(shí)處的具體行動(dòng)。主要污染物是指國家實(shí)施排放總量控制的四項(xiàng)污染物，即化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，也適用于各地根據(jù)環(huán)境污染特征實(shí)施總量控制的特征污染物。

3.2總體框架

總量指標(biāo)預(yù)算是以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以污染物排放量(存量)為基準(zhǔn)，以污染物總量控制目標(biāo)為約束，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為預(yù)期，與現(xiàn)役源的污染物削減量(對(duì)存量的削減)緊密掛鉤為原則，基于允許的主要污染物新增排放量而確定的。總量控制預(yù)算管理的核心是預(yù)算總量指標(biāo)(即新建項(xiàng)目允許使用的總量指標(biāo))的確定，它是做好主要大氣污染物總量指標(biāo)分解，強(qiáng)化責(zé)任和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“十二五”減排目標(biāo)的保障，由此使新建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批與區(qū)域的總量指標(biāo)預(yù)算執(zhí)行情況掛鉤。把總量指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，以總量定項(xiàng)目，以總量定產(chǎn)能，形成加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。總量控制預(yù)算管理的實(shí)施除了需要總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的支持外，還需要其他配套政策的支持，包括排污權(quán)有償使用和排污交易政策、排污許可證制度等。通過排污交易政策盤活總量指標(biāo)，為現(xiàn)役源存量削減提供內(nèi)生動(dòng)力;通過排污許可證制度確定企業(yè)允許排放的總量指標(biāo)。

3.3基本原則

(1)滿足主要污染物總量控制的原則，增量控制預(yù)算管理的主要功能就是控制污染物的排放總量，達(dá)到國家或地區(qū)污染物排放總量的控制目標(biāo);

(2)將區(qū)域總量預(yù)算指標(biāo)與現(xiàn)役源存量絕對(duì)減排量緊密掛鉤，將新建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批與區(qū)域的總量預(yù)算指標(biāo)有機(jī)銜接，充分體現(xiàn)減排約束性要求及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與總量減排的關(guān)系;

(3)把上一年度主要污染物總量減排情況作為本年度總量預(yù)算指標(biāo)確定的重要依據(jù)。上一年度的主要污染物實(shí)際新增量超過總量指標(biāo)預(yù)算的，取消或扣減本年度的總量預(yù)算指標(biāo);

(4)嚴(yán)格控制新建項(xiàng)目污染排放。要求新建項(xiàng)目采用最佳生產(chǎn)工藝和高效的污染治理技術(shù)，有效控制污染物新增量，推動(dòng)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展;

(5)遵循簡便易行的原則，預(yù)算管理技術(shù)方法表達(dá)形式盡可能簡捷，易于操作實(shí)施和理解，有關(guān)規(guī)定與國家和地方目前實(shí)施的各項(xiàng)管理制度相協(xié)調(diào)。

3.4技術(shù)方法

總量指標(biāo)預(yù)算是將未來的污染物新增排放量進(jìn)行量化管理，將現(xiàn)役源的污染物削減量作為污染源獲取污染物新增排放量的途徑。“十二五”期間地區(qū)允許新增排放量為“十二五”期間現(xiàn)役源存量絕對(duì)削減量與“十二五”相對(duì)減排量之差。其中，“十二五”期間現(xiàn)役源存量削減主要是通過現(xiàn)役源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工程減排和管理減排等控制措施可實(shí)現(xiàn)的污染物新增削減量，是絕對(duì)減排量;“十二五”污染物相對(duì)減排量是指2015年主要污染物允許排放量相對(duì)于2010年排放基量的差值，是相對(duì)減排量。由此可以得出，在確保總量控制目標(biāo)完成的前提下，地區(qū)“十二五”主要污染物允許新增量是由地區(qū)“十二五”主要污染物相對(duì)減排量和“十二五”期間現(xiàn)役源絕對(duì)削減量決定。

4管理方法

總量預(yù)算指標(biāo)的管理應(yīng)以精細(xì)化、定量化為目標(biāo)，同時(shí)注重與現(xiàn)有環(huán)境管理政策的有效銜接，推進(jìn)污染減排的系統(tǒng)管理。一是將預(yù)算指標(biāo)逐級(jí)分解到各級(jí)政府、有關(guān)部門和重點(diǎn)排污企業(yè)，落實(shí)各地和各排污單位的權(quán)利和義務(wù);二是建立國家－省兩級(jí)動(dòng)態(tài)管理體系，實(shí)行總量預(yù)算指標(biāo)支出分級(jí)核定制度，國家負(fù)責(zé)電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)和國家審批的重點(diǎn)項(xiàng)目主要污染物排放預(yù)算指標(biāo)的核定，省(區(qū)、市)負(fù)責(zé)核準(zhǔn)國家核準(zhǔn)外的項(xiàng)目所需的污染物排放指標(biāo);三是依據(jù)總量指標(biāo)預(yù)算管理結(jié)果，明確可供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量指標(biāo)，把總量預(yù)算指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，并在在排污交易制度設(shè)計(jì)中將此作為交易指標(biāo)的總量。

5結(jié)語

總量預(yù)算管理是有效控制污染物新增排放量、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置和推進(jìn)總量控制精細(xì)化管理的重要手段。目前國內(nèi)研究和實(shí)踐較少，本文結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及總量控制要求，從國家層面分析了總量預(yù)算管理制度的內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)，提出了制度實(shí)施的總體框架、預(yù)算指標(biāo)確定和分配的初步方法。但由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、污染物排放強(qiáng)度的不同及污染減排要求等的不同，各地實(shí)施科學(xué)、靈活和差異化的分配方式才能保障預(yù)算指標(biāo)分配的公平性，因此需進(jìn)一步在國家層面開展預(yù)算指標(biāo)確定和分配方法的深入研究，綜合考慮環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、減排潛力、減排目標(biāo)完成等情況，建立更加合理、更具可操作性及差異化的預(yù)算指標(biāo)分解方法體系，指導(dǎo)和規(guī)范各地根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)分配本轄區(qū)總量預(yù)算指標(biāo)。

作者：蔣春來 王金南 許艷玲 單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院