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［提要］ 本文首先對(duì)近 3 年國(guó)家和省市有關(guān)高校預(yù)算管理方面的政策、“十四五”規(guī)劃進(jìn)行梳理，特別是針對(duì)高校“雙一流”建設(shè)方面的政策給予特別的關(guān)注，從中發(fā)現(xiàn)政府管理部門(mén)對(duì)于“雙一流”建設(shè)高校在預(yù)算的編制、執(zhí)行與評(píng)價(jià)方面的具體要求；其次，從河北省高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，查找深層次原因，總結(jié)規(guī)律性的特點(diǎn)；最后，引入 PDCA 管理會(huì)計(jì)工具，提出對(duì)策建議，助力河北省高校“雙一流”建設(shè)工作。

關(guān)鍵詞：“雙一流”建設(shè)；PDCA 循環(huán)；全面預(yù)算管理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的逐步深入，國(guó)家加大對(duì)高等教育的投入力度，特別是 2015 年 10 月國(guó)務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，標(biāo)志著我國(guó)高校“雙一流”建設(shè)拉開(kāi)序幕。2017年，教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，高校開(kāi)始積極落實(shí)推進(jìn)“雙一流”行動(dòng)計(jì)劃。在這個(gè)建設(shè)過(guò)程中，作為人口大省的河北省由于種種原因，并沒(méi)有一所高校真正意義上的進(jìn)入到國(guó)家高校建設(shè)序列名單，盡管河北省的高校數(shù)量有 100 多所，但是高水平的大學(xué)幾乎沒(méi)有。全省唯一的“雙一流”高校遠(yuǎn)在天津。這種局面的形成有其歷史原因，但更多的是河北省高校自身發(fā)展水平的停滯不前，包括學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、科研水平、社會(huì)服務(wù)、文化傳承、國(guó)際接軌等各個(gè)方面原因，尤其引起注意的是，河北省高校的預(yù)算管理水平與國(guó)內(nèi)、國(guó)際高校相比還有一定的差距，直接影響著這些方面的發(fā)展。目前，河北省高校由于受到辦學(xué)層次和隸屬關(guān)系的影響，辦學(xué)資金主要來(lái)自于地方政府財(cái)政的投入，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況影響較大，資金來(lái)源方式也比較單一，在無(wú)法形成更多的開(kāi)源渠道的情況下，節(jié)流就顯得尤為重要了，如何把有限的資金用到最需要的地方，從而促進(jìn)河北省高校“雙一流”建設(shè)發(fā)展，就需要這些院校在預(yù)算的制定、執(zhí)行、考核、績(jī)效等方面做更多的研究，出臺(tái)更符合“雙一流”建設(shè)要求的預(yù)算管理政策。國(guó)務(wù)院在 2014 年《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中指出，按照新修訂的預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，一定要做好預(yù)算編制和執(zhí)行工作，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制；國(guó)務(wù)院在 2021 年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過(guò)緊日子意識(shí)尚未牢固樹(shù)立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預(yù)算公開(kāi)范圍和內(nèi)容仍需拓展等問(wèn)題，影響財(cái)政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。改革意見(jiàn)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)改革政府預(yù)算編制，進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)和單位預(yù)算管理，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。由此可見(jiàn)，無(wú)論是從國(guó)家層面，還是河北省高校“雙一流”建設(shè)自身需求方面，對(duì)于加強(qiáng)全面預(yù)算管理都有迫切的需求。

一、河北省高校“雙一流”建設(shè)全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題

河北省的高校有 100 多所，數(shù)量大，但是質(zhì)量普遍不高，這里面既包括省屬重點(diǎn)大學(xué)，如河北大學(xué)、燕山大學(xué)、河北工業(yè)大學(xué)等，也包括應(yīng)用型本科院校，如石家莊學(xué)院、保定學(xué)院、張家口學(xué)院等，還包括職業(yè)技術(shù)學(xué)院，如邢臺(tái)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院等，其財(cái)務(wù)管理水平參差不齊，無(wú)論從人員的素質(zhì)、預(yù)算管理的方式、籌資渠道等方面各個(gè)高校都存在著諸多問(wèn)題。本課題通過(guò)引入 PDCA 管理會(huì)計(jì)工具來(lái)著重分析河北省高校在預(yù)算管理方面的問(wèn)題。PDCA 循環(huán)又叫質(zhì)量環(huán)，是管理學(xué)中的一個(gè)通用模型，PDCA 是英語(yǔ)單詞 Plan （計(jì)劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和 Action（行動(dòng)）的第一個(gè)字母，PDCA 循環(huán)就是按照這樣的順序進(jìn)行質(zhì)量管理，并且循環(huán)不止地進(jìn)行下去的科學(xué)程序。把此種管理會(huì)計(jì)工具運(yùn)用到河北省高校全面預(yù)算管理問(wèn)題的研究上，從計(jì)劃階段（Plan）———預(yù)算編制、實(shí)施階段（Do）———預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督、檢查階段（Check）——預(yù)算分析評(píng)價(jià)、處理階段（Action）———預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各個(gè)方面進(jìn)行全方位、多角度的循環(huán)研究。課題組通過(guò)對(duì)河北高校進(jìn)行深入的調(diào)查研究，總結(jié)出其在全面預(yù)算管理方面存在以下主要問(wèn)題：

（一）預(yù)算編制依據(jù)不完善，缺乏計(jì)劃性。課題組發(fā)現(xiàn)，在 P 階段，財(cái)務(wù)處的預(yù)算編制依據(jù)不夠完善，二級(jí)單位上報(bào)預(yù)算計(jì)劃用款額度存在隨意性，沒(méi)有依據(jù)編制計(jì)劃用款，與財(cái)務(wù)處進(jìn)行博弈，認(rèn)為只要把錢(qián)要來(lái)就可以，沒(méi)有全年計(jì)劃、全局意識(shí)，不利于提高資金的使用效率，更不利于調(diào)動(dòng)二級(jí)部門(mén)的工作積極性，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)。

（二）預(yù)算編制全員參與度不高，缺乏專(zhuān)業(yè)人才。在 P 階段，我們還發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制應(yīng)該是全學(xué)校、全單位的事情，但是實(shí)際情況是，預(yù)算編制僅成了財(cái)務(wù)處一個(gè)部門(mén)的事情，二級(jí)單位認(rèn)為只要財(cái)務(wù)處進(jìn)行了預(yù)算編制，其他的事情就不用管了，而財(cái)務(wù)處作為學(xué)校的一個(gè)二級(jí)單位，也沒(méi)有辦法對(duì)其他的二級(jí)單位安排預(yù)算編制配合工作，導(dǎo)致預(yù)算編制環(huán)節(jié)成了財(cái)務(wù)處預(yù)算科的事情。另外，包括財(cái)務(wù)處在內(nèi)的各個(gè)二級(jí)單位缺乏專(zhuān)業(yè)化的預(yù)算管理人才，也是制約預(yù)算編制水平高低的關(guān)鍵因素，由于預(yù)算編制的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性，給了二級(jí)單位不予配合編制預(yù)算的借口，所以預(yù)算專(zhuān)業(yè)人才的缺失是這類(lèi)高校在預(yù)算編制過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位，存在突擊花錢(qián)現(xiàn)象。在 D 階段，也就是預(yù)算執(zhí)行階段，課題組發(fā)現(xiàn)河北省高校普遍存在著預(yù)算執(zhí)行不到位，由于其在預(yù)算編制申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的過(guò)程中的隨意性，導(dǎo)致其在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中難以執(zhí)行，沒(méi)有合適的項(xiàng)目可供執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展緩慢，到年底就會(huì)突擊花錢(qián)，造成虎頭蛇尾的現(xiàn)象，這嚴(yán)重違反了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，也給國(guó)家資產(chǎn)造成巨大浪費(fèi)。

（四）缺乏有效預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。在 C 階段，即預(yù)算的檢查階段，也是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)階段，由于河北省高校普遍存在著缺乏行之有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行不嚴(yán)格的現(xiàn)象，導(dǎo)致最終的績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，嚴(yán)重打擊了預(yù)算執(zhí)行較好的二級(jí)學(xué)院的工作熱情，特別是一些“雙一流”專(zhuān)業(yè)建設(shè)單位。

（五）預(yù)算執(zhí)行缺乏有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制。在 A 階段，也就是預(yù)算分析評(píng)價(jià)、處理階段，河北省高校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在一些問(wèn)題，普遍問(wèn)題是做出突出成績(jī)的沒(méi)有進(jìn)行有效的獎(jiǎng)懲，獎(jiǎng)懲措施跟不上。缺乏有效的獎(jiǎng)懲制度會(huì)造成各項(xiàng)目建設(shè)單位每年在爭(zhēng)奪預(yù)算經(jīng)費(fèi)上花費(fèi)大量的精力，但是并沒(méi)有真正地想辦法將該項(xiàng)目實(shí)施好，使資源起到優(yōu)化配置的作用，對(duì)“雙一流”建設(shè)沒(méi)有起到助推作用，浪費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力。

二、河北省高校“雙一流”建設(shè)全面預(yù)算管理問(wèn)題深層次原因分析

（一）財(cái)務(wù)處的地位比較尷尬，管理體制單一。由于高校財(cái)務(wù)處與其他二級(jí)學(xué)院之間處于同等地位，預(yù)算管理部門(mén)只是財(cái)務(wù)處下面的科室———預(yù)算科，這樣的一個(gè)尷尬地位，直接導(dǎo)致預(yù)算管理部門(mén)對(duì)于學(xué)校里面的其他單位沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，在校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。隨著學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)務(wù)處一直沿用的高度集中的管理體制也受到了前所未有的挑戰(zhàn)，預(yù)算部門(mén)管理的高度集中導(dǎo)致其工作效率的不斷下降。

（二）預(yù)算管理工作宣傳力度不夠，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠的重視。預(yù)算管理之所以沒(méi)有引起足夠的重視，很大一部分原因是財(cái)務(wù)處對(duì)于預(yù)算工作的宣傳力度不夠，沒(méi)有引起教職工的重視，很多教職工認(rèn)為學(xué)校的預(yù)算管理與自己無(wú)關(guān)。這類(lèi)院校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算工作也沒(méi)有引起足夠的重視，還沒(méi)有意識(shí)到預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析與考評(píng)的重要性，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面的重視不夠最終導(dǎo)致了整個(gè)學(xué)校并沒(méi)有注重預(yù)算管理人才的引進(jìn)以及培養(yǎng)，造成了預(yù)算管理人員的嚴(yán)重不足。

（三）預(yù)算下達(dá)時(shí)間晚、執(zhí)行不嚴(yán)格、招標(biāo)程序復(fù)雜。課題組認(rèn)為，造成預(yù)算執(zhí)行不力、突擊花錢(qián)現(xiàn)象的背后是當(dāng)年的預(yù)算下達(dá)時(shí)間比較晚，基本上當(dāng)年的預(yù)算下達(dá)時(shí)間為人大批復(fù)完成后的 3～4 月，而此時(shí)全年已經(jīng)過(guò)去了 1/4，預(yù)算執(zhí)行起來(lái)勢(shì)必要加快進(jìn)度，而執(zhí)行進(jìn)度上不去，主要是大的專(zhuān)項(xiàng)沒(méi)有辦法完成，由于受制于招標(biāo)程序的限制，大的項(xiàng)目根本等不到立項(xiàng)完成就到年底了，而進(jìn)度還是上不去，就只能突擊花錢(qián)。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位，缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)執(zhí)行進(jìn)度不夠重視，“平時(shí)不關(guān)心，年底抱佛腳”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

（四）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果定性分析大于定量分析。課題組認(rèn)為，對(duì)于河北省高校預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，更多的是采取定性分析的方法，很少有從整個(gè)項(xiàng)目的角度進(jìn)行定量分析的，導(dǎo)致考評(píng)不嚴(yán)格，“雙一流”建設(shè)重點(diǎn)不突出，還由于大學(xué)固有的求穩(wěn)思想，一直沿用之前的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不佳。

三、河北省高校“雙一流”建設(shè)全面預(yù)算管理建議

（一）重構(gòu)預(yù)算管理體系。課題組認(rèn)為，全面預(yù)算管理對(duì)于一個(gè)高校的發(fā)展至關(guān)重要，尤其是河北省要沖擊“雙一流”高校，全面預(yù)算管理工作的重要性要求賦予其更大的權(quán)限，可以嘗試把財(cái)務(wù)處的預(yù)算科從隸屬關(guān)系上獨(dú)立出來(lái)，直接劃歸學(xué)校管理，位于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層之下，其他二級(jí)部門(mén)和學(xué)院之上，這樣就可以理順?biāo)麄冎g的關(guān)系，達(dá)到預(yù)算編制應(yīng)有的效果。

（二）增強(qiáng)全員參與預(yù)算管理意識(shí)，引進(jìn)培養(yǎng)高級(jí)預(yù)算管理人才。預(yù)算編制的好壞與全員的參與程度高低密不可分，預(yù)算部門(mén)一定要擴(kuò)大預(yù)算工作的宣傳力度，讓全體教職工都參與進(jìn)來(lái)，同時(shí)給各個(gè)二級(jí)學(xué)院配備專(zhuān)業(yè)的預(yù)算管理人員，尤其是沖擊“雙一流”建設(shè)的學(xué)院，讓專(zhuān)業(yè)人辦專(zhuān)業(yè)的事，指導(dǎo)教職工做好預(yù)算編制、執(zhí)行等工作。

（三）樹(shù)立業(yè)財(cái)融合理念，做好預(yù)算執(zhí)行工作。在預(yù)算執(zhí)行工作中，預(yù)算管理部門(mén)要盡可能地做好預(yù)算與業(yè)務(wù)的相互銜接，特別是要深入到“雙一流”建設(shè)的學(xué)院，按照“雙一流”建設(shè)的要求，有計(jì)劃地推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作，確保預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，順利完成本年預(yù)算。

（四）建立有效的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制、做到公平公正。預(yù)算執(zhí)行的效果如何，關(guān)鍵在于預(yù)算績(jī)效的完成情況，在于獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施是否公平公正。學(xué)校預(yù)算管理部門(mén)應(yīng)該站在公平的角度上，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高預(yù)算管理水平。通過(guò)一系列的績(jī)效考核指標(biāo)，包括教學(xué)績(jī)效指標(biāo)、科研績(jī)效指標(biāo)、財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)、社會(huì)服務(wù)績(jī)效指標(biāo)等進(jìn)行考評(píng)，最終達(dá)到預(yù)算績(jī)效考核的目的。

（五）全面預(yù)算管理要對(duì)“雙一流”學(xué)科建設(shè)群實(shí)施重點(diǎn)扶植。對(duì)于河北省的高校來(lái)說(shuō)，要想順利進(jìn)入國(guó)家“雙一流”建設(shè)工程序列中，就要在優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)上有所突破，包括高層次人才、科研團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)、科研設(shè)施的完善等，這些方面都需要巨大的資金投入，全面預(yù)算管理要突出重點(diǎn)，對(duì)這些優(yōu)勢(shì)學(xué)科群進(jìn)行重點(diǎn)投入，同時(shí)也要注意投入本身需要精準(zhǔn)化、高效化，資源分配決策和利用要與“雙一流”建設(shè)工程相適應(yīng)，努力做到恰到好處。

（六）提升全面預(yù)算管理咨詢服務(wù)功能，變核算會(huì)計(jì)為管理會(huì)計(jì)。河北省的高校財(cái)務(wù)管理水平由于受辦學(xué)層次、歷史原因等方面的影響，一直以核算會(huì)計(jì)為主，管理會(huì)計(jì)水平有待加強(qiáng)。為了適應(yīng)“雙一流”建設(shè)的需要，資金投入的精準(zhǔn)度、項(xiàng)目完成的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等方面都有更高的要求，需要財(cái)務(wù)處提供更多財(cái)務(wù)管理方面的數(shù)據(jù)和建議。鑒于目前河北高校的財(cái)務(wù)管理水平限制，財(cái)務(wù)處可以嘗試只負(fù)責(zé)日常會(huì)計(jì)的核算業(yè)務(wù)，而把管理咨詢服務(wù)的業(yè)務(wù)整體外包，通過(guò)招標(biāo)選取高水平的財(cái)務(wù)管理咨詢團(tuán)隊(duì)，為“雙一流”建設(shè)提供精準(zhǔn)服務(wù)，做到一體兩翼，同時(shí)加快高級(jí)財(cái)務(wù)管理人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，為河北省高校的“雙一流”建設(shè)保駕護(hù)航。

作者：于瑞杰 余軍 張瀅 單位：石家莊學(xué)院 河北大學(xué)管理學(xué)院