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一、組織結(jié)構(gòu)缺陷問(wèn)題

(一)科層制的封閉性導(dǎo)致工作動(dòng)力不足

科層制的封閉性在人事管理上具有有進(jìn)無(wú)出的弊端，公務(wù)員相對(duì)壓力較小，干好干壞不影響“鐵飯碗”，造成大量公務(wù)員“沒(méi)有壓力就沒(méi)有動(dòng)力”，工作激情不足，“懶政”、“怠政”、推諉卸責(zé)現(xiàn)象較為常見(jiàn)。具體表現(xiàn)可以歸納為:第一，工作靠個(gè)人感情。市局科室與縣區(qū)局科室、縣區(qū)局科室與科室之間，正熵值遞增明顯。在實(shí)際工作中，比如市局科室安排工作給基層局，對(duì)應(yīng)的縣局科室除了部分始終兢兢業(yè)業(yè)的干部能保質(zhì)保量地完成外，存在部分人員有應(yīng)付的，有發(fā)牢騷的，雖然具體工作規(guī)定了完成時(shí)限，仍是你看我，我看你，看情況完成，忽視規(guī)定的時(shí)限。工作要完成，解決的辦法無(wú)外乎兩方面，或提交區(qū)局領(lǐng)導(dǎo)督促訓(xùn)斥，或靠有關(guān)科室負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人以個(gè)人感情溝通，而后者居多。第二，注重權(quán)力不愿擔(dān)責(zé)。有的干部片面強(qiáng)調(diào)政策性而忽視自己的責(zé)任，在自己職權(quán)范圍內(nèi)的事，該拍板的不拍板，該決定的不決定，事無(wú)巨細(xì)，都要“請(qǐng)示上級(jí)”，造成工作低效。這種情況，在布置有一定責(zé)任的工作時(shí)，體現(xiàn)的特別明顯，有的分管領(lǐng)導(dǎo)都簽批同意的，具體辦理人員依然強(qiáng)調(diào)所謂的政策性而不愿承擔(dān)起自己的責(zé)任。當(dāng)對(duì)其調(diào)整職責(zé)時(shí)，又發(fā)牢騷工作帶情緒，認(rèn)為不安排“好”的崗位，沒(méi)有權(quán)力了，在團(tuán)隊(duì)中散布負(fù)能量。

(二)科室職能設(shè)計(jì)欠科學(xué)導(dǎo)致資源配置不合理

2010年10月，國(guó)家稅務(wù)總局下達(dá)了關(guān)于開(kāi)展稅源專業(yè)化管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)在科層制層級(jí)安排上有了較大變革。如區(qū)縣級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)取消了管理局，改為以評(píng)估為職能的內(nèi)部科室，減少了一個(gè)層級(jí)。層級(jí)的減少，減緩了正熵值的增長(zhǎng)。如此，上級(jí)機(jī)關(guān)直接下派任務(wù)給對(duì)應(yīng)科室即可，減少了一個(gè)工作流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高了效率。但探索至今，出現(xiàn)了一些問(wèn)題。如區(qū)縣級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)原來(lái)四個(gè)管理分局的大部分事務(wù)現(xiàn)在集中到納稅服務(wù)科，導(dǎo)致納稅服務(wù)科職責(zé)過(guò)多，人員臃腫(一般的基層局會(huì)達(dá)到三十人左右)。同時(shí)，納稅人數(shù)量逐年快速增長(zhǎng)，尤其隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、營(yíng)改增的擴(kuò)圍，國(guó)稅部門管理的納稅人數(shù)量增長(zhǎng)迅速，導(dǎo)致納稅服務(wù)科的工作過(guò)多過(guò)重，不利于行政效率和辦事質(zhì)量的有效提高。相對(duì)而言，評(píng)估局的工作單純，工作壓力小，因評(píng)估工作要求業(yè)務(wù)素質(zhì)相對(duì)較高，可謂業(yè)務(wù)精英很大比例集中于此，但他們的能量發(fā)揮有限，資源未獲得有效利用。總而言之，科室職能設(shè)計(jì)欠合理。工作輕松的科室，工作人員基本可以過(guò)上“上班喝茶聊天看報(bào)”的生活;有的科室工作卻十分繁重，如辦公室、納稅服務(wù)科。

(三)工作職責(zé)劃分欠明晰導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)約束無(wú)力

職責(zé)范圍劃定較為粗略。實(shí)際管理工作中，出現(xiàn)許多具體事項(xiàng)未被明確納入職責(zé)范圍，引發(fā)錯(cuò)誤理解，給行政不作為、選擇性作為提供了借口。很多人反映，制定了許多行政工作制度，但職責(zé)劃分不清，工作流程制定偏少，造成協(xié)作精神缺乏。比如，對(duì)于涉及幾個(gè)部門共同辦理的公務(wù)，常常是科室間推來(lái)推去，效率不高。再比如，如果在具體事務(wù)辦理上出現(xiàn)難度，就一味地推給上級(jí)部門，由上級(jí)部門確定處理方案。國(guó)稅部門作為垂直管理單位，內(nèi)設(shè)科室的設(shè)置和職責(zé)的劃分以保障系統(tǒng)內(nèi)部正常運(yùn)轉(zhuǎn)為中心，上下對(duì)口，事務(wù)上通下達(dá)，而在和當(dāng)?shù)卣墓ぷ縻暯由洗嬖谳^多規(guī)定粗陋之處。比如很多地方政府的會(huì)議，由于與國(guó)稅部門聯(lián)系不是太緊密，未明確規(guī)定是哪個(gè)科室的對(duì)應(yīng)工作。再比如，協(xié)助地方政府的土地拆遷工作，也沒(méi)有規(guī)定是哪個(gè)科室的職責(zé)。這些事項(xiàng)缺乏明確規(guī)定，實(shí)際處理時(shí)往往是臨時(shí)到各個(gè)科室抽人，容易出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。

二、法治理念薄弱問(wèn)題

非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念及意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則，是與法律等正式制度相對(duì)的概念。非正式制度是對(duì)正式制度的“擴(kuò)展、細(xì)化和限制”，可以彌補(bǔ)正式制度的缺陷，增強(qiáng)人們對(duì)正式制度的自覺(jué)遵從度。“行政管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于法治化。”在非正式制度方面，筆者主要談?wù)劮ㄖ卫砟睢７ㄖ卫砟钤趦?nèi)容上，主要包括依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義理念。強(qiáng)調(diào)法律至上，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，強(qiáng)調(diào)實(shí)體、程序公正。在基層國(guó)稅部門行政管理實(shí)踐中，法治理念薄弱是一個(gè)重大問(wèn)題。具體表現(xiàn)在:第一，法治意識(shí)淡薄，制度執(zhí)行不到位。干部隊(duì)伍對(duì)“法治”認(rèn)識(shí)程度、重視水平不足，如對(duì)法律政策把握不準(zhǔn);領(lǐng)導(dǎo)批示重于法，領(lǐng)導(dǎo)講話重于法;在權(quán)力、人情之下，即使違反法律，也有轉(zhuǎn)圜余地，如以罰代刑。依法管理、依法行政屢屢被強(qiáng)調(diào)，相關(guān)規(guī)范性文件也出臺(tái)了不少，但還是有一部分干部在日常管理和執(zhí)法工作中將其拋諸腦后，時(shí)有濫用職權(quán)、玩忽職守等涉稅瀆職案件發(fā)生。第二，價(jià)值觀模糊，責(zé)任心缺失明顯。不少稅務(wù)人員未能形成特有的使命感，價(jià)值取向混沌，缺乏實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的動(dòng)力，進(jìn)而工作上缺乏自主，工作不細(xì)致，惰性強(qiáng)，責(zé)任感低。一些較為先進(jìn)的正式制度，在實(shí)踐中就會(huì)碰到類似“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。第三，程序正義理念有待提升。正當(dāng)程序注重時(shí)限性，要求在法定或指定期限內(nèi)及時(shí)處理完事務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，一些管理人員，工作隨意拖沓，不重視時(shí)限，使“拖”成為一種風(fēng)氣。同時(shí)，一些行政人員履行職權(quán)時(shí)，按習(xí)慣做，從眾心理重，輕流程重結(jié)果，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)對(duì)結(jié)果滿意就行，對(duì)法定程序以過(guò)于呆板低效為由，予以排斥。

三、激勵(lì)機(jī)制不足問(wèn)題

實(shí)施機(jī)制，主要是保障正式規(guī)則實(shí)施的執(zhí)行機(jī)制，尤其是將獎(jiǎng)懲規(guī)則落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，當(dāng)前基層國(guó)稅存在的焦點(diǎn)問(wèn)題是激勵(lì)機(jī)制不足。據(jù)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，約90%的人認(rèn)為干部的工作積極性不高是激勵(lì)機(jī)制不足造成的。激勵(lì)機(jī)制存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為:一是物質(zhì)激勵(lì)手段缺乏。原有的績(jī)效考核辦法流于形式，存在干多干少差不多，苦樂(lè)不均。對(duì)工作消極、不能勝任本職工作的人問(wèn)責(zé)不力，有的人自己不做事，還對(duì)負(fù)責(zé)上進(jìn)的干部說(shuō)三道四，散布負(fù)能量，影響干部工作積極性和創(chuàng)造力的發(fā)揮。基于法治要求，當(dāng)前基層國(guó)稅部門津補(bǔ)貼發(fā)放已得到嚴(yán)格規(guī)范。而2014年國(guó)稅系統(tǒng)的績(jī)效管理改革尚未制定個(gè)人績(jī)效的考核制度。因此，現(xiàn)有薪酬機(jī)制缺乏激勵(lì)彈性，這是工作積極性不高的重要原因之一。二是個(gè)人發(fā)展受限。雖然不少單位推行競(jìng)爭(zhēng)上崗、交流、輪崗等制度，但適用人群少。有的縣區(qū)局十年沒(méi)有提拔一個(gè)副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部;有的干部經(jīng)歷一兩次競(jìng)崗挫折，已人到中年，便產(chǎn)生歲月不饒人的悲觀情懷，工作積極性下降;有的單位甚至出現(xiàn)等待五十周歲退休的小群體等等。可以說(shuō)，在缺乏激勵(lì)的環(huán)境中，基層國(guó)稅部門已經(jīng)出現(xiàn)職業(yè)枯竭癥蔓延現(xiàn)象，表現(xiàn)為對(duì)工作沒(méi)有熱情甚至厭惡，辦事磨蹭、粗心、敷衍。

四、完善基層國(guó)稅行政管理的具體建議

(一)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善制度建設(shè)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，如果存在制度供給不足，就需要加大供給量以達(dá)到供求平衡。筆者認(rèn)為，有必要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善相應(yīng)的制度安排，以加大制度上的補(bǔ)充，提高管理負(fù)熵值。具體如下:

1．加強(qiáng)人員流動(dòng)

提高人員流動(dòng)性，加大科層制的開(kāi)放性。第一，建議積極推進(jìn)基層國(guó)稅機(jī)關(guān)與上級(jí)機(jī)關(guān)的人員交流。建立交流制度，固定每年讓一定比例的人員“上掛”或“下掛”。第二，建立健全公務(wù)員聘任制。近幾年各省開(kāi)始試點(diǎn)公務(wù)員聘任制，開(kāi)設(shè)了人員流動(dòng)的新通道，為打開(kāi)封閉的科層制系統(tǒng)提供了新思路。但從各地試點(diǎn)的實(shí)效看，有編制的聘任公務(wù)員無(wú)一個(gè)“出”的例子，形式化色彩濃重，效果不樂(lè)觀。對(duì)此，應(yīng)完善聘任公務(wù)員的續(xù)聘評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)總體工作表現(xiàn)決定是否續(xù)聘，解決“出”難的問(wèn)題。第三，部分工作社會(huì)化，以精簡(jiǎn)服務(wù)性人員。如可以借鑒政府采購(gòu)模式，向公司采購(gòu)租車服務(wù)或按次雇傭駕駛員，對(duì)原服務(wù)人員進(jìn)行轉(zhuǎn)崗或辭退。

2．改進(jìn)機(jī)構(gòu)配置

橫向上，嚴(yán)格按照專業(yè)分設(shè)部門的話易造成科室臃腫和贅余，可以在專業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合部門的建設(shè)，達(dá)到資源利用最大化。首先，可以將基層局政工和業(yè)務(wù)的科室統(tǒng)一重新科學(xué)設(shè)置。如法規(guī)科，不一定要單設(shè)一個(gè)科室。所謂“法律的生命力在于實(shí)施”，實(shí)踐也證明，對(duì)稅收法律法規(guī)了解最透徹、最有想法的是一線征管人員，而非法規(guī)科人員，現(xiàn)實(shí)成效與科室設(shè)置初衷相違背。其次，對(duì)人力資源與科室職能進(jìn)行相協(xié)調(diào)的合理分配。科室的人員可以遵循“乘5”規(guī)則安排職數(shù)。從實(shí)踐出發(fā)，5人的團(tuán)隊(duì)是最有效率的。對(duì)一些只有2－3人的科室進(jìn)行人員和職能合并;對(duì)如基層局的辦公室等人員近20人的科室進(jìn)行拆分;對(duì)辦稅服務(wù)廳，按職能分類設(shè)置窗口，可以借鑒銀行窗口模式，劃分如大企業(yè)區(qū)、日常事務(wù)區(qū)等等，分類的辦稅區(qū)人員職能歸對(duì)應(yīng)科室管理，未必一定要統(tǒng)一由納稅服務(wù)科管理。縱向上，適度打破科室間藩籬，改變各自為政的局面。一個(gè)建議是以項(xiàng)目帶動(dòng)工作。采取項(xiàng)目式運(yùn)作，通過(guò)某個(gè)項(xiàng)目，設(shè)立臨時(shí)工作小組，由領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)，人員從各科室抽調(diào)，項(xiàng)目完成后該臨時(shí)機(jī)構(gòu)隨之結(jié)束。工作業(yè)績(jī)計(jì)入績(jī)效考評(píng)。如此，一方面能充分發(fā)揮各科室專業(yè)人員的能量，另一方面能促進(jìn)科室間的溝通協(xié)調(diào)。

3．明晰職責(zé)劃分

基層局各科室職責(zé)范圍的細(xì)化、可操作化是行政管理改革的必然趨勢(shì)。第一步，針對(duì)工作職責(zé)與流程問(wèn)題備受詬病的現(xiàn)狀，將職能、權(quán)限、流程、責(zé)任具體化，也就是要求“產(chǎn)權(quán)”的明晰，減少扯皮推脫行為的產(chǎn)生，降低“交易成本”，減少正熵值增加。第二步，推進(jìn)工作臺(tái)賬的信息化。全員全職能納入，做到工作留痕，就像給每個(gè)科室、每個(gè)人裝上一個(gè)定向跟蹤器，監(jiān)控每一個(gè)行為、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)過(guò)程，能夠?qū)崟r(shí)拿到結(jié)果。第三步，完善績(jī)效考評(píng)。積極探索新的績(jī)效管理，重在完善個(gè)人績(jī)效考評(píng)，與個(gè)人利益掛鉤，有升有降，嚴(yán)格獎(jiǎng)罰，實(shí)現(xiàn)人、權(quán)、責(zé)、利相對(duì)應(yīng)。

(二)培養(yǎng)法治理念，樹立法治思維

江平先生說(shuō)過(guò)，“要實(shí)現(xiàn)真正的法治，重要的是有法律理念。光有制度，缺乏理念是不行的。”法治理念是依法行政管理的思想基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)。其核心內(nèi)容是按規(guī)則辦事，依程序展開(kāi)，“使制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。具體做法如下:

1．培養(yǎng)法治理念，打好思想基礎(chǔ)

“依法治稅，根基在基層。”基層國(guó)稅隊(duì)伍應(yīng)不斷學(xué)習(xí)法律知識(shí)，樹立、增強(qiáng)法治理念。常見(jiàn)的措施包括:加強(qiáng)法律知識(shí)的考查和測(cè)試;舉辦法律知識(shí)培訓(xùn);開(kāi)設(shè)法律專題講座;訂閱法律書刊等資料;定期開(kāi)展法制宣傳等。筆者提出幾點(diǎn)建議:第一，福建省國(guó)稅系統(tǒng)開(kāi)發(fā)有“法規(guī)信息采編系統(tǒng)”，可以沿襲此思路，建立覆蓋全省甚至全國(guó)的國(guó)稅系統(tǒng)交流平臺(tái)，開(kāi)設(shè)依法管理欄目，圍繞法治理念與行政管理，以公平和效率為價(jià)值追求，開(kāi)展充分探討。可以下設(shè)子欄目，如法律科普，管理心得，經(jīng)典案例，工作困惑等，在行政人員間建立起溝通橋梁，促進(jìn)國(guó)稅法治文化的構(gòu)筑、夯實(shí);第二，充分利用新媒體新科技手段，幫助建立學(xué)法長(zhǎng)效機(jī)制。如開(kāi)通手機(jī)微信公眾平臺(tái)，設(shè)置以上欄目，將法治理念的學(xué)習(xí)、熏陶常態(tài)化、生活化，活躍國(guó)稅法治文化。第三，與強(qiáng)校合作，不定期舉辦高規(guī)格的進(jìn)修班，以名師講授結(jié)合典型案例、模擬演練等方式，打好理論基礎(chǔ)，真正樹立社會(huì)主義法治理念。

2．養(yǎng)成法治思維習(xí)慣

法治思維是運(yùn)用法治理念，判斷、分析和解決問(wèn)題的一種理性思維。法治思維以法治理念為基礎(chǔ)，體現(xiàn)法治理念，發(fā)展法治理念。因此，有必要培養(yǎng)法治思維的運(yùn)用能力，養(yǎng)成一種思維習(xí)慣。在法治思維的指引下，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治方式進(jìn)行管理，破解管理難題，進(jìn)行制度創(chuàng)新，提高綜合管理能力。法治思維習(xí)慣的養(yǎng)成，需要做到兩點(diǎn):一是不斷學(xué)習(xí)思考，有意識(shí)地培養(yǎng)法治思維能力;二是堅(jiān)持在實(shí)踐中自覺(jué)運(yùn)用法治思維、法治方式進(jìn)行管理，錘煉按規(guī)則辦事、依程序展開(kāi)的思維能力和應(yīng)用能力。

3．領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭依法管理是關(guān)鍵

加強(qiáng)基層局班子成員的法治理念、法治思維建設(shè)，“把傳統(tǒng)的行政思維、領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S”。行政機(jī)關(guān)的法治理念如何，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者的法治理念。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者會(huì)影響普通干部，形成“感染”效應(yīng)。同時(shí)，非正式制度的變遷，要克服原有觀念的反彈阻力，需要以權(quán)力為支撐后盾。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，以法治理念和法治思維裝備自己的頭腦;要帶頭依法管理，發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用。可以將法律列入黨組學(xué)習(xí)的必備內(nèi)容，將依法管理程度作為績(jī)效考評(píng)、晉升的重要組成部分。

(三)重構(gòu)績(jī)效管理制度，建立職級(jí)激勵(lì)機(jī)制

由于缺乏有效激勵(lì)機(jī)制，不少基層干部認(rèn)為缺乏發(fā)展自我價(jià)值的途徑，在單位里“沒(méi)奔頭”，于是職業(yè)枯竭癥成為“最佳選擇”。筆者認(rèn)為，可以從績(jī)效管理和職級(jí)制度兩個(gè)方面進(jìn)行破解，具體建議為:

1．重構(gòu)績(jī)效管理制度

樹立法治理念，從法律層面確立績(jī)效管理制度框架。在法律框架內(nèi)，把具體制定權(quán)下放給地方各級(jí)稅務(wù)部門，由各部門根據(jù)自身情況細(xì)化制度。具體方案應(yīng)契合當(dāng)?shù)亍⒈静块T實(shí)際，可由上一級(jí)國(guó)稅機(jī)構(gòu)審核確定。績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為個(gè)人薪酬調(diào)整的直接依據(jù)，對(duì)考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀的要增加薪酬，對(duì)考評(píng)不合格的要降低薪酬。

2．建立職級(jí)激勵(lì)機(jī)制

2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上，審議通過(guò)《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》。聯(lián)系到基層國(guó)稅部門，應(yīng)側(cè)重做好職級(jí)制度的設(shè)計(jì)。可以將職級(jí)晉升與個(gè)人工齡積累、工作業(yè)績(jī)以及任職資格條件建立聯(lián)系，使能力強(qiáng)、工作業(yè)績(jī)好的干部，職級(jí)能持續(xù)提升，薪酬增加，職業(yè)成就感獲得滿足。公務(wù)員應(yīng)分類管理，綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的職級(jí)晉升條件應(yīng)不同。如任職資格條件，應(yīng)以取得相對(duì)應(yīng)的專業(yè)證書為準(zhǔn)入條件。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上，為進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)基層國(guó)稅機(jī)關(guān)的行政管理行為，有必要以正式制度為基礎(chǔ)，以非正式制度為重要補(bǔ)充，進(jìn)一步提升實(shí)施機(jī)制的激勵(lì)作用，彼此協(xié)調(diào)，相互補(bǔ)充，促進(jìn)制度的有效執(zhí)行。值得強(qiáng)調(diào)的是，在法治背景下，我們應(yīng)把依法治國(guó)原則貫穿于基層國(guó)稅行政管理的始終，真正實(shí)現(xiàn)行政管理的法治化、公平化、效率化。

作者：楊玉玲 單位：寧德師范學(xué)院思政部