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摘要

近年來，我國食品安全問題時有發(fā)生，不僅使消費(fèi)者的身體健康和生命安全受到嚴(yán)重影響，還對國家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成困擾，使得民眾對政府的信任感在低位徘徊，在此背景下，加強(qiáng)對食品安全政府監(jiān)管機(jī)制的研究很有必要。本文試圖通過對國內(nèi)外食品安全監(jiān)管機(jī)制的比較，分析現(xiàn)階段我國政府在食品安全監(jiān)管方面存在的一些問題，以及國外相關(guān)監(jiān)管機(jī)制對我國所起到的借鑒意義，以期我國食品安全監(jiān)管工作的長效發(fā)展。

關(guān)鍵詞

食品安全；監(jiān)管機(jī)制；比較

食品安全狀況能反映一個國家總體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾生活水平，民眾對食品安全也越來越加以關(guān)注。不斷發(fā)生食品安全問題不但會影響民眾的身體健康和生命安全，還會造成消費(fèi)者和食品行業(yè)生產(chǎn)者的對立情緒，更會降低民眾對政府的總體評價。食品安全已成為關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治的重大問題。

一、我國食品安全監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)狀

2003年4月，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，該局承擔(dān)對食品、保健品、化妝品安全監(jiān)管職能，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等部門仍在法律法規(guī)框架內(nèi)履行自身的食品安全監(jiān)管職責(zé)，這標(biāo)志著食品安全工作進(jìn)入了綜合監(jiān)管與具體監(jiān)管相結(jié)合的新階段。2004年8月，為進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，確立了“一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，明確農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)工作；但同時多頭監(jiān)管造成的弊端也逐步浮現(xiàn)。《食品安全法》于2009年2月28日獲得通過，同年6月1日正式實(shí)施，從法律層面確立了食品安全監(jiān)管機(jī)制。明確衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督管理。《食品安全法》的一個亮點(diǎn)是國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為國家最高行政機(jī)關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。2013年的政府機(jī)構(gòu)職能調(diào)整對食品安全監(jiān)管職能又做了重新劃分，原先由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的食品生產(chǎn)領(lǐng)域，由工商部門監(jiān)管的食品流通領(lǐng)域全部由食藥監(jiān)部門進(jìn)行監(jiān)管，避免了長期以來一直被詬病的多頭監(jiān)管。然而，從2003年至今，我國的食品安全監(jiān)管機(jī)制工作一直在摸索中，始終也未能找出一條適合中國特色的食品安全監(jiān)管機(jī)制。

二、國外發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管機(jī)制情況

發(fā)達(dá)國家的食品管制模式不盡相同，總體可歸納為以下兩種模式：一種是以美國、日本為代表的分散型監(jiān)管機(jī)制，即食品監(jiān)管由多個部門共同履行，但是通過設(shè)立綜合部門，解決各部門之間的溝通協(xié)調(diào)問題，通過各司其職實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，其首要特征就是按照食品類別進(jìn)行分工，以保證“從農(nóng)田到餐桌”全過程管制。另一類是以歐盟為代表的集中型監(jiān)管機(jī)制，即由一個獨(dú)立的部門對食品養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通和消費(fèi)全過程進(jìn)行管制，該部門的管制權(quán)擁有獨(dú)立性和權(quán)威性，不受所在地政府的管轄。

（一）美國食品安全政府監(jiān)管機(jī)制

美國的食品安全政府監(jiān)管機(jī)制被公認(rèn)為是非常成熟和有效的，這主要依靠一個完善和強(qiáng)大的食品安全監(jiān)管體系。該體系具有很高的公信力，體系內(nèi)容包括完備的食品安全法律體系、高效的風(fēng)險管理制度、嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度、迅速及時的食品召回制度等。美國食品安全政府監(jiān)管機(jī)制中的最高機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)食品安全委員會，委員會向總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，下設(shè)8個政府部門共計15個機(jī)構(gòu)，按食品類別開展食品安全監(jiān)管工作。美國負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門主要有美國食品與藥物管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部（USDA）和環(huán)境保護(hù)署（EPA）［1］。美國食品安全政府監(jiān)管機(jī)制中，監(jiān)管部門按照法定職責(zé)各司其職，在保持獨(dú)立性的同時互相配合，迅速有效地開展工作。美國政府同時建立了聯(lián)合管理網(wǎng)絡(luò)，將聯(lián)邦政府、州政府和地方政府納入其中，統(tǒng)一進(jìn)行管理［2］。在美國食品安全政府監(jiān)管機(jī)制中，政府的監(jiān)管職能與企業(yè)的管理是互相獨(dú)立的，食品企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中擁有充分的自主權(quán)，政府鼓勵企業(yè)在管理中采取先進(jìn)的質(zhì)量安全控制體系；相對獨(dú)立的監(jiān)管環(huán)節(jié)杜絕了政府部門既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的弊端。

（二）日本食品安全政府監(jiān)管機(jī)制

作為亞洲食品安全政府監(jiān)管的典范，日本在立法、建立食品質(zhì)量安全追溯體系有效和監(jiān)管機(jī)制方面卓有成效。在法制方面，《食品衛(wèi)生法》和《食品安全基本法》是日本兩大食品安全的基礎(chǔ)法律?！妒称沸l(wèi)生法》是日本第一部食品安全法律，該法從1947年頒布實(shí)施，先后共修訂了10余次。日本國會在2003年頒布了《食品安全基本法》，該法是一套保證食品“從田間到餐桌”全過程質(zhì)量安全的控制體系，表明日本政府確保食品安全的決心。此外，日本政府還制定了相關(guān)規(guī)章和制度，為制定標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量保障和執(zhí)法檢查提供了法律依據(jù)。2001年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省開始建設(shè)牛肉追溯系統(tǒng)，規(guī)定牛肉生產(chǎn)企業(yè)必須建立追溯制度；隨后日本農(nóng)林水產(chǎn)省正式?jīng)Q定在豬肉、雞肉和水產(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)全面推廣追溯系統(tǒng)。截至2004年，日本市場上出售的每一塊牛肉，都能通過產(chǎn)品標(biāo)識查明牛肉產(chǎn)地等詳細(xì)信息，初步建成了牛肉追溯體系。日本還在2005年開始建立食用農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度，對進(jìn)人日本市場的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證。日本在2003年成立了食品安全委員會，其隸屬于內(nèi)閣，食品安全委員會和厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省構(gòu)成了新的食品安全政府監(jiān)管機(jī)制。在職能分工上，厚生勞動省負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的食品安全；農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品和食品的安全性；食品安全委員會負(fù)責(zé)對食品質(zhì)量安全進(jìn)行獨(dú)立的風(fēng)險評估，監(jiān)督政策的執(zhí)行情況［3］。

（三）歐盟食品安全政府監(jiān)管機(jī)制

2001年，歐洲發(fā)生了瘋牛病和二惡英等食品安全問題，在此背景下，2002年歐盟食品安全局（EFAA）正式成立了。歐盟食品安全局是歐盟的直屬機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)管理委員會、9個風(fēng)險評估小組和6個科學(xué)小組［4］。歐盟食品安全局認(rèn)為必須加強(qiáng)食品監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)制，要求各成員國加強(qiáng)食品安全保障機(jī)制，包括以下方面：動物飼養(yǎng)、污染物和農(nóng)藥殘留防治、新資源食品和食品添加劑，農(nóng)業(yè)控制機(jī)制。歐盟食品安全局不直接制定規(guī)章制度，只是對整個食品供應(yīng)鏈條進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)“從田頭到餐桌”的食品質(zhì)量安全監(jiān)控，對農(nóng)產(chǎn)品和食品進(jìn)行質(zhì)量安全風(fēng)險評估，定期向民眾公布評估結(jié)果。歐盟食品安全局職責(zé)包括以下四方面：一是負(fù)責(zé)歐盟區(qū)域內(nèi)的食品安全立法和政策；二是與成員國及歐盟緊密合作，交換風(fēng)險信息；三是為歐盟成員國和議會等決策機(jī)構(gòu)對食品安全風(fēng)險提供獨(dú)立、科學(xué)的評估建議；四是為歐盟各成員國公眾提供食品安全方面的科普信息。歐盟食品安全局的建立完善了歐盟內(nèi)部的食品安全管理體系，統(tǒng)一了食品安全標(biāo)準(zhǔn)，也為歐盟各成員國在全球食品貿(mào)易競爭加上了助推器。自20世紀(jì)60年代起，歐盟陸續(xù)實(shí)施了《食品衛(wèi)生法》、《通用食品法》等20多項(xiàng)法律法規(guī)，構(gòu)建了完善的法律體系。歐盟同時還制定了一系列的食品安全規(guī)范要求，主要包括動植物疾病控制，食品企業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，進(jìn)出口食品準(zhǔn)入規(guī)范等。歐盟于2006年頒布了《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》，歐盟對食品及動物飼料的監(jiān)督管理能力得到了加強(qiáng)，為消費(fèi)者提供更加安全的食品。在處置機(jī)制方面，歐盟建立了快速預(yù)警系統(tǒng)，為歐盟成員國提供交流的有效途徑，其中任何一個成員國發(fā)現(xiàn)有關(guān)飼料、食品安全隱患會及時通告上報。經(jīng)核實(shí)后，歐盟有權(quán)采取緊急措施，包括產(chǎn)品下架，暫停進(jìn)口該類食品。快速預(yù)警系統(tǒng)定期預(yù)警及信息通報，并公布不符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的食品，包括來自歐盟成員國及非歐盟國家的各類食品［5］。

三、國外發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管機(jī)制對我國的啟示

從國外食品安全政府監(jiān)管機(jī)制的特點(diǎn)來看，這些國家具有法制機(jī)制完善、執(zhí)行機(jī)制統(tǒng)一、處置機(jī)制高效等共同特征，有以下幾點(diǎn)啟示與借鑒：

（一）完善的食品安全法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系

就立法體系而言，目前主要有兩種模式：一種是以歐盟為代表的統(tǒng)一立法體系，既以一項(xiàng)食品安全基本法為藍(lán)本，具體制定食品安全法律法規(guī)；另一種是以美國為代表的分散立法體系，按照食品類別的區(qū)分，制定不同的食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。兩者的共同點(diǎn)在于都有一套行之有效的法律法規(guī)，再以規(guī)章制度加以補(bǔ)充，構(gòu)成了完善的食品安全法律法規(guī)體系［6］。完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系可以幫助監(jiān)管部門提高工作效率，明確食品企業(yè)的職責(zé)，促使食品行業(yè)的發(fā)展規(guī)模化、規(guī)范化，提升食品行業(yè)的國際競爭力。以飲用水標(biāo)準(zhǔn)為例：目前，我國實(shí)施的（GB17323）國家標(biāo)準(zhǔn)有40項(xiàng)，而日本的飲用水標(biāo)準(zhǔn)則超過100項(xiàng)。

（二）迅速有效的召回機(jī)制

在美國，負(fù)責(zé)食品召回的部門主要是食品和藥品管理局（FDA），其在法律的授權(quán)下負(fù)責(zé)召回問題食品。美國依照食品問題可能導(dǎo)致的危害將食品召回分為三個層次，同時制定了食品召回的具體程序，包括：企業(yè)提交召回食品書面報告；FDA對相關(guān)食品的評估報告；制定召回計劃；實(shí)施召回計劃四個步驟［7］。召回分為兩種，一種是企業(yè)主動召回，另一種是政府責(zé)令召回。美國食品召回通常是在行政部門的監(jiān)督下，由食品生產(chǎn)者主動召回，責(zé)令召回的情況很少見。FDA每周會公布食品召回情況通報，內(nèi)容包括召回食品的品名、配料、生產(chǎn)商、召回原因、銷售量、所在市場等。美國法律規(guī)定，企業(yè)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在缺陷時可以主動召回，否則會面臨罰款、查封產(chǎn)品等追加處罰，嚴(yán)重的會導(dǎo)致企業(yè)倒閉，召回工作結(jié)束后，F(xiàn)DA會對被召回食品是否已被銷毀或采取恰當(dāng)措施進(jìn)行確認(rèn)。

（三）確立食品企業(yè)的主體責(zé)任

“安全的食品是生產(chǎn)出來的，而不是監(jiān)管出來的”，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和養(yǎng)殖戶必須對食品安全負(fù)主要責(zé)任［8］。政府的職能是制定合理的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)按照要求執(zhí)行，無需大包大攬。美國、歐盟和日本通過立法和配套措施，迫使食品企業(yè)進(jìn)行自我管理，自我約束，借助市場的力量，逐漸減少政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接管理。

（四）注重信息溝通

美國、歐盟和日本在食品安全監(jiān)管機(jī)制中都設(shè)立了風(fēng)險監(jiān)測的專業(yè)機(jī)構(gòu)，主要職能是收集和分析食品安全隱患和信息，提供應(yīng)對辦法和防控措施。在上述國家中，所有信息都會被錄入食品安全信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過定期公布食品安全市場監(jiān)測狀況、通報問題食品召回和處置情況，使消費(fèi)者得以了解食品安全的真實(shí)狀況。

四、建議通過上述啟示，作者提煉出以下幾點(diǎn)建議：

（一）推動政府完善食品安全監(jiān)管法制體系

推動政府完善食品安全政府監(jiān)管法制體系，必須從兩方面著力：一是法律法規(guī)，二是食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。新修訂的《食品安全法》加大了對違法行為的處罰力度，然而卻忽視了中小企業(yè)的生存空間。以食品中檢出致病菌為例，生產(chǎn)企業(yè)與小吃店生產(chǎn)經(jīng)營的食品一旦被檢出，均將處于5萬元的處罰，法律的合理性以及如何完善實(shí)在值得思考。再比如“餓了么”、“外賣超人”之類的新型業(yè)態(tài)，在顛覆我們消費(fèi)習(xí)慣的同時，對監(jiān)管部門、法律法規(guī)均提出了新的要求。中華民族是一個極為注重飲食的民族，因此各類小食層出不窮，諸如小籠包、崇明糕之類大眾頗為喜愛的食品，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)卻一再缺失，給執(zhí)法部門、企業(yè)造成困惑的同時，也難以讓我們民族的優(yōu)秀產(chǎn)品走出國門，造福世界。

（二）理順食品安全政府監(jiān)管核心機(jī)制

《食品安全法》對目前的食品安全政府監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了優(yōu)化，為了更好地進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會，明確了地方政府對所在地食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)。但從長效機(jī)制來說，構(gòu)建“大食品”安全監(jiān)管機(jī)制勢在必行。唯有將屬于各部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行集中整合，組建一個獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其對食品養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通、餐飲和消費(fèi)全過程實(shí)行無縫監(jiān)管，才能真正解決一些剪不清、理還亂的問題。我們也始終堅信，這會逐步成為食品監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。

（三）推動食品企業(yè)及行業(yè)協(xié)會承擔(dān)主體責(zé)任

要做好食品安全監(jiān)管工作，食品企業(yè)和行業(yè)協(xié)會切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任是必不可缺的一環(huán)。食品安全的關(guān)鍵在企業(yè)，畢竟企業(yè)作用是內(nèi)因，政府的監(jiān)管只是外因。作為主人翁，只有食品行業(yè)的整體素質(zhì)提升了，自覺承擔(dān)起自己的義務(wù)，政府的監(jiān)管才算有實(shí)質(zhì)性的成效，食品質(zhì)量才會有保障。而食品行業(yè)協(xié)會作為社會各方面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承載著聯(lián)系溝通政府、企業(yè)和市場的重任，又是促進(jìn)公平競爭、提升行業(yè)服務(wù)、實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律的社會組織。因此，食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)該承擔(dān)起部分提供公共服務(wù)的職能，幫助政府建立起運(yùn)轉(zhuǎn)有序、誠信守法的市場秩序；發(fā)揮在食品方面的專業(yè)性，為食品企業(yè)、政府部門、消費(fèi)者提供咨詢和支持；積極推動行業(yè)協(xié)會獨(dú)立開展風(fēng)險監(jiān)測，對于食品安全隱患及時向監(jiān)管部門進(jìn)行預(yù)警，切實(shí)杜絕食品行業(yè)潛規(guī)則。

（四）落實(shí)信息公開制度

為了構(gòu)建全社會關(guān)心食品，參與食品安全監(jiān)督的良好氛圍，公開食品安全信息是必不可少的。政府部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，落實(shí)信息公開制度，保障消費(fèi)者的知情權(quán)。作為食品監(jiān)管部門，我們認(rèn)為應(yīng)該以指導(dǎo)為主，這樣將有利于企業(yè)、行業(yè)的發(fā)展；弱化政府行政監(jiān)管的職能，更多地去發(fā)現(xiàn)問題，對屢次違規(guī)的企業(yè)予以最為嚴(yán)厲的處理。加強(qiáng)對違法違規(guī)的企業(yè)、產(chǎn)品以及涉及行為的曝光力度。建立食品安全信息資源共享平臺，對于監(jiān)管部門的日常監(jiān)管信息、抽查情況、查處違法案件信息及時錄入平臺，實(shí)時向公眾。監(jiān)管部門還要加強(qiáng)輿情關(guān)注，對于微博、微信等傳播的食品安全事件及時跟進(jìn)調(diào)查，屬實(shí)的及時核查處置，不屬實(shí)的第一時間予以澄清，不再讓食品安全事件處于陰影之中。

五、結(jié)語

食品安全監(jiān)管工作任重而道遠(yuǎn)，積極的借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，最后走出一條符合我國國情的食品安全監(jiān)管道路，讓監(jiān)管機(jī)制得到有效的落實(shí)、沉淀，才是我們政府部門最大的突破和成功。

作者：楊宇 吳智敏 單位：上海市靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局

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