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［摘要］

社會管理能力是基層政府的基礎性能力，是基層政府培育社會與公民自治的核心驅(qū)動力，也是基層政府與社會和公民間直接互動的綜合性能力。亟待完善的科層制，急劇變化的社會現(xiàn)實，沉重的財政負擔以及“官民”比例嚴重失調(diào)是制約基層政府社會管理能力提升的主要因素。準確定位社會管理建設重點，科學設計指標測評體系、積極借鑒西方社會管理的最新理論，創(chuàng)新社會管理體制、重構內(nèi)外政府管理體制，增強基層政府社會管理的內(nèi)在能力、以現(xiàn)代公務員制度建設為核心，夯實物質(zhì)基礎和技術保障等方面是提升基層政府社會管理能力建設的幾個關鍵點。

［關鍵詞］

基層政府;社會管理;社會管理能力;社會管理體制

黨的十八大報告指出，要加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。基層政府(縣/縣級市、區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn))是我國政府層級系列的重要組成部分。由于社會管理工作在很大程度上是由基層政府來完成的，所以社會管理能力的好壞直接關系到基層政府的形象以及工作質(zhì)量，同時基層政府社會管理能力的提升也成為考驗基層公務員工作能力以及機構合作的一個重要因素，成為衡量基層公務員綜合能力的一桿標尺。所以基層政府社會管理能力建設如何，直接影響到我國基層干群關系的發(fā)展，影響我國社會管理體制的創(chuàng)新，影響我國社會主義和諧社會的建設。

一、基層政府社會管理能力的內(nèi)涵與特征

關于社會管理能力，理論界還沒有給出一個確切或是權威的概念，學者們主要還是根據(jù)社會管理的內(nèi)容來分析社會管理能力的表現(xiàn)形式或領域。比如，丁元竹認為，提升社會管理能力要特別高度重視加強社會成員之間的溝通與融合能力，提高各類社會管理主體妥善解決社會問題的能力以及政府戰(zhàn)略性社會管理能力等三個方面。［1］如果以“政府主體”為視角來看的話，我們認為，社會管理能力實質(zhì)上就是指以政府為主體的公共組織(包括行政授權性的其他組織)在依法行使社會管理職能，培育現(xiàn)代公民精神和社會組織自治，提供公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量以及質(zhì)量能否極大滿足我們社會和公眾的需求的一種過程。借鑒現(xiàn)有的研究成果，聯(lián)系我國政府管理的實際，筆者認為，基層政府社會管理能力的內(nèi)涵和特征主要表現(xiàn)如下:

(一)社會管理能力是基層政府的基礎性能力

任何一級政府都必須具備自身的能力，也即政府能力。國內(nèi)外學者就政府能力從不同的角度提出了自己的觀點。阿爾蒙德認為，政府能力是指政府能否成功地適應環(huán)境挑戰(zhàn)的程度。［2］國內(nèi)有學者認為，政府能力是指政府有效治理自身，有效治理社會所具有的總體力量和能量。［3］其實，無論哪種角度的闡述，政府能力實質(zhì)都包含了政府的社會管理能力。尤其是對于基層政府來說，由于其具有承上啟下，聯(lián)結城鄉(xiāng)，上下結合，直接面對社會和公民的“基層性”基本特征，這就決定了社會管理在基層政府管理，社會管理能力在基層政府能力中的基礎性地位。

(二)社會管理能力是基層政府培育社會與公民自治的核心驅(qū)動力

在研究政府的社會管理職能時，美國經(jīng)濟學家薩繆爾森指出:“政府需要為人民做他們所需要做的事，而這些靠個人的努力是完全做不到或無法做的那樣好的。”［4］也就是在更多領域，政府應學會對權力的舍棄，實現(xiàn)“絕對控權”向“適度放權”的轉變;把權力尤其是社會管理和公共服務方面的權力讓渡給社會組織和公民個人，真正實現(xiàn)政府“主導作用”向“引導作用”的徹底轉變。對于基層政府來說尤其如此，如何更好地還權(利)于社、還權(利)于民，積極培育群眾性自治組織和“公民社會”，提升它們的自治能力，自治能力的提升已經(jīng)成為衡量基層政府社會管理能力的一個重要因素。針對我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實狀況，要在較短時期內(nèi)提升社會和公民的自治能力，政府必然成為最主要的推手，而基層政府的社會管理能力也必將成為培育社會和公民自治的核心驅(qū)動力。

(三)社會管理能力是基層政府與社會和公民間直接互動的綜合性能力

從社會管理主體構成的角度來看，它是由政府、社會組織、市場和公民等多元主體構成的一個綜合體。由于基層政府自身的特點，決定著它在社會事務的管理中有更加暢通的渠道、更加寬泛的領域讓其他社會管理主體積極參與其中;而對于各類社會組織和公民來說，其政治、經(jīng)濟、社會等各項權利的實現(xiàn)也基本上是通過基層政府來實現(xiàn)的。在實際的社會管理過程中，各參與主體間的互動是極其重要，也是極其必要的，如果沒有互動就形成不了互補，但是也只有那些積極的良性的互動最終才有可能是互補的。［5］作為政府的社會管理能力，都必然要包括政府“管理社會”的能力、各類社會組織、市場主體及公民個體的“自我管理”及“參與政府管理”的一種綜合性能力。同時，這些主體間的能力又是相互制約、相互促進的，一種主體能力的提升必然帶動另外一種主體能力的提升;反之，一種主體能力的弱化也必然造成另外一種主體能力的弱化。

二、基層政府社會管理能力的缺失及其原因分析

(一)亟待完善的科層制制約著基層政府社會管理體制的構建

從政府管理體制方面來看，我國官僚制(科層制)尚未有效建立。官僚制在集約效率和業(yè)務范圍方面，優(yōu)于其他形式且可以正式運用于所有各種行政任務。［6］眾所周知，在我國尤其是地方政府層面的行政管理體制改革在一定程度上存在這樣一個通病，即目標理想化，手段簡單化，過程形式化，從而導致改革往往半途而廢甚至背道而馳。無論是市管縣體制還是“鄉(xiāng)政村治”的改革，應該說到目前為止與我們當初設計的改革目標有很大的差距甚至偏離了原來的改革方向。在政府管理體制改革不到位的背景下，作為與社會管理能力直接相關的社會管理體制也尚未形成。僅從社會管理主體而言，政府社會管理行為由于受到單一的路徑依賴，難以從傳統(tǒng)社會管理行為模式桎梏中解放出來，無法承擔起制度安排的制定者和服務及產(chǎn)品供給監(jiān)督者的角色，最終導致政府成為社會服務供給的單一主體。同時我們需要注意的是，基層政府無論是體制改革還是政府社會管理能力的體現(xiàn)，都是由基層公務員來完成的。而作為基層政府機構的主人公，具有高素質(zhì)和專業(yè)性是最基本的。然而，從現(xiàn)今的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析我們可知，我國基層政府在引進專業(yè)人才、提高管理人員素質(zhì)、優(yōu)化管理隊伍方面存在比較大的欠缺。［7］一些專業(yè)人才在優(yōu)惠政策的引導下，可能會短時間在基層政府服務，但卻是無法做到長時間呆在基層、服務基層。而且從我國目前的國情以及行政體制改革在基層還得不到完善的情況下，基層政府工作人員集體素質(zhì)不高已經(jīng)是一個“通病”。

(二)急劇變化的社會現(xiàn)實給基層政府社會管理帶來了新的挑戰(zhàn)

中國正處于一種傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡，甚至在大多領域傳統(tǒng)特征還更加明顯的混合社會形態(tài)。這種社會形態(tài)由此帶來了一系列新的社會問題，諸如城鄉(xiāng)之間及行業(yè)間的收入差距加劇、群體突發(fā)事件、非常規(guī)的公共安全問題等。面對涌現(xiàn)出來大量新的社會問題，各級政府的社會管理內(nèi)容將愈加復雜、任務更加艱巨，管理中的“難點”甚至“盲點”也必將增多，這對任何一級政府的社會管理來說都是新的考驗和挑戰(zhàn)。對于基層政府而言，他們面臨的形勢將更加復雜和嚴峻，一方面上級政府往往會制定考核指標，施加壓力，要求基層政府能有效化解一些諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，村民自治等形式在缺乏上級政府監(jiān)管和群眾監(jiān)督的情況下，表現(xiàn)出比較“任性”的新的社會問題和矛盾;另一方面基層政府無論在人員、組織、物質(zhì)和技術保障還是管理理念、處理經(jīng)驗和應對能力等方面都明顯難以適應這種變化，這就更加容易引起社會與政府間的對立，給基層政府的社會管理帶來了更加嚴峻的風險和挑戰(zhàn)。

(三)沉重的財政負擔影響了基層政府社會管理機構和權力的有效運行

眾所周知，我國的行政成本一直居高不下，甚至多年都高居世界第一。而從我國目前的財政分配體制來看，基層政府主要靠財權高度集中中央來支持，導致財權有限，從而導致我國基層政府社會管理建設的優(yōu)化帶來巨大的財政壓力。［8］據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，我國每個縣的平均赤字約1億元，全國縣域單位中有四分之三屬于赤字縣，“吃飯財政”成為我國絕大多數(shù)縣的代名詞。全國農(nóng)民人均純收入6000元以上的縣只有118個，僅占全國縣級總數(shù)的5．89%。縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結構層次仍然偏低，經(jīng)濟發(fā)展基本要素供應不足，縣域經(jīng)濟的第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))比重約25%。［9］與縣級政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況更有雪上加霜之勢，據(jù)國務院發(fā)展研究中心地方債務課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。［10］客觀來說，近些年基層政府的債務不僅沒有得到有效化解，甚至還有愈演愈烈的趨勢。“庶為財政之母”，沉重的財政負擔嚴重制約著社會管理效率的提升。此外，影響基層政府社會管理能力建設的還有其它因素，如理論界研究成果的不足，電子政務建設落后，等等。

三、加強基層政府社會管理能力建設的關鍵點

(一)準確定位社會管理建設重點，科學設計指標測評體系

“社會管理職能，主要包括政府承擔的管理和規(guī)范社會組織、協(xié)調(diào)社會矛盾、保證社會公正、維護社會秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等方面的職能。”［11］結合基層政府的管理特點，我們認為在當前及今后相當一段時期，基層政府社會管理建設的重點內(nèi)容主要集中在以下四個方面:一是創(chuàng)造性地執(zhí)行上級政府分派的社會管理事務;二是優(yōu)化制度、自然和人文環(huán)境，構建并維護社會和諧局面;三是尊重民意，培育公民社會，積極推進社區(qū)建設;四是加快新型社會管理體系的創(chuàng)新，促進區(qū)域內(nèi)公共服務與公共產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)化和均等化。社會管理能力是一種可以量化并科學測量的能力，制定科學的測評體系有利于其能力的提升。目前雖有學者采用了以“政府管理能力為導向”來研究構建地方政府社會管理能力評價指標體系。［12］對于基層政府社會管理能力的測定體系，還必須緊緊圍繞其建設的重點內(nèi)容，就不同層級、不同類型的基層政府分門別類地進行設計，在具體方法方面可以采用指標分析法、層次分析法等方法。

(二)積極借鑒西方社會管理的最新理論，創(chuàng)新社會管理體制

“社會管理”在我國學界的研究實際上還處于一種探索階段，成果較多但不精深。其實，無論是國內(nèi)還是國外，在社會問題復雜化和利益主體多元化的今天，公共問題的解決和社會管理創(chuàng)新早已不再僅僅是政府或者單個行政組織的事情，需要涉及到多個行政部門之間的通力合作，甚至包括私人組織、非盈利組織和公民之間的協(xié)同合作。［13］對于我國包括基層政府在內(nèi)的各級政府來說，需要做好以下幾方面的工作:一是積極借鑒西方學術界有關社會管理的先進理論，如多元主體協(xié)作理論、合作網(wǎng)絡理論、協(xié)同治理、協(xié)作性公共管理等等，并結合中國實際運用到社會管理創(chuàng)新實踐中去;二是要實現(xiàn)“社會管理”向“社會治理”和“社會服務”理念的轉變。“管理”的實質(zhì)是傳統(tǒng)行政模式下國家統(tǒng)治社會的一種方式、手段和理念，無法真正體現(xiàn)“以人為本、執(zhí)政為民”的理念。三是要構建適合基層政府實際的社會管理創(chuàng)新體制。明確好黨委領導的范圍，理清好政府負責的權限，界定好社會協(xié)同的內(nèi)容及公眾參與程度。

(三)重構內(nèi)外政府管理體制，增強基層政府社會管理的內(nèi)在能力

從外部機制來看，就是要堅持并進一步完善省直管縣體制和“鄉(xiāng)政村治”基本格局和要求，完善基層政府的外部組織關系。從內(nèi)部機制來看，必須按照“大部制”的內(nèi)在要求，實現(xiàn)職能相近部門的有序重組，從而達到“部門精煉、人員精干、職能精確”，繼而建立一級學習型、可持續(xù)發(fā)展的基層組織。作為基層政府社會管理的能力，至少應該包括以下幾點:一是對上級政府社會管理的執(zhí)行能力。基層政府是連接上級政府與社會的橋梁和紐帶，上層政府的社會管理職能幾乎都需要通過基層政府的執(zhí)行才能真正貫徹下去，這就要求基層政府在堅持原則的基礎上，因地制宜，靈活貫徹執(zhí)行。二是基層政府自身應具備的社會管理的能力。作為一級完整意義上的政府，同樣承擔著社會管理的職能，從政策的制定、執(zhí)行到糾偏、反饋及總結等幾個環(huán)節(jié)都需要增強主動性、積極性和前瞻性的意識和能力。三是培育和引導社會組織和公民“自我管理”的能力。基層政府自身要學會管理社會，更重要的是讓社會和公民學會自我管理。

(四)以現(xiàn)代公務員制度建設為核心，夯實物質(zhì)基礎和技術保障

一是要搞好人力資源管理，加快建設“三滿意”的現(xiàn)代公務員制度。公務員制度建設是一個系統(tǒng)工程，其根本目的就是要建立一套群眾滿意、公務員滿意和組織滿意的“三滿意”制度。［14］必須按照現(xiàn)代公務員制度建設的基本要求，加強公務員“入口”、“管理”和“出口”三個環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，建立適合基層政府工作需要的公務員管理制度。二是要化解基層政府債務，增強財力保障。政府作為一種高級形態(tài)的政治組織，財政實力是衡量政府社會管理能力的一個重要標志。加強增源節(jié)流是基礎，完善財政管理制度是保障。三是要采用先進技術，大力推進電子政務建設。電子政務建設的根本目標是為了提高政府辦公效率，創(chuàng)新管理體制，為公眾提供更多便捷優(yōu)質(zhì)的服務。［15］關于基層政府社會管理能力建設的研究對于學界來說是一個亟待加強的課題。基層政府社會管理能力的提升是一項系統(tǒng)的工程，它不可能在短時間內(nèi)發(fā)生質(zhì)的變化，而必須在相關理論的指導下，結合我國基層政府和廣大鄉(xiāng)村的實際情況，依靠體制內(nèi)、體制外的制度及物質(zhì)力量，在不斷的實踐建設中加以提升。

作者：何植民 許應祥 單位：江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院

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