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【摘要】對于移民流入問題我們重視不夠，出入境管理法中移民簽證的分類和設(shè)置不合理，沒有把移民問題放在一個它應有的位置去研究。我們認為：可以把簽證分成移民類和非移民類的兩大類簽證。移民簽證應當單獨成為一大類，這樣才能更凸顯出它的重要地位。對簽證分類方法，不應該再用出入境公民的身份為標準去劃分。用出入境的目的去劃分，更科學合理。

【關(guān)鍵詞】移民趨勢；移民簽證；分類；移民體系；移民政策

1目前我國移民趨勢發(fā)展的新常態(tài)

目前我國移民流入量在出入境總?cè)藬?shù)中所占的比重逐漸加大，而且移民流入量和流入比重繼續(xù)加大將是我國移民發(fā)展新常態(tài)。完善移民管理制度，適應移民發(fā)展新常態(tài)，需要成為我們深刻研究的一個新課題。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，2013年居住在中國境內(nèi)的外籍人士為84.85萬人，近十多年的年均增長率為3.9%，比1990~2000年的3.0%有所提高。英國匯豐集團2014年10月公布的《外派人員調(diào)查報告2014》（《ExpatExplorerReport2014》）顯示，在“最吸引外籍人士居住的國家或地區(qū)”排名中，中國總體排名位列第三，超過了美國、日本、法國和英國等發(fā)達國家。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，國際地位的提高，中國在國際上的影響力越來越大，我國逐漸成為國際人才的向往之地，外國人才集聚的態(tài)勢逐年在加強。前幾年，國內(nèi)“三非”問題的集中暴露，值得引起我們的警醒。“三非問題”讓我們看到了一個現(xiàn)象，在不知不覺間，已經(jīng)有很多外國人通過合法或非法的方式進入中國，部分外國人長期在中國非法居留和經(jīng)商，甚至發(fā)生了外國人圍攻我公安機關(guān)的惡性事件，嚴重影響我國的安全和社會秩序，并且這種現(xiàn)象呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。這讓我們不得不認真的去面對一個現(xiàn)實，我們身邊的外國人真的越來越多了，而且這些外國人普遍素質(zhì)不高，這些外國人并不是我們通過已有的移民制度主動篩選進入我國的，而是在我們移民政策制度不完善的空檔期流入我國，我們是被迫接受目前的局面。三非問題的教訓告訴我們：要認真的檢視目前移民制度中存在的問題，根據(jù)移民發(fā)展新趨勢，科學預測、制定、調(diào)整我國的移民政策制度。

2目前中國移民管理中存在的問題

2.1沒有做好迎接移民輸入的準備。

建國以來，中國經(jīng)歷了，三年自然災害，國家長期積弱積貧。即使后來在改革開放中國家財富迅速積累，中國縮小了與發(fā)達國家在經(jīng)濟上的差距，但教育、醫(yī)療等社會保障措施并沒有跟上，收入、醫(yī)療、環(huán)境、教育上的差距，導致中國公民長期大量的外流，這種長期的現(xiàn)象讓我們形成了我國將長期移民輸出的慣性思維，我國目前的制度設(shè)計也一直主要定位在我國長期為移民輸出大國的方向上去制定出入境管理和檢查的法律法規(guī)。移民輸入與移民輸出趨勢的不同判斷會導致移民政策制定上的巨大差異。移民輸出如果能解決國內(nèi)勞動力過剩、產(chǎn)能過剩的問題，制定政策時就要鼓勵勞動力輸出、產(chǎn)能輸出，創(chuàng)造外匯。但是如果移民大量輸出帶來的是人才流失，資本流失等問題，我們在制定移民政策時就要盡量留住人才和資本；而移民輸入則可能產(chǎn)生完全不同的社會問題，移民的大量輸入可能增加國內(nèi)人員的就業(yè)壓力，給國內(nèi)某些行業(yè)帶來沖擊；移民的輸入也會導致新的文化進入國內(nèi)，形成不同文化之間的沖突，導致文化融合和民族融合等問題，這些問題都會直接或間接的影響移民輸入國的國家安全和社會秩序；因此解決移民輸入問題，制定移民政策時，就要有目的引進我國需要的人力和財力，對可能帶來社會負擔和社會危險的外國人，通過移民制度壁壘把這部分人隔絕在國門之外；因此當移民輸出和移民輸入的人員數(shù)量和比例的趨勢發(fā)生變化時，我們應提前預判到，及時做好移民制度的調(diào)整和更新，做好的制度上的準備。目前我國移民制度并不適應新趨勢的發(fā)展，面對新情況，我們的制度是滯后的，主要表現(xiàn)如下。（1）目前我國的移民管理法律法規(guī)中，沒有設(shè)計出我國對移民人才需求的優(yōu)先類別和層次，沒有明確的吸收人力和財力的政策方向。（2）對于我國發(fā)展不需要的外國人沒有有效的隔離手段。對于以旅游、求學等目的短期入境的外國人的管理措施、管理方法不完備，該隔離在國門之外的人沒有攔住，該管理完善及時檢查清理、遣送出境的沒有清理干凈，導致了全國大量“三非”問題的出現(xiàn)。

2.2在移民制度設(shè)計中，移民簽證的結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理

在我國，移民簽證的分類和設(shè)置，表明對于移民流入問題我們嚴重的重視不夠，沒有把移民問題放在一個它應有的位置去研究。我們來看一下，目前我國簽證分類的規(guī)定：出入境管理法十六條的規(guī)定，我國簽證分為外交簽證、禮遇簽證、公務(wù)簽證、普通簽證。對因外交、公務(wù)事由入境的外國人，簽發(fā)外交、公務(wù)簽證；對因身份特殊需要給予禮遇的外國人，簽發(fā)禮遇簽證。外交簽證、禮遇簽證、公務(wù)簽證的簽發(fā)范圍和簽發(fā)辦法由外交部規(guī)定。對因工作、學習、探親、旅游、商務(wù)活動、人才引進等非外交、公務(wù)事由入境的外國人，簽發(fā)相應類別的普通簽證。普通簽證的類別和簽發(fā)辦法由國務(wù)院規(guī)定。通過上述規(guī)定，我們看到：在我國，簽證分為外交、禮遇、公務(wù)、普通四大類，而移民簽證只是普通簽證中很小一部分。我們看到我們的簽證分類依然是按照身份為標準來劃分的，有外交身份、禮遇身份、公務(wù)身份的，發(fā)放相應的外交、禮遇、公務(wù)簽證，沒有特殊身份的就簽發(fā)普通簽證。我認為這種方法已經(jīng)嚴重不符合國際國內(nèi)形勢發(fā)展的現(xiàn)狀，在公平、民主日益重視的今天，不應再凸顯身份的重要性，不應再用身份去分類。用移民出入境的目的來分類更科學合理。

3面對我國移民趨勢發(fā)展現(xiàn)狀，我們應在哪些方面進行新的改革或改進

針對發(fā)現(xiàn)的問題，我認為應該從以下幾個方面去進行改革，以達到整合各個移民管理部門資源，統(tǒng)一移民領(lǐng)導機構(gòu)；改革簽證制度明確移民優(yōu)先類別，明確移民選擇的方向；確定科學的移民政策調(diào)整節(jié)奏，以形成科學完備的移民體系。

3.1通過對簽證制度進行科學設(shè)計，明確我國對移民的優(yōu)先選擇方向

從我們美國或澳大利亞這些移民大國的的簽證分類的經(jīng)驗及實踐應用的成果來看，他們的分類方法，有其科學的因素在，部分優(yōu)秀內(nèi)容值得我們借鑒。我認為：（1）我們可以把簽證分成移民類和非移民類的兩大類簽證。移民簽證應當單獨成為一大類，凸顯出它的重要地位。（2）簽證分類方法。不應該再用出入境公民的身份為標準去劃分簽證類別。用出入境的目的為標準去劃分簽證類別更科學合理。移民類簽證可以按移民的優(yōu)先類別、移民原因，再次劃分為特殊人才類、親屬婚姻，勞務(wù)技術(shù)類、投資移民類等等。非移民類簽證，再劃分為短期勞務(wù)簽證，旅游簽證、學習簽證、外交簽證、禮遇簽證、公務(wù)簽證、普通簽證等。對我國需要的特殊人才，列為第一優(yōu)先類別，給予所有簽證類別中最優(yōu)先的等級，不設(shè)移民數(shù)量的配額，設(shè)立最低的移民門檻。對于親屬婚姻移民列為第二優(yōu)先類別，設(shè)定年度移民數(shù)量的配額。體現(xiàn)人文關(guān)懷，創(chuàng)造良好的環(huán)境，讓我們引入的人才能在中國安心工作。把勞動技術(shù)類移民列入第三優(yōu)先類別，對于各個行業(yè)中我國緊缺的各行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員，列入第三優(yōu)先進入，與我國的工業(yè)4.0接軌，同時適當控制人數(shù)避免造成與國內(nèi)同行業(yè)的惡性競爭。把投資移民類列入第四優(yōu)先類別，設(shè)年度移民數(shù)量配額。我國經(jīng)濟的發(fā)展離不開外商投資的參與，但對單純投資進入的投資移民類，應當與信用體系掛鉤，對投資移民類的移民的資金來源，信用程度進行嚴格審查。對于其他種類的移民，設(shè)為第五優(yōu)先類別移民。嚴格設(shè)定移民數(shù)量的配額。這一級別的移民，應嚴格審查，嚴控數(shù)量。當國家在特殊時期，對某一方面有特殊要求時，及時的調(diào)整該范圍移民的優(yōu)先類別，以達到及時吸納的目的。

3.2定期評估，動態(tài)調(diào)整簽證體系，適應形勢發(fā)展

（1）定期調(diào)整簽證體系。根據(jù)每個階段我國對人才需求、對資金需求的不同，通過微調(diào)簽證的政策，定期調(diào)整各個簽證類別的優(yōu)先程度，明確我國接受移民的選擇體系和優(yōu)先類別，清晰的表達我國對移民的選擇方向，形成科學合理的資源篩選體系。（2）按國家戰(zhàn)略需求，建立移民配額制。根據(jù)整個國家需求，設(shè)定每年移民配額總數(shù)，在不同類別的移民種類中，根據(jù)各個階段的需要，科學分配比例。在移民配額的分配上，我們可以在不同國家給予不同的配額；對不同行業(yè)給予不同移民配額比例，不同優(yōu)先類別的移民給予不同的移民配額。（3）形成科學的評估、預判機制。在國家各部委密切配合協(xié)作下，出入境管理部門和移民部門要及時的建立自己的大數(shù)據(jù)收集、整理、分析、研究中心，對出入境人員人數(shù)，種類、出入境人員的成分、對我國可能的貢獻含量進行評估。對移民結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢運用大數(shù)據(jù)定期進行分析評估，準確掌握移民發(fā)展新態(tài)勢，服務(wù)國家移民政策的決策和調(diào)整。

3.3合并移民檢查、管理類機關(guān)，成立移民局

當前建立國家移民局的時機已經(jīng)成熟。目前，外國人才出入境和居留的行政手續(xù)，還比較復雜，簽證、居留、就業(yè)、入籍都由不同的部門管理。建立統(tǒng)一的移民局，便于綜合管理，更好地協(xié)調(diào)各部門的工作。從功能上講，一方面，移民局可以統(tǒng)一管理外國人簽證、居留、移民等事務(wù)，統(tǒng)一審批綠卡和入籍申請，以及處理包括外國人申請綠卡、入籍成功之后的社保、檔案以及可能的集體戶口等有關(guān)問題。另一方面，移民局還可以承擔建立國際人才信息庫、設(shè)立和管理海外國家獵頭、國際人才研究等職責。

3.4對外國移民管理要更科學合理

（1）把移民的接納與國家的信用體系相融合。加大對移民個人信用記錄的檢查，加強對移民檔案的審查，對于沒有良好信用記錄，有犯罪記錄，有不良記錄，可能對我們社會造成負擔的人，要把好移民關(guān)口，堅決把這些人堵在我們得國門之外。（2）尊重保障外國移民的人權(quán)。每個移民到我國家的外國人，都是帶著對我們國家的向往與感情來到這個國家，一旦進入一個國家，只要他認真遵守我國法律，我們就應當尊重他們的人權(quán)，要盡量一視同仁，不能有歧視。（3）對移民的選擇接收，國內(nèi)的管理，要加大法律層面的系統(tǒng)的制度建設(shè)。在最新的出境入境管理法中，我們明顯看到了，對歸國華僑在國內(nèi)辦理手續(xù)的各種便利的規(guī)定。

參考文獻

[1]劉國福.出入境管理法與國際移民.北京：法律出版社，2013.

[2]翁里.國際移民法初探.浙江社會科學，1995.

[3]王宏音.借鑒美國經(jīng)驗改革中國出入境管理體制.山西警官高等專科學校學報，2010（3）.

作者:劉成 單位:公安邊防部隊高等專科學校邊防檢查系出入境管理教研室