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摘要：

本文試圖以新公共管理理論為指導(dǎo)，探討將績效預(yù)算引入高校預(yù)算管理的路徑，逐步建立和完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，以期增強高校經(jīng)費的使用效益，助力高校持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

績效；預(yù)算；高校

一、引言

預(yù)算管理作為高校經(jīng)濟(jì)管理工作的開端，是高校財務(wù)管理工作的核心，其重要性不言而喻。隨著高校規(guī)模日益擴大，經(jīng)費來源日益多樣，財務(wù)收支總量逐年增加，高校間的競爭日趨加劇，對經(jīng)費使用的效益越來越重視。20世紀(jì)80年代，英國學(xué)者胡德最早提出的新公共管理理論，主張在公共部門引入競爭機制，通過落實有效的激勵與約束制度，解決傳統(tǒng)管理的低效問題。他將新公共管理理論總結(jié)為七個要點，其中三點明確表達(dá)了重績效、重結(jié)果的理念：一是公共部門職業(yè)化管理，強調(diào)明確劃分行為責(zé)任；二是績效的明確標(biāo)準(zhǔn)與測量，主張制定明確的目標(biāo)，設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)，緊盯目標(biāo)實現(xiàn)；三是對產(chǎn)出控制格外重視，他認(rèn)為需要重視的是結(jié)果而非過程。本文試圖以新公共管理理論為指導(dǎo)，探討將績效預(yù)算引入高校預(yù)算管理的路徑，逐步建立和完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，以期增強高校經(jīng)費的使用效益，助力高校持續(xù)健康發(fā)展。

二、高?？冃ьA(yù)算管理實施現(xiàn)狀

績效預(yù)算是關(guān)于將績效信息引入預(yù)算過程中，是一種把可測量的結(jié)果與所分配的資金掛鉤的預(yù)算形式。目前，我國高校仍處于績效預(yù)算管理的探索階段，尤其是西部高校相對滯后。

（一）高校預(yù)算缺乏成本、績效導(dǎo)向

目前，相當(dāng)一部分高校在預(yù)算管理中普遍存在“重支出、輕效益”，即注重社會效益，忽略經(jīng)濟(jì)效益。為完成預(yù)算執(zhí)行任務(wù)而年底突擊花錢，一部分院系經(jīng)費充足，浪費嚴(yán)重，資產(chǎn)重復(fù)購置、資產(chǎn)閑置現(xiàn)象突出；而另外一些部門卻出現(xiàn)資源緊張、經(jīng)費不足、專業(yè)發(fā)展受限的狀況。高校管理中這種成本意識淡薄、“重投入、輕產(chǎn)出”的觀念導(dǎo)致預(yù)算管理混亂、低效，績效的導(dǎo)向作用被削弱。

（二）高校預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

1.預(yù)算編制參與人員存在觀念誤區(qū)

一方面，部分高校對預(yù)算管理認(rèn)識片面，認(rèn)為預(yù)算管理就是盡可能爭取經(jīng)費和推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，而預(yù)算工作主要是財務(wù)部門的事，財務(wù)部門高抬貴手，預(yù)算執(zhí)行就快些，財務(wù)部門審核嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行就慢些，財務(wù)部門寫好報告爭取更多的經(jīng)費，二級院系就有充足的發(fā)展資金。另一方面，高校預(yù)算編制涉及到學(xué)校的方方面面，只有預(yù)算執(zhí)行人才最了解情況，雖然要求二級院系部門經(jīng)費執(zhí)行人參與預(yù)算編制，但往往本著“會哭的孩子有奶吃”的心態(tài)盡可能多的爭取經(jīng)費。這些錯誤的觀念必然造成錯誤的后果，預(yù)算編制偏離學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)費分配不均衡。

2.預(yù)算編制方法存在局限性

我國高校普遍采用增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方法，增量預(yù)算法簡單易行，在上一年度預(yù)算的基礎(chǔ)上適度考慮本年增減變化。但這種方法沒有考慮到上一年度預(yù)算安排是否合理，致使各部門以各種名目增加預(yù)算額度，盲目占用預(yù)算資金，降低了資金的使用效益。

3.預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化和精準(zhǔn)

預(yù)算科目不細(xì)化，不利于監(jiān)管和分析，不利于預(yù)算資金合理分配，不利于資源的合理配置。

（三）高校預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)管力度

1.預(yù)算執(zhí)行過程中存在超支現(xiàn)象

預(yù)算額度執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，出現(xiàn)超支、赤字現(xiàn)象，究其原因，一方面，財務(wù)軟件的部分控制功能存在盲區(qū)；另一方面，預(yù)算執(zhí)行控制人員不夠嚴(yán)格，對于年年都有的預(yù)算項目執(zhí)行監(jiān)管不嚴(yán)密，常常出現(xiàn)寅吃卯糧的現(xiàn)象。

2.預(yù)算執(zhí)行過程中情況分析不及時

部分高校財務(wù)處人手緊張、工作繁重，處理常規(guī)性工作已經(jīng)焦頭爛額，難以對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行及時分析反饋，更談不上對其進(jìn)行監(jiān)管、調(diào)控了，因此，常常出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行力度不均衡、預(yù)算執(zhí)行前松后緊的現(xiàn)象。

3.預(yù)算執(zhí)行過程中缺少監(jiān)督機制

部分高校未設(shè)立監(jiān)督部門，甚至未設(shè)立專業(yè)的監(jiān)督人員。對于資金的真正流向以及是否按計劃執(zhí)行都沒有透明公開地接受廣大教職工監(jiān)督。

（四）高校預(yù)算考核缺乏約束、激勵機制

一直以來，很多高校的預(yù)算管理都停留在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的階段，側(cè)重預(yù)算經(jīng)費分配和成本費用支出，側(cè)重支出項目是否符合規(guī)定，而預(yù)算資金的使用效果往往被忽略了，更缺乏對執(zhí)行機構(gòu)進(jìn)行業(yè)績考核和獎懲措施，資產(chǎn)重置和資金浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，大大降低了財政資金的經(jīng)濟(jì)效益。

三、高?？冃ьA(yù)算管理實施路徑

目前，我國高校仍處于績效預(yù)算管理的探索階段，部分地區(qū)正在開展試點工作。近兩年，廣西高校開始以專項經(jīng)費的績效評價為突破口，從績效評價逐步擴展到績效預(yù)算管理框架的建立。將績效數(shù)據(jù)引入到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制和預(yù)算監(jiān)督考核的各個環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)高?？冃ьA(yù)算管理目標(biāo)的基本路徑。

（一）將績效信息引入預(yù)算編制環(huán)節(jié)

在預(yù)算編制之前，首先要明確高校戰(zhàn)略規(guī)劃和近期工作重點，其次要確定科學(xué)的評價指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，最后采用績效評價指標(biāo)對績效目標(biāo)進(jìn)行事前評價，判斷設(shè)定的目標(biāo)是否可行。

1.確定預(yù)算編制的依據(jù)

高校的戰(zhàn)略目標(biāo)是績效預(yù)算的編制基礎(chǔ)，在編制預(yù)算之前，要明確高校戰(zhàn)略規(guī)劃，建立績效評價體系，體系中包括：戰(zhàn)略規(guī)劃、績效評價指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)。這些都是編制預(yù)算的依據(jù)。

2.設(shè)定績效目標(biāo)

編制財政支出績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的源頭和基礎(chǔ),是整個預(yù)算績效管理的核心?？冃繕?biāo)包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，是整個績效預(yù)算管理系統(tǒng)的前提。績效目標(biāo)應(yīng)該與部門目標(biāo)高度一致，是具體的、可衡量的、一定時間內(nèi)能達(dá)到的。

3.完成事前績效評估

對各部門上報的預(yù)算支出數(shù)，運用績效評價指標(biāo)加以評估，衡量預(yù)算目標(biāo)是否與目標(biāo)一致，是否可行。

（二）將績效運行跟蹤機制引入預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)建立績效運行跟蹤機制，主要目的是監(jiān)督和控制資金的使用效率，實時了解預(yù)算執(zhí)行是否偏離既定目標(biāo)，以便糾偏調(diào)整。主要包括以下幾點：

1.嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算計劃，不得隨意調(diào)整預(yù)算額度

傳統(tǒng)的預(yù)算管理重視預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而忽視了預(yù)算執(zhí)行后所帶來的社會和經(jīng)濟(jì)效益。這種重投入、輕產(chǎn)出的觀念指導(dǎo)下的預(yù)算管理工作，難免會出現(xiàn)種種弊端，預(yù)算松弛，缺乏控制的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)猶如脫了韁的野馬，各部門花錢沒有節(jié)約意識，年底突擊花錢的現(xiàn)象屢見不鮮，造成資金的嚴(yán)重浪費和低效低能。因此，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，不得隨意調(diào)整預(yù)算額度，各部門要細(xì)化資金使用進(jìn)度并嚴(yán)格按照既定額度有計劃地執(zhí)行預(yù)算。

2.兼顧嚴(yán)格控制與靈活自主之間的平衡

預(yù)算執(zhí)行不能一味地集中控制，也要集中與自主并行，賦予資金使用部門一定的自主權(quán)，有助于提升部門管理者的積極性，使資金使用更貼近實際需要。但在自主權(quán)下放時，還要注意把握嚴(yán)格控制與靈活自主之間的平衡。要根據(jù)各部門績效情況匹配相應(yīng)的自主權(quán)，對績效良好的部門可以給予較多的自由裁量權(quán)，而績效不達(dá)標(biāo)、管理混亂的部門則不能獲得自主權(quán)，反而要加強監(jiān)控。

3.建立和完善績效運行跟蹤機制

對于建立和完善績效運行跟蹤機制，財政部預(yù)算司提供了政策指引，其在2011年的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中指出，各級財政部門和預(yù)算單位要建立績效運行跟蹤監(jiān)控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標(biāo)運行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。因此，高校在預(yù)算執(zhí)行過程中，要制定并落實績效信息的收集工作流程，及時掌握項目實施進(jìn)程、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項目績效目標(biāo)完成情況，在跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，要及時采取措施予以糾正，對預(yù)期無績效、低績效的項目,要停止執(zhí)行和調(diào)整執(zhí)行。

（三）將績效評價管理引入預(yù)算監(jiān)督考核環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的預(yù)算管理對預(yù)算執(zhí)行后的結(jié)果很少考核，即便有考核，也往往只考核資金使用的合法性、合規(guī)性，幾乎不會考慮資金的使用效率如何。而績效預(yù)算管理則要求，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要及時對項目資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評價，重點評價其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。因此，高校實施績效評價要編制績效評價方案，擬定切實可行的評價計劃，選擇適合的評價工具，確定正確的評價方法,設(shè)計合理的評價指標(biāo)。在執(zhí)行評價計劃時，可以采用預(yù)算執(zhí)行部門自我評價和預(yù)算管理部門統(tǒng)一組織評價相結(jié)合的辦法。

1.預(yù)算具體執(zhí)行單位的自我評價

預(yù)算具體執(zhí)行單位要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評價，向預(yù)算管理部門提交預(yù)算績效報告，要將實際取得的績效與績效目標(biāo)進(jìn)行對比，如未實現(xiàn)績效目標(biāo)須說明理由。

2.預(yù)算管理部門統(tǒng)一組織的項目績效評價

預(yù)算管理部門要按照要求制定年度績效評價計劃，確定評價項目和評價方式，選擇第三方評價機構(gòu)或自行組織專家，對有關(guān)項目支出進(jìn)行績效評價或再評價。對績效評價所反映的問題，要從資金使用和項目管理上認(rèn)真查找產(chǎn)生問題的原因，及時制定改進(jìn)管理的措施。

（四）將評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算管理全過程

1.建立反饋整改機制

預(yù)算管理部門應(yīng)及時將績效評價結(jié)果反饋給預(yù)算執(zhí)行部門。預(yù)算執(zhí)行部門要認(rèn)真研究績效評價所反映的問題和提出的建議，不斷完善預(yù)算管理制度，改進(jìn)預(yù)算管理措施，提高預(yù)算資金績效。

2.建立預(yù)算結(jié)合機制

通過建立評價結(jié)果與預(yù)算管理相結(jié)合的機制，逐步將評價結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算指標(biāo)的重要依據(jù)，優(yōu)先考慮和重點保障績效好的項目預(yù)算，減少績效差的項目預(yù)算資金，以便優(yōu)化公共資源配置、提高資源利用效率。

3.建立績效結(jié)果公開機制

按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定,將績效評價結(jié)果在規(guī)定范圍內(nèi)公開。發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，有助于預(yù)算經(jīng)費使用部門自我約束，有助于各部門之間競爭，形成注重資金使用績效的大環(huán)境。

4.建立績效問責(zé)機制

將預(yù)算績效管理情況作為部門和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要依據(jù)，對嚴(yán)重違規(guī)行為要予以問責(zé)。

作者：張麗晨 單位：廣西師范學(xué)院

參考文獻(xiàn)：

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