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公共管理是指根據公共政策理論，在特定的時期為服務一定的經濟、政治、社會生活的發(fā)展所采取的一系列政策。公共管理實施的好壞，幾乎完全取決于公共政策理論。公共政策是現代社會管理中不可或缺的一個概念，其表達形式十分廣泛，包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領導人指示、政府規(guī)劃、具體行動計劃及相關策略等。公共政策的主要作用是為了規(guī)范機關、團體、個人的行為，而在區(qū)域合作中其作用則主要是為了規(guī)范區(qū)域合作組織的活動。目前，關于區(qū)域合作中的公共管理職能在公共政策中的方方面面都有所體現，很受政府重視，也實實在在地發(fā)揮著管理區(qū)域合作的作用。隨著區(qū)域合作組織數量的增長、影響力的擴大，一方面，關于加強對區(qū)域合作組織的管理問題便暴露出來，并且成為需要迫切解決的問題。而另一方面，如何適當地發(fā)揮出公共管理職能的作用也是一個問題。前文已經提到公共管理職能的作用在于規(guī)范區(qū)域合作組織中的活動，那么自然而然加強對區(qū)域合作組織的管理與公共管理職能的有效行使變成了密不可分的兩大要素。充分利用好區(qū)域公共管理和區(qū)域合作，明確區(qū)域合作應采取“中心結構”模式、“龍頭”模式、“多中心結構”模式以及“多中心集聚”模式，并且不同區(qū)域要根據自身的特點結合區(qū)域合作組織的公共政策選擇不同的發(fā)展模式。這樣，才能夠減少區(qū)域合作組織發(fā)展中的阻力，更有利于區(qū)域之間的合作。目前，區(qū)域合作組織的發(fā)展離不開公共管理職能的有效發(fā)揮，反之，公共管理職能的誕生從根本上來說也少不了不斷壯大的公共區(qū)域合作組織的推動，二者相輔相成、相互促進、共同發(fā)展壯大。
二、公共管理職能在區(qū)域合作中發(fā)揮的作用
本文將以在1986年成立的環(huán)渤海區(qū)域市長聯席會為例來研究公共管理在區(qū)域合作中所發(fā)揮的作用。從本質上說公共管理職能對區(qū)域合作組織的作用就是推動區(qū)域合作的順利進行，從而促進區(qū)域合作組織中各個地區(qū)經濟的發(fā)展。在這里我們主要考慮此次會議的宗旨及原則，并從中剖析公共管理職能是如何應運而生的。首先，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯席會的宗旨：以國家對環(huán)渤海區(qū)域經濟合作組織發(fā)展的總體規(guī)劃為中心、以增強經濟合作區(qū)域的創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力、綜合實力以及國際競爭力的不斷提高為目標，通過不斷地深化改革、擴大開放，進而形成內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，為擴大經濟合作區(qū)域內的交流合作、促進環(huán)渤海地區(qū)的科學發(fā)展、協調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻。其次，聯席會的組織原則是“在推動環(huán)渤海區(qū)域經濟和社會全面合作中，堅持政府協調、市場運作、企業(yè)自主、社會參與的合作原則，堅持平等互利、優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌協調、共同發(fā)展的工作原則”。從宗旨和原則中不難看出在章程的制訂過程中，充分考慮到了公共政策理論在實踐中所必然表現出來的利益傾向性、整體性、合法性與強制性等一系列特征，同時也充分體現了區(qū)域合作組織要想持續(xù)健康發(fā)展所必需的條件。為了適應公共政策理論落實中表現出來的一系列特征，也為了滿足區(qū)域合作組織的健康發(fā)展，區(qū)域合作組織通常都有《合作框架協議》、《合作宣言》等文件，可問題是如何將這些協議、宣言落到實處，而不是束之高閣。這就需要通過公共管理職能作用的發(fā)揮推進經濟合作的積極探索與創(chuàng)新。進一步發(fā)揮公共政策和共同決策的重要作用，圍繞區(qū)域合作的主攻方向和突破重點，進行綜合調研和比較分析，而這一過程正是公共管理職能在區(qū)域合作組織中的積極推動作用。
三、關于加強區(qū)域合作中的公共管理職能的建議
在促進區(qū)域合作的過程中我們仍面臨著重大的問題，陳瑞蓮曾經對合作組織進行過比較研究，他提出，雖然長江三角洲區(qū)域一體化、珠江三角洲區(qū)域一體化對中國經濟發(fā)展意義非凡，但是缺少實質性推進，其主要原因是區(qū)域城市政府間沒能夠形成統(tǒng)一、合理、公正的公共管理體制，導致區(qū)域合作組織的活動無法做到“行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”。公共管理體制是否能夠讓人滿意，是由公共管理的職能范圍等因素所決定的。換句話說，區(qū)域合作中存在的尚未解決的問題、難題，其最終的解決往往是與公共管理職能的發(fā)揮分不開的。在促進區(qū)域合作、地方政府合作的過程中，如何有效實現公共管理職能，曾有很多學者提出過自己的建議，本文歸納后得出主要應當采取的措施如下：
1.中央政府的支持與引導是加強區(qū)域合作中的公共管理職能不可缺少的支撐。
區(qū)域內地方政府合作的動力一方面來自于共同利益驅使，另一方面更需要有國家的參與，要有來自中央政府的政策鼓勵與引導。
2.建立一套制度化的、科學的地方政府官員績效評價機制。
這樣的官員評價體系可以幫助區(qū)域合作中的政府官員樹立科學的政績觀，有效抑制地方保護主義的滋生、擴大。
3.建立制度化的區(qū)域合作協調機制。
要解決“個體理性”與“集體理性”間存在的沖突，并不是否認地方政府追求各自的利益，而是可以通過一種區(qū)域合作協調機制，發(fā)揮政治協調的積極作用，在滿足個體理性的前提下達到集體理性，同時實現政治協調與公共管理職能的發(fā)揮，最終實現區(qū)域合作組織經濟文化的一體化。
四、結束語
改革開放以來我國經濟獲得了前所未有的發(fā)展速度和發(fā)展寬度，對我國經濟不斷提出新的要求，區(qū)域合作發(fā)展便是新的問題之一。區(qū)域合作組織發(fā)展中不斷出現新的問題，需依靠公共管理職能加以有效解決。本文從區(qū)域合作與公共管理職能的現狀出發(fā)，分析了公共管理職能，強調了加強區(qū)域合作中的公共管理職能的作用，得出其推動區(qū)域合作的結論，并對加強區(qū)域合作中的公共管理職能提出了一些建議。
作者：呂興哺 單位：江西農業(yè)大學經管學院