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摘要：做好采購需求管理，對實現采購績效目標具有重要意義。針對目前高校儀器設備類政府采購面臨的重程序輕結果、采購專業能力不足、國際貿易復雜等新問題，通過解讀政策新要求，結合高校實踐，提出完善儀器設備類論證工作、制定采購標準化文件、優化采購審批流程、加強信息化建設等方案，實現為采購人減負和全面落實政策要求。
高校一流學術成果產出和一流人才培養，均離不開先進儀器設備的支撐保障[1-3]。每年各高校貨物類政府采購金額占據全部采購金額的比例高。因此，做好儀器設備類政府采購工作，不斷提高管理服務效能，對高校教學科研有重要意義[4-7]。高校儀器設備多用于專業教學和科學研究，具有前瞻性、先導性和不可預知性，科研立項情況不確定、產品專業性強等特點對高校儀器設備采購工作提出了較高的要求[8-9]。2018年中央深改委印發《深化政府采購制度改革方案》，明確提出要建立以優質優價采購結果和用戶反饋為導向，采購主體職責清晰、交易規則科學高效等的現代政府采購制度[10-11]。2021年財政部印發《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。辦法的實施，對于落實采購人主體責任，由重視采購程序轉變為重視采購需求和采購結果，實現“物有所值”的采購績效目標，具有極其重要的意義。文獻[12]也提出采購需求管理是衡量政府采購工作好壞的關鍵。
1現狀與問題
1.1重程序輕結果
高校儀器設備類政府采購過程的參與者包括設備的實際使用管理人、項目負責人、二級單位負責人、采購部門項目主管、機構、用戶代表、評審專家等，實際使用管理者或項目負責人是真正的采購人。但在現行制度下，很多因素使得采購人無法決定采購結果，進而影響主體責任的承擔。例如在預算經費批復時，如果主管部門批復的采購方式為“委托招標”，則開評標條件是核心產品制造商滿足3家以上，一些前沿性科研項目所需的先進儀器設備為了滿足公開招標條件，只能降低指標要求，造成次優產品中標無法滿足科研要求的風險。又如采購人只能根據評審專家意見選擇第一中標候選人，在實際的評審過程中，主觀評審環節的專家不熟悉該領域科研需求的現象也會時有發生[13]，導致“物有所值”的采購目標很難實現。因此現行采購制度對采購決策權的分解，使得采購環節中各方更注重按規定履行采購程序，但采購結果的主體責任卻無人承擔。
1.2專業能力不足
項目科研人員會提出采購需求[14]，科學家可以明確技術要求，但是對產品市場、對采購政策不甚了解，也沒精力去深入了解，由此可能產生以下情況。一是將采購文件的技術指標和市場調研交給供應商去填寫，供應商通常按照自己的產品特點設定技術門檻，因此即使市場調研報告顯示滿足三家的采購項目，也會被質疑采購文件具有傾向性。同時沒有充分的市場調研可能導致采購標的不是最優的。二是委托采購部門或采購機構編寫采購文件、組織采購程序等采購合同簽訂前的所有環節，如果采購機構專業性不夠，不能很好地理解采購人的真正需求，就會出現“天價采購”或“低質采購”。
1.3貿易形勢復雜
目前國際形勢越來越復雜，一些關鍵研究領域設備遭出口禁運。為解決“卡脖子”設備對前沿科研工作的影響，國家積極鼓勵國產創新，大力發展先進制造業，定制設備成為高校采購面臨的新問題。新技術的應用、加工工藝的不確定性，使得定制設備存在很多的不確定性，如何綜合考慮采購人的需求、加工定制失敗的風險以及由此帶來的定制企業的成本損失，實現雙方的合作共贏，對采購人的需求制定、采購部門及采購機構的專業性提出了更高的要求。
2政策要求與解讀
2.1解決新問題
《辦法》詳細給出了采購需求和采購實施計劃的內容及具體要求，指導采購人根據項目目標和部門預算科學合理編制采購需求和采購實施計劃。據此編制的采購文件將助力“全生命周期”政府采購管理目標的實現，進而推動采購人主體責任的落實。《辦法》十九條規定采購方式、評審方法和定價方式的選擇應當符合法定適用情形和采購需求特點。在《政府采購法》和《招標投標法》修法尚未完成前，雖然仍要求達到公開招標數額標準的因特殊情形需要采用其他采購方式的應當獲得批準，但是需要明確定義不同特點采購項目適用的采購方式及定價方式，對于高校尖端科研所需的技術復雜、專業性強、首購首訂等采購項目，釋放了采購人“自主”選擇采購方式的信號，公開招標將不再作為主要采購方式?！掇k法》第十四條、第十八條和第十九條對供應商資格條件、評審規則和定價方式等的規定，確保了政府采購政策功能的發揮，同時也是支持國產創新產品的重大利好。
2.2落實操作程序
《辦法》明確規定，采購人可以通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，可以委托專家和第三方確定采購需求編制采購實施計劃，可以邀請供應商或者第三方專業機構及專家參與驗收，可以建立相關專家和第三方機構參與審查的工作機制。通過有效的調研、專業的服務及指導，既從工作機制上為一線高校教師及科研人員減負，有效減少對市場的誤判和對競爭方式的盲目適用[15]，解決了采購人對采購政策“不專”可能產生的風險，更為大家申請相關預算提供了政策依據，進而也將提高采購的效率。
2.3實施風險管理
《辦法》要求通過建立審查機制，在采購活動開始前，對采購需求和采購實施計劃開展一般性審查，對《辦法》十一條規定的采購項目，還要專門成立相關職能部門組成的審查機制成員開展非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查和履約風險等方面的重點審查，來保證采購需求管理工作的合法性、合規性和合理性。
3方案落實
《辦法》在落實采購人主體責任的同時，也對采購人的專業性提出了更高的要求。2021年國務院辦公廳印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，進一步推動“放、管、服”工作，要求減輕科研人員事務性負擔，簡化科研儀器設備采購流程。作為政府采購法律法規及相關政策執行者的高校采購部門，既要承擔規范管理的職能，確保科研自主權接得住、管得好，同時又要承擔服務保障的職能，在一流大學的建設進程中為教學科研工作提供一流的服務。
3.1結合論證
《中央級新購大型科研儀器設備評議管理辦法》《高等學校儀器設備管理辦法》等文件要求，購置儀器設備需進行可行性論證和評議等工作，采購進口儀器設備需開展進口論證?！掇k法》第十一條規定“對采購項目開展可行性研究等前期工作，已包含本辦法規定的需求調查內容的，可以不再重復調查”。清華大學實驗室管理處通過重新梳理整合各類論證報告，結合《辦法》對技術和商務要求的內容，設計了三論證合一的論證報告模板、需求調查模板和采購實施計劃模板，并以批注的形式，對每項內容的填報形式給出具體的示范指導。模板制作中還注意各模板之間的關聯性，保證每個模板之間沒有重復冗余字段，并與招標文件范本的順序盡可能呼應，在落實各項政策要求的同時，最大限度地為教師及科研人員減負。
3.2制定標準文件
清華大學實驗室管理處發揮采購部門的專業化優勢，制定并請法務部門審核通過了儀器設備、定制儀器設備、維修維保服務及信息化建設項目等不同類型的合同模板，將合同模板中的相應內容內置到采購實施計劃模板中。這一作法落實了《辦法》第二十三條和第三十一條的要求，縮短了符合重點審查范圍的采購項目的審查周期。同時根據不同采購項目特點，將相應的評審規則、履約驗收方案等內置到采購實施計劃模板中。最終形成適用于不同采購類型項目的表格填空選擇式的采購需求及采購實施計劃文件模板，供采購人使用。通過采購需求文件的標準化建設，確保采購需求及采購實施計劃編制的科學性、合規性，為科研人員減負，推動《辦法》的有效落實。
3.3優化審批流程
高校政府采購工作通常根據采購金額的大小設定不同的審批流程，以清華大學為例，采購人提交采購申請，項目負責人、所在二級單位負責人、采購部門負責人、采購部門主管副校長逐級審批，審批通過后項目分配給項目主管，項目主管指導采購人完成采購文件的制定后組織實施采購。為落實《辦法》對采購需求文件進行一般性審查和重點審查的要求，借助采購隊伍的專業化能力更好地幫助采購人做好采購需求管理工作的風險控制。清華大學實驗室管理處優化審批工作流程，要求采購人在提交采購申請的同時提交采購需求相關文件，在采購部門負責人審批前，項目主管就先介入審批流程，開展一般性審查，并視情況組織重點審查，審查通過后再由采購部門負責人和采購主管副校長進行立項審批，審批通過后，由項目主管根據采購需求文件編制采購文件發給采購人確認，新流程減少了采購人重復性文件工作。
3.4加強信息手段
采購需求標準文件的表格式、字段化設計，也將為采購需求工作的信息化建設打好基石。標準文件中的字段化內容將與設備全生命周期管理系統中采購申請的相關字段進一步整合優化，同時設計根據采購人需求由系統自動生成各類論證文件及采購需求管理文件等功能，最大限度地減少采購人重復填寫數據。在現有審批流程中增加重點審查環節，通過系統實現部門間在線并行、協同審批，落實重點審查要求，提升采購效率和服務效能。
4結論
《辦法》的實施對采購活動完成“程序導向”向“結果導向”轉變，強化并落實高校采購人主體責任落實具有積極的推動作用。采購需求文件的標準化設計及審批流程再造等作為采購需求政策落實的初步解決方案，還需要通過實踐檢驗不斷的總結、修訂、完善。隨著采購需求落實方案的不斷完善、工作機制的不斷規范，采購需求必將越來越精準，進而提升采購文件的質量，減少采購實施過程中流標、質疑等情況，最終按采購人“初心”實現“質優價廉、物有所值”的采購。
作者：王玉英，黃開勝，李美珍 單位：清華大學實驗室管理處
