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改革開放以來，青海省建成規模以上水利工程7800多項，各類小型水利工程21萬多項，水利建設取得了令人矚目的成就。管好點多、面廣、量大的小型水利工程，確保工程安全和發揮效益，是水利工程補短板、水利行業強監管的現實需求和根本所在。為了從根本上解決小型水利工程“重建輕管”問題，根據水利部、財政部印發《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》部署要求，青海省制定出臺了《青海省深化小型水利工程管理體制改革指導意見》，從2013年起，按照基礎準備、試點探索、全面實施三個階段探索推進，促使這項勢在必行、迫在眉睫的改革在全省范圍內全面推進。經過近5年的推進，改革在明晰工程產權、落實管護主體、明確管護責任方面取得明顯成效，有效扭轉了小型水利工程“有人用”“沒人管”弊端，在保障工程良性運行、正常發揮效益方面發揮了重要作用。為更好地推進小型水利工程管理體制改革，近日，青海省水利廳對部分市（州）、縣（市、區）改革工作進行了專題調研，針對調研發現的問題，提出了相應的對策。

一、基本情況

1.現狀倒逼體制改革

2004—2009年進行的國有水利工程管理體制改革，使全省76個國有公益性水利工程管理單位落實了管護主體，管理體制基本理順，管護機制已經建立，骨干工程產權得以明晰，內部管理規章制度基本健全。從2009—2017年國有水利管理單位“兩費落實”情況看，全省73個（有3個水庫與灌區管理單位合并）國有水管單位人員經費落實率為100%，工程維修養護經費落實率74%。國有骨干工程管理基本到位。隨著水利工程管理體制改革的不斷深入，水利工程運行過程中，小型水利工程管理體制的弊端日益顯現。長期以來，小型水利工程管護名義上由國有水利管理單位、鄉鎮水管站、鄉鎮農牧業服務中心管理，個別由村委會、農民用水合作組織管理。實際上，國有水管單位鄉鎮水管站受管理范圍大、人員少等因素影響，對小型水利工程管理鞭長莫及、力不從心，巡查檢查幾乎是空白，維修養護工作是哪兒壞了修補哪兒，基本沒有養護經費；鄉鎮農牧業服務中心人員少、技術力量薄弱，事務性任務重，根本無暇顧及水利工程管理工作；村委會、農民用水合作組織管理的工程，由村里臨時安排人員管理，技術能力有限。這些狀況主要集中反映在管理體制上，表現為：一是小型水利工程管理產權不清。產權長期交叉混淆，難以明晰分清。二是管護主體不明，使一些小型水利工程處于“有人用、無人管、沒人修”的狀態。三是管護職責不詳，產權所有者、管護主體、受益戶三者的職責和義務沒有明確界定，導致小型水利工程建、管、用脫節，形成了產權所有者管不了，管護主體無法管、受益戶管不上的局面。四是管護經費無著落，小型水利工程建設屬于小型投入，隨著建設期結束，資金鏈被切斷，供水受益遠未達到運行維護成本，致使小型水利工程管護得不到足額的養護資金，直接影響工程的正常維護。據近3年統計，全省小型水利工程管護經費落實不到30%。小型水利工程管理“最后一公里”問題，極大影響了群眾興水利、辦水利的積極性，造成小型水利工程荒廢面廣，有限的水資源浪費嚴重，制約小型水利工程效益正常發揮，工程安全得不到保障，影響了群眾的正常灌溉，乃至影響農業的有序發展和社會主義新農村建設進程。因此，進行小型水利工程管理體制改革勢在必行，刻不容緩。

2.改革的目標

通過改革基本扭轉小型水利工程管理體制機制不健全的局面，建立適應省情、水情與符合農牧區經濟社會發展要求，形成產權明晰、責任明確的工程管理體制，社會化、專業化的多種工程管護模式，制度健全、管護規范的工程運行機制，穩定可靠、使用高效的工程管護經費保障機制，獎懲分明、科學考核的工程管理監督機制。

3.改革的范圍

包括縣級及以下管理的小型水利工程，主要包括：庫容1000萬m3以下的小型水庫，流域面積小于3000km2河流上興建的小于50年一遇的3級以下堤防，最大過閘流量不超過100m3/s的小型水閘，控制灌溉面積1萬畝（1畝＝1/15hm2）以下的農田水利工程，中型灌區末級渠系及配套建筑物，噴灌、微灌及輔助設備，澇池及裝機功率小于1000kW的泵站；日供水規模1000m3以下的集中和分散式供水工程，庫容100萬m3以下的淤地壩，5萬kW及以下的小型水電站。單一農戶自建自用的機井、水池（窖）、水井等微型水利工程不在改革范圍。

4.改革涉及的工程類別

根據調查摸底統計，2015年全省小型水利工程需要進行改革的工程共計5444項，在改革、運行過程中出現合并、新增、報廢等情況，2017年又重新梳理統計，工程達到5555項，主要工程類別為：小型水庫、中小河流及堤防、小型水閘、小型農田水利工程、農村飲水安全工程、淤地壩、小型水電站、澇池（塘壩）、節水灌溉工程、機井及其他小型水利工程。

二、具體實踐

青海小型水利工程管理體制改革工作于2013年開始試點，2015年正式啟動。目前還在全力推進，各縣改革進度參差不齊，但都接近尾聲。通過對三市（州）六縣（市、區）的了解，樂都區、民和縣、循化縣、烏蘭縣、德令哈市、共和縣深化小型水利工程管理體制改革完成率分別為97%、99%、91%、92%、100%、100%，為明晰產權的工程所有者與管護者頒發了產權證、管護權證，與工程所有者與管護者簽訂了管護協議，對涉及公共安全的水利工程簽訂了安全責任協議。改革工作進展與全省改革進度要求一致，改革的成效初步顯現。

1.明晰工程產權

水利工程產權界定由縣級人民政府或其授權的水利部門負責組織實施，核實投資主體，確定產權性質、明晰產權主體，向明晰產權的工程所有者頒發產權證書。三市（州）六縣（市、區）在改革中結合各類工程建設管理、歷史沿革、工程特性、服務對象和范圍等實際情況，因地制宜將小型水利工程產權分別明晰到國有水管單位、鄉鎮水管站（所）和村委會、農民用水合作組織，少數工程采取承包和社會化管理模式明晰到個人或公司。從調研情況看，小型水利工程產權明晰已經基本落實，為落實工程管護主體和責任主體奠定了基礎。

2.明確管護主體

小型水利工程產權明晰后，各地水利部門強化技術指導，采取承包、委托和農民用水合作組織管理的形式，明確了工程管理主體和不同管理主體的使用權、管護權、受益權，初步形成了有人用、有人管的良性機制。從已落實的小型水利工程管護主體情況看，落實到國有水管單位的工程占3.38%，鄉鎮綜合服務機構委托村委會管理的工程占5.51%，鄉鎮水管站所委托村委會管理的工程占19.16%，村委會管理的工程占55.7%；農民用水合作組織管理的工程占6.17%，個人管理的占3.77%，承包商、公司管理的工程占6.31%。從調研情況來看，小型水利工程管理體制實施改革后，小型水利工程有人管了、損壞有人修了，受益群眾對水利設施管護有了自覺行動，水利設施管護責任落到了實處。

3.落實管護經費

針對小型水利工程公益性強的特性和水費計收標準低、管護主體自籌能力弱、管護經費無保障等問題，改革按照“誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，多渠道籌集管護經費。各地通過水價改革、水費返還、財政預算、財政撥付以及產權所有者自籌等方式，積極籌集解決小型水利工程管護經費。經費使用管理各地采取的方法各不相同，主要有縣級部門集中管理（縣財政局或縣水利局集中管理）和管護主體自行管理兩大類型。集中管理模式由縣級部門統一管理、統籌使用，村委會、農民用水合作組織或個人實施工程維修養護，所發生的費用經鄉、縣水利管理單位逐級審核，到縣財政或水利局報賬支付，經費來源為各級財政和返還的水費。這類模式便于管控、管理規范、資金使用效率高，采用這類方式的地區較為普遍，但也存在手續復雜、工程維修時效性差等不足。管護主體自行管理模式則是由村委會、農民用水合作組織、個人等管護主體自行管理維修養護經費，經費來源主要有各級財政補助、水費收繳提留、自籌等途徑，這類方式手續簡便、工程維修養護時效性強，方式靈活，但存在監管不易的問題。管護主體自行管理類中，承包、公司管理的工程一般為經營類工程，均由承包人、公司自己投入維修養護資金。從調研情況可以看出，已經改革的小型水利工程維修養護經費基本有了著落。

4.創新管理模式

通過改革實踐，管理模式上各地積極探索政府購買服務的“以大帶小、小小聯合、委托管理”和委托專業隊伍、承包、租賃等管護新模式。“以大帶小”模式是在某個片區，采取規模較大工程管護主體代管小型水利工程，如互助縣塘川流域管理所將所轄各類小工程納入管理范圍，包括水庫、灌區、人飲、淤地壩、澇池等。“小小聯合”模式是在某一片區內，工程規模普遍較小，產權主體通過擇優方式產生管護主體統一管理所有小型水利工程。如烏蘭縣希里溝鎮將末級渠道、機井、河道治理工程均交由村委會管理。“委托管理”模式則是由鄉鎮水管站或鄉鎮綜合服務機構委托給村委會或農民用水合作組織，這類模式多出現在西寧市、海東市、海南州、海西州的大部分地區。在海西調研時發現，烏蘭縣、德令哈市都是這種管理模式，改革效果較為明顯。在互助、湟中等縣還有利用水庫水面、水體開展養殖業、旅游業的“承包、租賃”模式。“專業化服務”模式在少數縣也有嘗試，如民和縣成立城鄉供水有限公司，對全縣三鄉一鎮人飲工程、第三水源工程以及松樹溝川水六村人飲工程進行專業化維修養護。貴德縣成立物業公司開展水利工程維護。烏蘭縣、都蘭縣則是枸杞種植公司自行建設管理機井。實施小型水利工程管理體制改革，有效解決了小型水利工程長期存在的建管脫節、責權不清、資金缺乏、管理不活、方式單一、資源浪費等問題，盤活了集體資源，調動了農民“自己的事情自己辦，自己的工程自己管”的積極性，農村小型水利工程走上了平時有人管、壞了有人修、更新有能力、群眾長受益的良性軌道，提升了群眾的獲得感和滿意度。

三、存在的主要問題

1.一些國有水管單位定位不準

國有水管體制通過上一輪改革，“兩費”基本落實，管理能力不斷提升，但在“小水改”“以大帶小”后，從其管理范圍、管理內容等方面看，一直承擔著防洪、抗旱、供水、水資源保護、農田水利等公益性職能，對小型水利工程還不夠重視，由于水價偏低和水費收繳難，供水成本難以收回，形不成供水產業，一定程度影響了小型水利工程的正常運行和效益的充分發揮。

2.小型水利工程管護經費不足

小型水利工程管護經費的主要來源是各級財政、水費和多種經營。一方面供水水價不宜過高，以免增加受益群眾負擔；另一方面，小型水利工程管理主體難以開展有效多種經營，財政撥款也不能足額保障，導致小型水利工程維修養護經費不能足額到位，還存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現象，影響到日常管護和維修。

3.小型水利工程管護主體落實不穩定

隨著城鎮化建設和農村人員外流情況嚴重，“小水改”已經落實的管護主體，難以長期穩定落實。按戶、按畝交費的供水工程，個別外出受益戶委托他人代管代種，兩者均不交水費，影響其他受益戶正常交費和工程正常管理。

4.縣級水管部門監督指導、技術服務有待加強

“小水改”后，一些小型水利工程產權和主體責任明確到村委會和農民用水者協會，一般都缺乏專業技術能力，工程和經費管理水平還有待提高，需要縣級水利管理部門給予監督指導，加大技術服務支撐，在這方面還有明顯缺陷。

四、對策

1.與加強“三基”建設緊密結合

村委會、農民用水合作組織的“能人”是推進小型水利工程管理體制改革的重要骨干力量，通過加強村兩委班子和農民用水合作組織建設，引導他們敢于擔當、勇于探索、甘于奉獻，為推進改革做強“三基”支撐。

2.與做好群眾工作緊密結合

小型水利工程管理體制改革是一項民生工程，與生產生活生態息息相關，在改革過程中，勢必要觸及一些人的利益，一定要做足功課，通過大量細致的宣傳說服工作，贏得群眾的支持和擁護，讓其主動參與進來，使改革得以順利開展。要主動把改革的目標、任務、范圍和措施效果及時公示，確保改革公開、公平、公正。

3.與資源整合緊密結合

小型水利工程管理要上臺階上水平，就要將相關聯的國土整治、農業水價綜合改革、高效節水、設施農業及農村公共服務等有機結合起來，把各類政策性資金集中起來使用，做好統一規劃，集中力量辦大事，充分發揮小型水利工程管護效益，促進農村公共服務水平的有效提升。

4.與加強縣級水利部門監督指導服務緊密結合

小型水利工程管理體制改革，由縣級水利部門規劃指導推進，在改革和工程運行過程中，縣級水利部門必須加強技術指導和監督管理，督促工程管護主體嚴格遵守國家涉水法律法規和政策制度，自覺服從和服務于當地經濟社會發展大局，水利發展規劃和防汛抗旱調度要求，嚴格履行改革協議，切實保障工程安全運行、效益正常發揮。工程維修養護時，縣水利部門及其基層水利服務部門，應當主動擔當，加強服務，提供技術指導，傳授管理經驗。

5.與建章立制緊密結合

深化小型水利工程管理體制改革的目的，就是要建立符合省情、水情與農牧區經濟社會發展要求的管理體制和良性運行機制。因此，在改革過程中，必須緊緊圍繞明晰產權，落實管護主體、責任和經費，科學核定供水水價，加強管護經費使用管理監督，強化基層水利服務能力建設，制定管護工作考核獎補政策和配套措施，為小型水利工程管理提供持久保障。

參考文獻：

[1]田學斌.準確把握精準發力狠抓落實推動水利改革發展再上新臺階[J].中國水利，2017（1）.

作者:張偉 單位:青海省水利廳