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作者：張玉波 李樹(shù)春 郭平 單位：黑龍江省牡丹江林管局

一、必須從整休上調(diào)整林業(yè)總政策與具體政策相匹配

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)發(fā)展林業(yè)的呼聲很高，然而李我國(guó)林業(yè)“兩危”卻日益加劇，其癥結(jié)何在?我們認(rèn)為最根本的問(wèn)題是在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的調(diào)控上，有許多具體經(jīng)濟(jì)政策與國(guó)家的總政策不配套，由于小政策不與大政策配套實(shí)施，大政策就很難發(fā)揮其應(yīng)有效力。因此，我們巫待解決的是制定與大政策相配套的具體政策，用政策杠桿促進(jìn)林業(yè)大發(fā)展。所以，我們認(rèn)為首先是在主導(dǎo)思想上變“以利潤(rùn)為中心”的以犧牲森林資源為代價(jià)的低投入、高產(chǎn)出，低價(jià)格，高稅利的總政策，為“以營(yíng)林為基礎(chǔ)”的以保護(hù)和培育擴(kuò)大森林資源為重點(diǎn)的高投入、高價(jià)格、低稅利的總政策，并制定與其相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)的配套政策。使各系統(tǒng)、各部門(mén)的政策服從并服務(wù)于中央的總政策要求，使各方面的子政策統(tǒng)一于總政策的有序運(yùn)行之中。根據(jù)國(guó)家“八五”計(jì)劃的要求，我們認(rèn)為具體的配套政策如下:

第一，必須實(shí)行林價(jià)制度并制定與之相協(xié)調(diào)的配套政策。針對(duì)林業(yè)長(zhǎng)期存在的價(jià)格扭曲、結(jié)構(gòu)失衡、效益低下的問(wèn)題，盡快全面實(shí)行林價(jià)制度，改變營(yíng)林、采伐兩張皮的核算體制，林價(jià)的收入全部由林業(yè)部門(mén)支配，建立林業(yè)專(zhuān)業(yè)銀行，實(shí)行擴(kuò)大森林資源專(zhuān)款專(zhuān)用，變價(jià)格雙軌制為單軌制，這是關(guān)系到林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革和“治危興林”成敗的關(guān)鍵，否則，林業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我完善和自我發(fā)展的微觀機(jī)制就難以形戍，治危興林就沒(méi)有保障，其它的配套政策，如稅收、財(cái)政、金融等政策也難以實(shí)行。因此，國(guó)家在“八五”期間對(duì)林業(yè)的價(jià)格政策即使不能一步到位，也要盡快分步實(shí)施。第一步先由各林業(yè)企業(yè)實(shí)行模擬林價(jià)，建立企業(yè)內(nèi)部銀行，實(shí)行內(nèi)部結(jié)算價(jià)格，第二步可先由各省(區(qū))或各大林區(qū)實(shí)行林價(jià);第三步最遲在“八五”期末也要在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一林價(jià)。

第二，必須抓緊研究制定與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策相配套的產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策。目前出臺(tái)的《產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)》還是不完善的，•它在很大程度上沒(méi)有考慮產(chǎn)業(yè)政策中不可缺少的一個(gè)重要間題，即產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策并不等于省、區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，也不等于部門(mén)或行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，二者之間的界定模糊，易出現(xiàn)兩種傾向:一是國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策出現(xiàn)“長(zhǎng)短錯(cuò)位”;二是可能引起新的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，這種趨同必然以犧牲地區(qū)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮以及地區(qū)專(zhuān)業(yè)化分工效益為代價(jià)，尤其是在財(cái)政包干的地方，必然會(huì)被來(lái)自局部利益的實(shí)用主義打亂總體布署。因此，必須抓緊制定適合治危興林要求的產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策。這樣，不僅有利于解決產(chǎn)業(yè)地域分工向題，也有利于處理好中央與地方之間的產(chǎn)業(yè)責(zé)任合理分工關(guān)系，更有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。所以，要把林業(yè)的發(fā)展政策向產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來(lái)，把國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策與林業(yè)行業(yè)和省、區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來(lái)，以避免產(chǎn)業(yè)政策短期化、封閉化、低效化和多元化。積極推行具有優(yōu)化結(jié)構(gòu)效益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)生新的地區(qū)分工格局重組。我們認(rèn)為，應(yīng)以全國(guó)產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，緊密結(jié)合各林區(qū)不同的情況和特點(diǎn)，一對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行分解，使產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化，以形成全國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系。如:對(duì)林業(yè)的產(chǎn)業(yè)實(shí)行政策傾斜，確定投資重點(diǎn)，并在傾斜的方式和力度上增加剛性，并且盡快一步到位，變“輸血”為“造血”。以充分發(fā)揮林區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，真正建立起符合本地資源和技術(shù)等條件的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和出口貿(mào)易政策，并以此為主體相應(yīng)建立其它配套政策，包括價(jià)格政策、勞動(dòng)力就業(yè)流動(dòng)政策、國(guó)民收入分配政策、教育政策、林區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老政策等等。進(jìn)而增強(qiáng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)散度和輻射力，并帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和企業(yè)集團(tuán)化，為治危興林目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

第三，必須制定優(yōu)惠的財(cái)政政策。根據(jù)總政策的要求和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策傾斜的需要，首先，要深化體制改革，盡快實(shí)行政企分開(kāi)，把林業(yè)企業(yè)辦社會(huì)、養(yǎng)社會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)由政府開(kāi)文統(tǒng)管，以便為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。其次，增加營(yíng)林投入，實(shí)行“以工養(yǎng)林”，即用工業(yè)和其它項(xiàng)目的收入，補(bǔ)償林業(yè)的全部利稅，建議國(guó)家對(duì)采育企業(yè)實(shí)行收支差的財(cái)務(wù)體制，實(shí)行以省(區(qū))為單位的行業(yè)包干管理。再次，要改革稅制，取消不合理的稅費(fèi)，如停止征收營(yíng)業(yè)稅，杜絕重復(fù)稅制，免征土地稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、預(yù)算調(diào)節(jié)基金等。同時(shí)，要采取輕搖薄賦政策，實(shí)行差別稅率，盡快制定適應(yīng)當(dāng)前治危興林迫切需要的稅目、稅率，減少或兼并稅費(fèi)項(xiàng)目，改變當(dāng)前不分檔次，不分產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一稅率的狀況。隨著林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和以木材“三剩”為原料的綜合利用產(chǎn)品深精加工規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)凡以“三剩”為原料的綜合利用產(chǎn)品應(yīng)全部免稅，不能僅限14種(國(guó)稅〔1991〕100號(hào)文件)，特別是對(duì)有利于森林資源恢復(fù)的稅種實(shí)行退稅、延期納稅或免稅。而且，更重要的是要盡快制定林業(yè)征稅、收費(fèi)的法律規(guī)定，對(duì)林業(yè)的稅費(fèi)使用和管理實(shí)行法制化管理，以避免和杜絕擅自開(kāi)口子、立名目、亂收稅(費(fèi))、亂罰款、亂攤派等間題的發(fā)生，特別是對(duì)林業(yè)的減稅讓利政策，盡快到位，防止“中梗阻”。為此，要做到:(l)明確政策界限和功能。減稅讓利是合理而又必須的政策投入，而不是單純的減稅讓利于企業(yè)，如，關(guān)于提高企業(yè)留利率，過(guò)去是統(tǒng)收統(tǒng)支，基本上是財(cái)政全收全支。改革后，提高了企業(yè)留利率(雖然不盡合理)，但是企業(yè)上交財(cái)政的基數(shù)卻不減，而且逐年增加，把企業(yè)多創(chuàng)造出來(lái)的財(cái)富視為財(cái)政的讓利，這是用過(guò)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量新事物，不符合改革情理，又如，提高折舊率，過(guò)去和現(xiàn)在都是補(bǔ)償不足，可現(xiàn)在卻把提高的折舊費(fèi)也視為讓利，這種把折舊費(fèi)列入“稅利”進(jìn)行財(cái)政分配的作法屬于吃老本的短期行為，還比如，關(guān)于稅前還貸，這是改變統(tǒng)收統(tǒng)支后搞活企業(yè)的變通措施，因?yàn)槎惽斑€貸中已包含企業(yè)的留利，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為是財(cái)政對(duì)企業(yè)的讓利。(2)針對(duì)林業(yè)待點(diǎn)，建立一套新的經(jīng)濟(jì)分析方法和核算手段，使林業(yè)行業(yè)與其它行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)并具有可比性。一是建立一套完整的林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)體系，以部門(mén)可比為主線，以反映資金使用效率為原則，為分析產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策服務(wù);二是建立產(chǎn)業(yè)扶持基金，由國(guó)家統(tǒng)潑，專(zhuān)項(xiàng)使用;三是制定一個(gè)能夠合理規(guī)劃用材林生產(chǎn)，正確地選擇林種、樹(shù)種，確定科學(xué)的經(jīng)營(yíng)措施和獲得最佳效果的資金來(lái)源定量分析方法，使這一方法在經(jīng)濟(jì)分析上是科學(xué)合理的，在執(zhí)行中是硬性強(qiáng)制的，并且具有制度化、法律化效力。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

第四，必須根據(jù)財(cái)政政策制定相協(xié)調(diào)的投資金融等配套政策。近幾年，由于國(guó)家收緊銀根，對(duì)林業(yè)的隱定發(fā)展，尤其經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)了一定影響。因此，一是要制定一個(gè)穩(wěn)定的林業(yè)金融政策，調(diào)整并完善投資政策，建立林業(yè)發(fā)展基金特別是營(yíng)林專(zhuān)項(xiàng)信貸資金，逐步形成營(yíng)林投入自我積累、自我發(fā)展、自我循環(huán)的新機(jī)制。二是妥延長(zhǎng)還款期限，根據(jù)不同氣候條件和不同林種，適當(dāng)延沃林業(yè)項(xiàng)目貼息貸款的還款期或貼息期，按不同項(xiàng)目分別實(shí)行低或無(wú)息貪款，甚至減免或豁免，如對(duì)生產(chǎn)生活欠帳的基建投資實(shí)行豁免本息等。三是建議林業(yè)貸款實(shí)行政策性?xún)?yōu)惠基準(zhǔn)利率，其差由財(cái)政或上級(jí)實(shí)行統(tǒng)一補(bǔ)貼解決，這些作法在國(guó)外已有成功的先例。四是積極創(chuàng)造條件建立全國(guó)林業(yè)專(zhuān)業(yè)銀行，實(shí)行森林保險(xiǎn)政策等。當(dāng)前，重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，是匡正投資流向沿著國(guó)家頒布的產(chǎn)業(yè)政策傾斜，用投資的傾斜力沖撞不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以投資結(jié)構(gòu)的裂化組合帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。就投資政策和投資部門(mén)而言，要堅(jiān)定樹(shù)立對(duì)林業(yè)投資的傾斜意識(shí)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序列要求，制定林業(yè)投資貸款優(yōu)先順序，規(guī)劃出林業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資貸款比例，使整個(gè)投資增量始終按照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策有序分配，特別是針對(duì)投資項(xiàng)目與生產(chǎn)流動(dòng)資金不同步的間題，建議國(guó)家在今后確定固定資產(chǎn)投資時(shí)應(yīng)同時(shí)核定和安排所需的流動(dòng)資金，不留缺口;同時(shí)，國(guó)家應(yīng)重新核定企業(yè)流動(dòng)資金定額，提高折舊率，以盡快改變企業(yè)技改貸款掛帳多、利息負(fù)擔(dān)重的狀況。

二、必須創(chuàng)造有利千政策貫徹實(shí)施的良好環(huán)境

政策貫徹實(shí)施的特點(diǎn):一是廣泛性。在對(duì)政策的學(xué)習(xí)和宣傳之后，必然影響社會(huì)組織及其成員的行為，使社會(huì)環(huán)境發(fā)生相應(yīng)的變化。二是動(dòng)態(tài)性。政策的貫徹實(shí)施是在動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的，政策方案與客觀實(shí)際之間，政策目標(biāo)和政策手段之間，會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不一致的狀況，這就需要政策執(zhí)行者不斷地對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整和完善，并貫穿于政策執(zhí)行全過(guò)程。三是統(tǒng)一性。即執(zhí)行政策和決策過(guò)程是統(tǒng)一的，執(zhí)行政策過(guò)程又是動(dòng)態(tài)的，所以，政策執(zhí)行決不是簡(jiǎn)單照章辦事，而是不.同層次的執(zhí)行者要根據(jù)政策目標(biāo)的要求和自己所處的環(huán)境，選擇并實(shí)行各自不同的執(zhí)行措施，使決策和執(zhí)行達(dá)到統(tǒng)一，以免造成“缺陷”。

所謂“政策缺陷”，是指政策選擇不當(dāng)，力度把握不穩(wěn)不準(zhǔn)，以及缺乏實(shí)施政策的有效手段與中介。因此，重要的是要有一個(gè)好的政策手段。而政策手段的選擇，必須要考慮和創(chuàng)造一個(gè)符合林業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)穩(wěn)定的宏觀政策環(huán)境，給林業(yè)企業(yè)提供強(qiáng)有力的政策支持，這種環(huán)境是林業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種關(guān)系的總和，包括資源狀況、管理體制、發(fā)展水平、社會(huì)背景等諸多因素，而這些因素都制約著政策手段的選擇。現(xiàn)在一些地方經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)杠桿部門(mén)，習(xí)慣于按條條框框辦事，•搞“一刀切”，未能從扶植、培育林區(qū)經(jīng)濟(jì)出發(fā)，去“放水養(yǎng)魚(yú)”、“先予后取”，結(jié)果使林業(yè)企業(yè)在實(shí)施國(guó)家優(yōu)惠政策時(shí)，不僅比地方嚴(yán)得多、死得多，而且都不如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。可見(jiàn)，林業(yè)政策的實(shí)施，牽涉到橫向的各個(gè)部門(mén)，縱向的各級(jí)政府，需要有一個(gè)高層次的有決策權(quán)威的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各方面、各層次的權(quán)益關(guān)系，并作出綜合決策，組織實(shí)施，以改變目前有制定和頒布政策的機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)林業(yè)政策實(shí)施過(guò)程中大量的綜合平衡、協(xié)調(diào)決策、監(jiān)督實(shí)施工作的狀況。當(dāng)前，林業(yè)政策之所以落實(shí)不好，其重要原因之一就是中央和省定的政策與企業(yè)之間存在著“絕緣體”，即舊體制的弊端和政策、部門(mén)的主體固定及“剛性”利益的矛盾，特別是象林業(yè)這樣一個(gè)多“婆婆”企業(yè)，由于利益的多元化，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)層層受阻，又由于地方政府和部門(mén)的財(cái)權(quán)事權(quán)界定模糊，企業(yè)和地方的矛盾較多。所以，中央應(yīng)在政策制定中，既要注意政策的開(kāi)發(fā)性，又要注意政策的規(guī)范性，只注重開(kāi)發(fā)而忽視規(guī)范，政策再好也易出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，尤其是在政策實(shí)施的同時(shí)，一定要規(guī)范好地方政府的行為，即規(guī)范好地方政府執(zhí)行政策和皮用權(quán)力的范圍和方式等，把執(zhí)行政策的好壞作為中央政府對(duì)地方政府和部門(mén)政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一與地方之間的“絕緣體”。，不斷健全和完善中央和地方政策的制衡機(jī)制，盡快消除橫在中央同時(shí)，中央在制定宏觀政策時(shí)，也不能搞“一刀切”。現(xiàn)在企業(yè)存在“兩怕”:一怕政出多門(mén)，政策“頂牛”、“卡殼”，互相打架，二怕政策多變，前后脫節(jié)，無(wú)所適從。為改變此種情況，當(dāng)前重要的是決策部門(mén)要加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，不要各吹各

的號(hào)，各唱各的調(diào)，而是要一個(gè)“漏斗”下達(dá)，搞好政策銜接，盡快解決政策“懸空”問(wèn)題，使政策盡快到位，同時(shí)，要抓緊組織力量對(duì)政策執(zhí)行情況作一次全面檢查，讓中央關(guān)于搞活企業(yè)的若干政策的春風(fēng)，真正變成政策到位的“及時(shí)雨”，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)比較寬松的政策環(huán)境。地方政府的經(jīng)濟(jì)部門(mén)要找準(zhǔn)拉置，真心實(shí)意為企業(yè)出力獻(xiàn)策，排憂解難;企業(yè)應(yīng)主動(dòng)與地方政府部門(mén)聯(lián)系。積極接觸，及時(shí)溝通，爭(zhēng)取多一些理解和共識(shí)。三、增強(qiáng)落實(shí)政策的科學(xué)性一是政策要有透明度。政策越清晰、明確，指導(dǎo)和約束作用就越強(qiáng)，越能發(fā)揮效力。同時(shí)要搞好政策導(dǎo)向，要突出解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，要體現(xiàn)主客觀一致，穩(wěn)定性與變動(dòng)性相統(tǒng)一。要以科學(xué)、嚴(yán)肅、有效的政策系統(tǒng)為依托，要建立政策導(dǎo)向的制約機(jī)制，從而保證政策導(dǎo)向的有效性。二是政策要有穩(wěn)定性。政策多變而不連續(xù)，必然導(dǎo)致企業(yè)行為不規(guī)范而出現(xiàn)短期化傾向。因此在調(diào)整政策時(shí)切忌急轉(zhuǎn)彎。三是政策要有協(xié)調(diào)性。四是政策要有可操作性。五是政策要有權(quán)威性。最重要的是在清“三亂，的同時(shí)，也要徹底清理“土政策”，唯此“雙管齊下’，才能盡快解決一些地方以“紅頭文件，等為名，對(duì)中央、省(區(qū))給林業(yè)的優(yōu)惠政策的阻滯和千擾，以保證政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，進(jìn)而才能保證林業(yè)優(yōu)惠政策得以順利實(shí)施而取得明顯的政策效益。

執(zhí)行和落實(shí)政策要行為規(guī)范化。要使政策執(zhí)行人員行為規(guī)范，必須做到“四防四實(shí)”(防止官僚主義、防止教條主義、防止形式主義、防止自由主義，說(shuō)實(shí)話、辦實(shí)事、抓落實(shí)、見(jiàn)實(shí)效)，“德才”兼?zhèn)洌?以國(guó)家利益為重，提高干部的政策水平，一切從實(shí)際一出發(fā)，提高干部的管理水平，減少?zèng)Q策的盲目性，增強(qiáng)決策的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可行性)。同時(shí)，還必須加強(qiáng)監(jiān)控功能，保證監(jiān)督行為規(guī)范。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)要對(duì)政策制定和實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程中的違法違紀(jì)行為，并以有效的制約機(jī)制予以制止。所以，要求政策設(shè)計(jì)者具有現(xiàn)代化思維方式，預(yù)見(jiàn)性思考，全方位的系統(tǒng)觀念，精通各種政策手段，善于逆向思維，確定合理適度的政策損益值。對(duì)政策執(zhí)行者主要是要求具有較強(qiáng)的政策意識(shí)和執(zhí)行政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和選擇性能力，以避免出現(xiàn)“沒(méi)有政策要政策，放著政策討政策，有了政策不會(huì)用政策”的傾向，對(duì)政策客體主要是提高其對(duì)新政策的適應(yīng)能力，消除逆反心理，增強(qiáng)心理承受能力，使其對(duì)政策作出積極反應(yīng)。只要我們按著以上對(duì)策去辦，就一定能夠制定出符合林業(yè)實(shí)際的政策并能得以順利實(shí)施，盡快到位，減少負(fù)效應(yīng)，獲得最佳的政策效益。由此，治危興林的步伐就會(huì)大大加快，振興林業(yè)的目標(biāo)就一定會(huì)早日實(shí)現(xiàn)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#