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本文作者：王惠娜 單位：華僑大學(xué)公共管理學(xué)院講師

在中國區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)的橫向關(guān)系中，多個(gè)部門分享環(huán)境保護(hù)職能，環(huán)保責(zé)任也在這些部門之間劃分，地方政府在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水防治法》等環(huán)保法律規(guī)定，地縣級(jí)以上地方人民政府是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任人，對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)保局擁有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此地方環(huán)保部門盡管名義上隸屬于國家環(huán)保部，但首先附屬于地方政府，地方政府官員往往將刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展凌駕于監(jiān)管企業(yè)之上，如果有利益沖突時(shí)他們將干預(yù)地方環(huán)保局的工作，而地方政府的意志往往得到實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵诘胤秸铜h(huán)保局的博弈過程中，環(huán)保局大多處于弱勢。地方環(huán)保的承諾和地方政府的利益是沖突的，[3]因而在政策工具的選擇和執(zhí)行上，地方政府對(duì)環(huán)境治理負(fù)責(zé)，并制定政策；環(huán)保機(jī)構(gòu)直接接受同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)環(huán)境政策的執(zhí)行和監(jiān)督。在區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)中，除了地方政府和環(huán)保局之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門對(duì)環(huán)境政策的影響也非常大，它們負(fù)責(zé)執(zhí)行與部門有關(guān)的環(huán)境政策工具，但很多政策工具執(zhí)行不力。以空氣污染治理為例，就涉及到發(fā)改委、工信部，發(fā)改委負(fù)責(zé)節(jié)能減排的工作，并根據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源法》的規(guī)定，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施、促進(jìn)清潔生產(chǎn)、承擔(dān)國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作。[4]工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施工業(yè)、通信業(yè)的能源節(jié)約和資源綜合利用、清潔生產(chǎn)促進(jìn)政策，參與擬訂能源節(jié)約和資源綜合利用、清潔生產(chǎn)促進(jìn)規(guī)劃和污染控制政策，組織協(xié)調(diào)相關(guān)重大示范工程和新產(chǎn)品、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的推廣應(yīng)用。[5]可以看出這些部門是環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)的重要參與者，它們通過制定部門法規(guī)或采用某種政策工具來確實(shí)地影響環(huán)境治理，因此中國區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)在橫向上權(quán)力分散，總體上是一種松散的、相互依賴性弱的政策網(wǎng)絡(luò)。

中國區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)的縱向關(guān)系。區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)的縱向關(guān)系由中央及地方各級(jí)決策機(jī)構(gòu)所組成，在中國的公共決策體制中，全國人民代表大會(huì)、國務(wù)院、地方政府擁有不同權(quán)限的立法權(quán)，全國人民代表大會(huì)和常務(wù)委員有制定法律的權(quán)限，地方和部門所制定的相關(guān)法規(guī)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，嚴(yán)格而言，中國環(huán)境治理決策體系是一種中央集權(quán)的系統(tǒng)，地方在政策制定上的權(quán)力很少，大多是集中在執(zhí)行權(quán)上，政策工具的選擇與運(yùn)用采用自上而下的推廣方式，因此環(huán)境政策體系是一種自上而下（top-down）的決策體系，中央在政策制定上可以創(chuàng)新，而地方政府囿于地方利益在政策執(zhí)行上卻是漸進(jìn)地推行。中國區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)：雙重政策風(fēng)格。中國區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)橫向上由多個(gè)地方政府、職能部門所組成，縱向上由多級(jí)機(jī)構(gòu)部門參與，形成松散的、相互依賴性弱、目標(biāo)沖突的網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)出雙重政策風(fēng)格（dualpolicystyle），即在政策制定上如同英雄般（heroic）激進(jìn)，政策工具廣泛，法規(guī)體系全面；而在政策工具的執(zhí)行中卻是乏味的、平淡的、漸進(jìn)的。造成這種雙重政策風(fēng)格的原因在于地方利益、部門利益的沖突及多制度體制（multi-institutionaladministration）的并存。在多制度體制中，工業(yè)部門、能源部門、環(huán)境部門之間的利益不協(xié)調(diào)，各部門通過制定部門法規(guī)、執(zhí)行部門政策參與到環(huán)境治理中，并成為某些領(lǐng)域的主要行動(dòng)者，造成橫向地方利益、部門利益分歧、縱向多體制并存的局面，形成環(huán)境政策制定和執(zhí)行的雙重風(fēng)格。

在行動(dòng)者互相依賴性弱、目標(biāo)沖突的區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)中，政策制定者關(guān)注的是所應(yīng)用政策工具的強(qiáng)制性，即管制，[6]因?yàn)樵谌趸ベ囆院湍繕?biāo)沖突的政策網(wǎng)絡(luò)中，強(qiáng)制性的管制能有助于維持現(xiàn)有的政策網(wǎng)絡(luò)特征，命令—控制型的政策工具最受這種政策網(wǎng)絡(luò)的青睞。總體而言，中國的環(huán)境政策工具以命令—控制型工具為主導(dǎo)，雖然近10年來新環(huán)境政策工具的運(yùn)用范圍逐漸在擴(kuò)大，但新工具并沒有完全取代傳統(tǒng)工具。

20世紀(jì)90年代之前的環(huán)境政策工具：命令—控制型工具。20世紀(jì)80年代之前，中國政府就開始進(jìn)行環(huán)境治理，主要采取命令—控制型工具，其特點(diǎn)是強(qiáng)制禁止或許可證制度，典型的工具有標(biāo)準(zhǔn)、許可證、區(qū)劃、配額、適用限制，[7]這些管制型工具基于環(huán)保的法律體系和詳細(xì)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，采用行政執(zhí)法的方式。從70年代中后期開始，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)陸續(xù)制定有關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并逐步建立水、大氣、噪聲、固廢、核廢料保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)目錄。1972年在國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家計(jì)委、國家建委關(guān)于官廳水庫污染情況和解決意見的報(bào)告》中第一次提出“三同時(shí)”制度，標(biāo)志著中國建立了最早的環(huán)境管理制度。在70年代末，中國建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門和其他有關(guān)部門的審查批準(zhǔn)后，建設(shè)工程才能設(shè)計(jì)。80年代的環(huán)境政策工具，仍然以命令—控制型工具占主導(dǎo)地位，但該時(shí)期經(jīng)濟(jì)型工具初現(xiàn)端倪。該時(shí)期中國基本完善了環(huán)境政策工具體系，出臺(tái)了一系列的行政法令和規(guī)章，進(jìn)一步完善了環(huán)境法律體系以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。80年代中后期，中國為推動(dòng)總量控制的實(shí)施，開始在水領(lǐng)域試行排污許可證制度，正式規(guī)定對(duì)水體排放污染的企事業(yè)單位核發(fā)許可證、排放許可證，此后排污許可證成為中國命令—控制型工具中重要的工具之一。污染源限期治理也是80年代的重要管制型環(huán)境工具，限期治理是計(jì)劃管理和環(huán)境保護(hù)法制相結(jié)合的產(chǎn)物，與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制成為考核各級(jí)政府的績效指標(biāo)。此外，基于市場的工具也開始采用，其中以排污費(fèi)為主要工具。80年代我國引入了工業(yè)國家普遍采用的“誰污染誰治理”污染者付費(fèi)（polluterspayprincipal，PPP）理念，在1982年的《征收排污費(fèi)暫行辦法》中規(guī)定了在廢氣、廢水、廢渣、噪聲全國執(zhí)行上的排污收費(fèi)制度。

20世紀(jì)90年代至今：新舊環(huán)境政策混合運(yùn)用。中國自90年代開始推行了一系列經(jīng)濟(jì)治理原則，如“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償”、“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”，并逐漸提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善排污收費(fèi)工具，并展開排污權(quán)交易試點(diǎn)。清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念也被中國廣泛接受，這段時(shí)期，我國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐開始了從以末端治理為主向生產(chǎn)源頭、過程和末端全過程控制的轉(zhuǎn)變，從以工業(yè)污染防治為主向工業(yè)與農(nóng)村污染防治并重的轉(zhuǎn)變，從以污染防治為主向污染防治與生態(tài)保護(hù)并重的轉(zhuǎn)變，從單純注重環(huán)境保護(hù)到關(guān)注環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。從90年代至今，特別是在21世紀(jì)初，國家環(huán)保部提出“要加快出臺(tái)和實(shí)施有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)稅、金融等激勵(lì)政策”，對(duì)環(huán)保部門從過分依賴行政手段到運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)污染減排的轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。在2007、2008年的兩屆綠色中國論壇中，環(huán)保部勾畫了中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具的基本框架，綠色稅收、環(huán)境收費(fèi)、綠色資本市場、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易、綠色保險(xiǎn)是中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具的重要內(nèi)容。雖然從90年代開始，環(huán)境經(jīng)濟(jì)思想在政策工具的制定中逐漸重要，但環(huán)境管制的力度也在加強(qiáng)。1998年環(huán)境保護(hù)局升格為部級(jí)的環(huán)境保護(hù)總局，作為國務(wù)院主管環(huán)境保護(hù)工作的直屬機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了環(huán)保機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力。#p#分頁標(biāo)題#e#

此外，1993年3月，全國人民代表大會(huì)成立了環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（簡稱全國人大環(huán)資委，當(dāng)時(shí)稱環(huán)境保護(hù)委員會(huì)），統(tǒng)一推進(jìn)我國的環(huán)境與資源保護(hù)立法工作。因此，20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初的環(huán)境政策工具是一種混合的狀況，環(huán)境管制并沒有減弱，而是在增大，主要表現(xiàn)如下：其一，傳統(tǒng)的環(huán)境管制工具執(zhí)行率普遍提高。從20世紀(jì)70年代我國開始進(jìn)行環(huán)境管制，到2005年已有國家頒布的環(huán)境法6部，資源法10部，國務(wù)院行政法規(guī)（條例）30多件，國務(wù)院部門、國家環(huán)保總局的規(guī)章（條例）90多件，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)430多項(xiàng)，地方性法律1000多件。國家和地方的法律、法規(guī)、管理程序、標(biāo)準(zhǔn)組成了龐大的法律法規(guī)體系。1979年以來，我國已初步形成較為完善的環(huán)境法律體系，并建立了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“三同時(shí)”、“排污收費(fèi)”、“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任”、“城市環(huán)境綜合整治定量考核”、“排污申請(qǐng)登記與許可證”、“限期治理”、“集中控制”八項(xiàng)制度，包括命令與控制手段、經(jīng)濟(jì)手段、自愿手段等多樣化的環(huán)境管理制度。從八項(xiàng)制度中可以看出命令—控制型工具居多，且命令—控制型的環(huán)境政策工具自20世紀(jì)90年代起執(zhí)行率在逐步上升，說明該時(shí)期環(huán)境管制型工具并沒有減弱。其二，新環(huán)境政策工具初成體系。到2008年，中國逐漸建立了新環(huán)境政策工具的初步體系，具體包括以綠色稅收、環(huán)境收費(fèi)、綠色資本市場、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易、綠色保險(xiǎn)的基于市場的工具，以ISO14000、清潔生產(chǎn)為主的自愿型工具，以環(huán)境標(biāo)志為主的信息工具。

從環(huán)境政策工具的運(yùn)用時(shí)間看，中國環(huán)境政策工具和環(huán)境治理思想并不缺乏創(chuàng)新，如在20世紀(jì)70年代末80年代初開始采用污染者付費(fèi)原則，并在80年代就開始實(shí)施排污收費(fèi)制度。90年代至今，中國環(huán)境治理思想基本和國際同步，如環(huán)境經(jīng)濟(jì)思想、環(huán)境自我管制等，中國的環(huán)境政策工具制度呈現(xiàn)出一種英雄般的創(chuàng)新，但由于環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)的弱依賴性、分散性，新政策工具的執(zhí)行效果不佳。總而言之，雖然新環(huán)境政策工具中的很大部分正處在試點(diǎn)階段中，新興的環(huán)境經(jīng)濟(jì)思想、自我管制思想、自愿性管制遵從、信息公開思想正在漸漸地被采用，但傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)和環(huán)境管制風(fēng)格所導(dǎo)致的制度路徑依賴對(duì)新政策工具的引入具有強(qiáng)大的抵制作用。新工具并沒有取代傳統(tǒng)工具，而是僅僅起到補(bǔ)充作用，且新政策工具常與傳統(tǒng)的管制型工具相結(jié)合，在現(xiàn)有的環(huán)境管制下發(fā)揮作用。

中國區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)在橫向上由地方政府、職能部門所組成，縱向上由多級(jí)職能體系參與，是一個(gè)松散的、相互依賴性弱及目標(biāo)沖突的網(wǎng)絡(luò)，政策工具制定和執(zhí)行具有雙重政策風(fēng)格。在此種區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)中，區(qū)域環(huán)境治理常被描述為傳統(tǒng)的管制模式，新政策工具的績效有賴于環(huán)境管制壓力的強(qiáng)弱、環(huán)境機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行能力的大小。雖然20世紀(jì)90年代后新環(huán)境政策工具逐漸出現(xiàn)，但在中國的區(qū)域環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)風(fēng)格沒有發(fā)生改變，政府管制仍是環(huán)境政策的主流思想，新環(huán)境政策工具的出現(xiàn)僅僅在漸進(jìn)地改變著政策工具，區(qū)域環(huán)境治理呈現(xiàn)出管制型工具和新環(huán)境政策工具的混合狀態(tài)。