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牧區礦產開發會引發地面塌（沉）陷、地裂縫、滑坡、崩塌、泥石流等地質災害，造成巨大的經濟損失和人員傷亡。2009年國家國土資源監察專員調研組的調研報告顯示[2]，內蒙古自治區土地塌陷面積增加與礦業開發程度逐步提高，基本同步。內蒙古原煤產量已從2002年的10412萬噸增加到2007年的35218萬噸，土地塌陷則從2002年的12334公頃上升到2007年的16490公頃，煤炭產量與土地塌陷呈正比關系。內蒙古2010年發生礦山地質災害14處，直接經濟損失1050萬元，死亡3人。礦區水均衡也遭受破壞。在開采過程中，井坑需要疏干排水，致使礦區地下水位下降，打破了整個地表水、地下水的均衡系統[3]，使缺水地區供水更為緊張，以致影響當地居民的生產和生活。據《內蒙古自治區地質環境公報（2010年度）》顯示，“礦坑連續排水造成地下水位下降的現象，在全區普遍存在。地下水水位下降區主要集中在元寶山露天礦、寶日希勒露天礦、東明露天礦和伊敏露天礦。最典型的是元寶山露天礦，疏干漏斗中心水位下降達26.26米，漏斗面積達17.57平方公里。平莊露天礦由于礦坑排水造成嚴重的區域地下水水位下降，山前村鎮部分機井出現掉泵現象”。
在礦山開采過程中，會產生大量的廢石、尾礦、工業廢水等，帶來一系列環境污染問題。如內蒙古礦山企業在采選過程中產生的廢（矸）石累計存放量達1.18億噸，且每年以1000多萬噸的速度增長，當年處理量只有排放量的一半左右。而廢棄物（如尾礦等）需要面積較大的堆置場地，導致對土地的過量占用和對堆置場原有生態環境的破壞，甚至變成沙塵暴的主要沙源地。而在產生大量廢棄物的同時，礦區復墾面積占應復墾面積的比例卻較低。據統計，內蒙古全區礦山企業礦區總面積為3583平方公里，應復墾面積112平方公里，已復墾面積17平方公里，占應復墾面積的15%[4]。工業廢水排放量近幾年也在增加，圖1為內蒙古2006～2010年采礦業工業廢水的排放情況。可以看出，工業廢水排放量整體呈增加趨勢，2006年采礦業工業廢水排放量為5330.88萬噸，2010年增加到8260.24萬噸，增長了2929.36萬噸。而且2006～2010年這5年在煤炭開采和洗選業，石油、天然氣開采業，黑色金屬開采業，有色金屬開采業，非金屬開采業以及其他采礦業中，煤炭開采和洗選業的工業廢水排放量平均值最大，為3926.92萬噸，其次為有色金屬開采業，其工業廢水排放量平均值為1698.14萬噸，再次為黑色金屬開采業，其工業廢水排放量平均值為390.43萬噸。礦業“三廢”、粉塵等排放，又是造成大氣污染、酸雨形成的主要源頭。廢水、廢渣等廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表徑流、大氣飄塵污染周圍的土地、水域和大氣[5]，損害周圍居民的身體健康。如礦區周邊典型的地方病多由生態破壞、環境污染引起。據不完全統計，截至2009年，我國約有110多個行政村是癌癥高發區，這些村莊多集中在城市工業園區周邊、河流下游、礦山附近，受到工業廢水、廢氣、廢渣、生活垃圾、重金屬等多重復合性污染的危害[6]。另據2009年10月9日《經濟參考報》的報道，“內蒙古錫林郭勒盟當地牧民反映，在草原上發展工業項目對草原帶來的破壞和污染還是較為嚴重的。牲畜吃了被煤灰塵污染的草后，患上發燒、拉稀、咳喘、眼睛流淚等各種怪病，導致不少牛羊死亡”。
由于“資源無價、環境無價”的錯誤觀念影響等，牧區許多礦產資源開發企業采取粗放型掠奪式經營方式，資源綜合利用的整體技術水平落后。而且由于綜合利用共伴生礦的成本比常規利用礦產資源要高，多數開采者只注重自身利益最大化，不愿進行綜合利用，造成礦產資源開采效率低，綜合利用率不高。不僅中、低品位的礦石基本被拋棄，甚至有些富礦也被拋棄，浪費較為嚴重。如內蒙古對共(伴)生礦產的綜合利用不足1/3，綜合回收率小于20%，低于全國的平均水平，與發達國家相比差距更大。白云鄂博鐵-鈮-稀土多金屬礦床擁有世界稀土儲量的80%以上，每年因開采鐵礦所產生的200萬噸混合尾礦中，稀土氧化物的含量為5%～6%，一年排放的尾礦就構成一個中型的富稀土礦床[3]。再加上資源開發造成的環境污染治理問題是一項技術和資金密集型的工程，國家和地方需要大量投入，用來進行生態環境問題的研究、治理、預防和生態恢復。據估算，內蒙古自治區礦山占用破壞土地的恢復治理率僅為10%左右，金屬和非金屬礦山占用破壞土地恢復治理率分別為3%、5%左右。而且尾礦利用，如煤矸石、金屬尾礦利用率均不高，礦山地質環境治理也相對滯后[7]。
由于不合理的開發礦產資源等，草地生態惡化，牧草質量和生產能力下降，導致畜產品產量增速放緩，畜牧業收益下降，牧民增收乏力[2]。在20世紀五六十年代，牧區人均純收入遠高于農民人均純收入；而據內蒙古農牧業經營管理站的統計數據顯示，進入21世紀以來內蒙古牧民的人均收入一般要低于農民的人均收入，2001年牧民人均收入低于農民人均收入61.6元，2002年牧民人均收入低于農民人均收入199.3元，2003年牧民人均收入低于農民人均收入197.2元，2004年牧民人均收入低于農民人均收入125.7元，2006年牧民人均收入低于農民人均收入98.4元，2007年牧民人均收入低于農民人均收入124.6元，2008年牧民人均收入低于農民人均收入159.7元。隨著礦產資源開發利用強度加大，大量土地資源被占用、生態環境惡化等問題突顯。有的牧民被迫放棄牧場，原有的畜牧業產業鏈斷裂，牧民的生產活動也由畜牧業轉向其他產業。隨之人口流動、移民安置、勞動力就業等新問題產生，政府的財政負擔加重。然而，礦產資源開發企業對當地農牧業剩余勞動力的吸納卻微乎其微，其對地方經濟的貢獻主要是增加了一些財政收入，但還要以一定的草地占用、資源破壞和生態環境污染為代價[8]。蘇德斯琴、訥木和吉日嘎拉[9]對內蒙古呼倫貝爾市牧業四旗2000～2008年地區生產總值、財政收入與牧民收入的研究結果說明，地方經濟發展與牧民收入增減關系不明顯；對于當地居民，礦產資源開發未能提供相應的就業機會。牧區企業在礦產資源開發過程和中央政府、地方政府、社區、農牧民等形成一定利益分配關系。如圖2是世界銀行、國家民族事務委員會項目課題組，根據鄂爾多斯伊金霍洛旗納林溝煤礦價值鏈計算得出的[10]122～123。企業獲得資源開發所帶來的大部分利益，其次就是政府，而資源所在地的農牧民，僅僅取得了極少部分的利益。在政府間的分配關系中，又是中央政府拿大頭，地方政府得小頭。資源開發企業在資源開發過程中獲得了一半以上的利益，但是企業是否更多的承擔了解決資源開發過程中形成的外部性問題的責任和義務呢？現實中顯然不是。由于資源型企業用工的習慣等，當地農牧民很難參與到企業的基本工種中（如采掘、加工、管理層等），只能從事保安、保管等工種。隨著資源開發現代化水平的不斷提高，從事資源開發工作的人員呈現不斷減少的趨勢。全國及有關省區從事采礦業的職工人數有減少的趨勢。內蒙古自2002年開始采礦業職工人數明顯減少，從2000年27.2萬人減少到2009年的17.9萬人。#p#分頁標題#e#
盡管多年來一直強調“不能走發達國家曾經走過的‘先污染、后治理’的路子”，但事實上在資源開發過程中普遍存在“邊開發、邊破壞、邊治理、邊污染”的現象，資源破壞的代價往往超過了資源所帶來的經濟利益，生態環境破壞與污染的速度超過了治理與建設的速度。受產業結構和發展水平等的限制，牧區在資源開發和經濟發展中明顯存在高消耗、高排放、低效率的特征，能源消耗高，“三廢”排放量大，節能降耗減排的任務艱巨。我國民族地區資源開發對GDP的貢獻率總體超過了15%，內蒙古鄂爾多斯市資源開發對GDP的貢獻率高達60%[10]11。雖然實現了經濟大幅度增長，但是草原牧區資源開發與生態保護、牧民致富之間的矛盾始終沒有很好的解決，甚至還有所加劇，經濟社會發展的不可持續性日趨嚴重。我國天然草原大多分布在老、少、邊、窮地區，全國大約一半的貧困人口分布在草原地區[11]。這些地區自然條件相對較差，基礎設施建設相對落后，經濟發展對草原的依賴程度較高。草原是牧民生存的根本，畜牧業是他們的傳統產業和主業，是他們生活和生產資料的主要來源。而開礦使大片草原變為礦業用地，導致牧民失去草場。依靠草原、依靠畜牧業生存和發展的方式被迫改變，很多牧民不知道未來的出路在哪里，后續問題突顯。首先，牧民的生存環境發生了改變。要盡快融入到新環境中不僅需要思想的轉變，還需要資金、科學知識和技術等多方面的支持，生產和生活的成本加大，壓力也加大。其次，礦產資源開發需要大量水資源，使牧區缺水的狀況更加嚴重，周圍牧民的生產生活受到嚴重影響。同時生態破壞和環境污染也嚴重影響了礦區周邊居民的身體健康。再次，礦產資源的開采給草原帶來了破壞，失去草場的牧民雖然得到了一定的補償金，但這是短暫、不持續的，遠遠不能成為牧民未來生活的保障。但他們承擔著資源開發造成草原生態破壞、環境污染的代價。為此，牧民對開礦破壞草場的行為不滿，與礦產開發商產生矛盾。若牧民未來的生產和發展得不到合理的保障，問題得不到解決，矛盾會日益突顯、深化，甚至會引發深層次的社會矛盾，引起社會的不穩定。
推進牧區生態經濟協調持續發展的對策
長期以來，在礦產資源開發中，由于受到利益的驅動，對礦產資源保護認識不足，對環境保護意識不強，重開發輕保護，重建設輕維護，從而形成了礦產工業粗放經營的經濟增長模式。“遍地開花”、“掠奪式”的亂采、濫挖使寶貴的資源嚴重浪費，并且造成當地生態破壞和環境污染，越來越成為制約我國經濟社會可持續發展的重要因素。增強環保意識是改變資源浪費和破壞，改變環境污染現狀的根本。一是增強開發利用者的環境保護意識。在資源開發、項目建設的過程中，聘請相關專家對可能存在的環境污染、生態破壞等問題，深入分析，提出可操作性的措施，做到在保護中開發、在開發中保護，有效遏制生態環境的破壞，確保國民經濟和社會的可持續發展。二是加強公眾環保意識，創造良好的環境氛圍。三是加強管理部門的監管力度，杜絕有法不依、執法不嚴、管理不力的現象；提高執法隊伍素質，增加執法力量，改進執法手段，并有效借鑒國外的成功經驗。如南非法律規定采礦企業在開礦之前,必須要有恢復生態植被的規劃,政府才發營業執照；如果在經營過程中沒有及時恢復生態植被,政府則立即吊銷營業執照,關閉采礦企業；在南非種草和植樹,已成為采礦企業的自覺行動。礦產企業一邊開采一邊進行植被恢復，根據礦渣上層回填土層的高度,種植不同的植物恢復礦區植被。我們應借鑒國外的成功經驗，加強保護草原生態的執法力度[12]。從源頭上抓起，從礦產資源開采項目的立項、設計、建設之初，就應做好生態環境保護工作；加強對已建礦山的監管，制訂科學的閉坑計劃；對已關閉的礦山，加強生態環境變化的動態監測，提高生態環境恢復水平；對歷史遺留的礦山生態環境問題，國家、地方政府、企業共同推進礦山環境的恢復和治理，有效減輕礦業開發活動對生態環境的破壞。四是提高地方政府預防和治理草原環境污染的積極性，把綠色GDP和環境保護列入績效考核的內容。
在項目開發前，就要充分開展調研和交流活動，形成政府、項目開發建設方和廣大牧民通暢的互動交流渠道。首先，政府作為決策者應該充分考慮長遠利益，辨析項目可能引起的潛在問題，正確決策。并開展調查研究，了解廣大牧民最關心的問題，幫助解決問題，如在牧區工業化過程中，了解和解決牧民生活適應性等問題，增加牧民生存技能培訓和教育的機會，并積極協調解決廣大牧民同項目建設者之間的矛盾。政府應實施責任追究制度，推動資源開發項目良性發展。同時出臺優惠政策，鼓勵發展循環經濟，提高礦產資源綜合利用水平，鼓勵礦山生態環境恢復治理、提高礦山尾礦利用率的新技術開發和應用，鼓勵開展礦區土地整治，使被破壞的土地得以恢復和重新利用。解決由采礦引發的社會、經濟與生態環境問題，實現資源的可持續利用和發展[13]。其次，項目建設方應該允許受項目影響區的牧民監督項目建設中的環保措施，使他們能夠及時了解周邊的環境信息，及時表達意見和建議。再次，廣大牧民應該與項目建設方認真磋商相關事宜，充分考慮草場被占用、破壞的補償額度、補償方式等。
礦山企業在享受礦產資源開發帶來的經濟利益時，當地居民卻承擔著資源開發后的種種不良后果。這種外部不經濟效應的治理成本應當內化為企業的生產成本，讓污染制造者為經濟行為的不經濟性“買單”，促使礦產品價格體現生態環境的價值。要堅持“破壞者恢復、使用者付費、受益者補償”的原則，完善生態補償機制，并使自然資源有償使用。同時不僅要使資源體現經濟價值，還要體現其生態價值和社會價值。雖然我國對礦產資源開采造成生態破壞、環境污染進行治理的相關法律、法規有多種，但是現行補償法規依然存在缺陷，如補償缺乏量化衡量的準則，礦區生態恢復沒能形成可操作的依據；沒有根據自然環境資源的價值以及開發活動的損失等為基礎制定收費費率，標準偏低，難以刺激開發者珍惜資源，保護環境等。應科學地制訂收費標準，規范生態環境補償費的征收和使用行為。還要根據實際情況，針對具體地區的實踐，積極探討補償資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，健全完善礦產資源開發的生態補償機制。比如以補償方式為例，礦業主給予牧民的補償費可以采用更加豐富的補償方式，補償費與礦產開發的產量掛鉤，或者折地入股、投資投勞入股等。以內蒙古草原牧區為例，在實地考察的基礎上，結合相關專家的研究，我們粗略地估測出牧區礦產資源開發生態補償的大致標準：草原牧區礦產資源開發利用的生態補償費（由企業向政府、社區、牧民等提供的補償）為每噸礦產每年50～80元。#p#分頁標題#e#
草原牧區一般生態環境脆弱，干旱缺水，沙漠化嚴重，生態環境自我修復的能力差，其環境容量非常有限。礦產資源開發對生態環境的破壞一旦超過極限，就很難恢復。因此，礦產資源開發增速應與草原牧區環境容量相協調。一要準確把握礦產資源開發速度，二要制定出科學并切實可行的與經濟發展規劃相協調的礦產資源開發利用規劃，三要加強尾礦利用和礦區環境恢復治理，避免走先污染后治理的老路。創新方法，科學治理，強化礦山企業的責任，做到邊開采、邊恢復治理，礦山關閉時，礦山地質環境恢復治理基本完成。牧區的能源工業主要包括煤炭工業、電力工業等。而傳統的煤炭、電力工業一般為高污染的產業，對牧區生態環境的維護與改良提出了嚴峻的挑戰。因此，要大幅度提高廢氣、廢水、廢渣的治理水平，實現達標排放，同時不斷改善工藝設備，推進清潔生產，發展少污染甚至無污染的生態能源工業。特別要在真正保護草原生態環境的前提下，有序開發礦產資源，整頓開發秩序，提高準入門檻，可實行生態型、集約化、小數量（企業數量少，開采的總體規模較小）的漸次開發，并把相當一部分牧區礦產資源作為國家的長期儲備資源。草原牧區風力、太陽輻射等資源非常豐富，風能、太陽能是取之不盡，用之不竭的綠色能源、清潔能源，而廣大牧區人口居住相對分散，建設網電成本很高，發展單家獨戶的風力發電、光伏發電等，對牧區現代化的實現非常重要；同時，草原牧區風能、太陽能大規模地開發利用，轉化成電能等有效輸往其他地區，可以有效增加我國能源結構中清潔能源的比重，滿足經濟、生態可持續發展的需求。
礦產資源作為一類特殊的自然資源，具有稀缺性和耗竭性，是不可再生的。以不可再生資源開發為動力的經濟發展，隨著資源的枯竭，必然會陷入衰弱局面。所以，完善壯大符合本地區自然環境的傳統產業，發展民族特色經濟是實現草原牧區可持續發展的明智之舉。畜產品加工業是牧區的支柱產業之一，也是其基礎產業草原畜牧業實現產業化的“龍頭”，要大力發展以綠色食品、特色優質產品為主體的畜產品加工業。一方面，要走內涵式擴大再生產的路子，提高畜產品加工業及其企業的整體素質、科技含量和現代化水平，實現由傳統畜產品加工業到現代畜產品加工業的產業升級；另一方面，要合理有效地利用牧區的優勢畜產品資源，生產特色化的綠色產品、環標產品、優質產品、適銷對路的產品，提高產品、企業、產業的競爭能力，發展特色產業、特色經濟。還要在有條件的地方加快建立牧區大型飼草料加工廠，提高飼草料加工能力和優質牧草、農區秸稈的利用率。繼續扶持少數民族特需商品和民族手工藝品生產企業發展，扶持民族醫藥產業發展。隨著工業化、城鎮化步伐的加快，草原牧區的基礎產業——草原畜牧業必然要受到沖擊。而草原畜牧業是草原牧民的生產與生活的主要依托，是草原文化的主要載體。牧民的收入主要來自家庭經營，來自草原畜牧業，草原畜牧業的持續發展，對廣大牧民的穩定增收意義重大。
根據《中華人民共和國民族區域自治法》第63條規定，國家要扶持民族自治地方改善牧業、農業、林業等生產條件。因此，草原畜牧業必須受到扶持與保護，除加大草原畜牧業基本建設的支持力度外，還要盡快建立草原畜牧業的直接補貼制度和草原畜產品的優質優價制度等。（1）建立牧民養畜的直接補貼制度。比照農民種糧的直接補貼制度，根據牧戶承包經營的草場面積和飼養牲畜的情況等，由政府財政每年給予直接的補貼，從而建立牧民養畜的直接補貼制度。（2）建立生態草業發展制度。牧區應發展一批生態草業戶，以維護、培育所承包的草場為主業，政府或基金會根據維護草場的面積、草的生長情況等給予一定的補償費，從而使保護草原、恢復植被成為牧民的自覺行動。（3）建立牧區大宗畜產品的政府儲備制度。牧區的羊肉、牛肉、山羊絨、綿羊毛等大宗畜產品，要建立國家或省級政府的儲備制度；通過政府的購入或發售，調節這些畜產品的市場價格，使其維持在比較合理的水平，從而保障草原畜牧業的收益，保護牧民的利益。（本文作者：王關區 陳曉燕 單位：內蒙古社會科學院牧區發展研究所）
