前言：尋找寫作靈感？中文期刊網(wǎng)用心挑選的流域生態(tài)補(bǔ)償模式革新，希望能為您的閱讀和創(chuàng)作帶來(lái)靈感，歡迎大家閱讀并分享。
上世紀(jì)末期以來(lái)，隨著水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，流域生態(tài)補(bǔ)償也逐漸成為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是2010年西南諸省百年不遇的大旱再次使水資源問(wèn)題暴露在公眾面前，亟需在制度層面予以破解。流域生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)一定的政策手段促使流域生態(tài)保護(hù)外部性內(nèi)部化，讓流域生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)費(fèi)用;通過(guò)制度設(shè)計(jì)解決好流域生態(tài)環(huán)境這一特殊公共物品消費(fèi)中的“搭便車”現(xiàn)象，激勵(lì)流域生態(tài)環(huán)境這種“公共物品”的足額提供;通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)流域生態(tài)投資者的合理回報(bào)，激勵(lì)流域上下游的人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有三種模式:一是以流域源頭保護(hù)為主的項(xiàng)目補(bǔ)償模式;二是流域水污染控制責(zé)任制及跨區(qū)補(bǔ)償模式;三是基于水資源短缺的水權(quán)交易補(bǔ)償模式。其中以項(xiàng)目補(bǔ)償模式為主，以水污染控制為目標(biāo)的流域跨區(qū)補(bǔ)償實(shí)踐呈明顯上升趨勢(shì)，水權(quán)交易補(bǔ)償模式還只是在特定區(qū)域內(nèi)存在。三種實(shí)踐模式各有優(yōu)勢(shì)，對(duì)于調(diào)節(jié)上下游區(qū)域間的利益矛盾、促進(jìn)流域水生態(tài)資源環(huán)境的可持續(xù)利用起到了較好的效果，但也存在諸多缺陷，如未從關(guān)鍵因素———水權(quán)設(shè)置入手解決區(qū)域外部性問(wèn)題，未從斷面水質(zhì)水量出發(fā)建立系統(tǒng)的水資源補(bǔ)償機(jī)制。因此，亟待在實(shí)踐中進(jìn)行水權(quán)制度創(chuàng)新，在水資源單一國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上豐富與明晰水資源權(quán)益，建立以國(guó)家水資源終極宏觀調(diào)控管理權(quán)和區(qū)域具體水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的二級(jí)水資源權(quán)責(zé)制度，借助流域行政區(qū)域斷面水量、水質(zhì)的可測(cè)量技術(shù)及其已有流域補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，構(gòu)建水資源補(bǔ)償與優(yōu)劣水質(zhì)獎(jiǎng)懲責(zé)任制相結(jié)合的流域跨區(qū)水資源補(bǔ)償機(jī)制，以推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。 一、以流域源頭保護(hù)為主的項(xiàng)目補(bǔ)償模式 長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化已成為影響我國(guó)人民生活、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在這一背景下，20世紀(jì)末期以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了一系列大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，如青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃的制定與實(shí)施，退耕還林、天然林保護(hù)、“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的建立與運(yùn)行等，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視程度及建設(shè)規(guī)模前所未有。這些國(guó)家主導(dǎo)的重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目盡管當(dāng)時(shí)并沒(méi)有冠名為“生態(tài)補(bǔ)償”，但在實(shí)施過(guò)程中包含有對(duì)因流域源頭生態(tài)保護(hù)而利益受損主體的補(bǔ)償內(nèi)容，緩解了流域源區(qū)生態(tài)保護(hù)與生存發(fā)展的矛盾，實(shí)際可納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。在中央政府推進(jìn)的重大生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目之外，各省級(jí)政府也以特定項(xiàng)目開(kāi)展了更具生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的流域環(huán)境保護(hù)實(shí)踐。在該層次的生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)踐項(xiàng)目中，較為典型和具有代表性的有，北京對(duì)密云、官?gòu)d水庫(kù)上游河北、山西的補(bǔ)償，浙江省在金華江流域、新安江流域、錢塘江流域以及全流域開(kāi)展的對(duì)源頭的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，福建省在閩江流域、九龍江流域、晉江流域開(kāi)展的下游對(duì)上游的補(bǔ)償，江西對(duì)東江源頭及五河源頭區(qū)域的保護(hù)性投入等。從上述流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與發(fā)展趨勢(shì)看，對(duì)流域源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)性專項(xiàng)投入，中央政府仍在進(jìn)一步加大力度，各省級(jí)政府也都在陸續(xù)跟進(jìn)，使其成為我國(guó)目前占絕對(duì)主導(dǎo)地位的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，并展示了這一補(bǔ)償模式的三個(gè)突出特色。 第一，建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)在江河源頭的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中較為突出的特點(diǎn)是政府重視對(duì)江河源區(qū)的保護(hù)。由于源頭對(duì)于整個(gè)流域的生態(tài)安全至關(guān)重要，從中央到地方都非常重視對(duì)流域源頭地區(qū)的保護(hù)性投入。納入保護(hù)范圍的天然林、重點(diǎn)生態(tài)公益林主要分布在流域的源頭地區(qū)，不僅國(guó)家專門啟動(dòng)了對(duì)三江源等地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工程，各地方政府實(shí)施的地方流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索同樣也是集中在對(duì)源頭地區(qū)的保護(hù)上。從公平角度講，江河源區(qū)人民有權(quán)利用當(dāng)?shù)刭Y源尤其是礦產(chǎn)、森林和水(包括排污)資源以獲得財(cái)富，但由于源頭往往被政府劃為保護(hù)區(qū)而實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，有礦不能采、有林不能伐、污水不能排，嚴(yán)重影響了源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民的收入及生活水平，對(duì)源頭區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償理所當(dāng)然;簡(jiǎn)單地以資源國(guó)有為由采取行政禁止性規(guī)定及措施而不對(duì)源頭地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償則有悖社會(huì)公正。同時(shí)，相比以“先破壞、后治理”為特征的傳統(tǒng)發(fā)展模式，對(duì)流域源頭的保護(hù)更具可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵。 第二，補(bǔ)償投入載體突出生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，強(qiáng)化了針對(duì)性。無(wú)論是國(guó)家的大型生態(tài)建設(shè)工程，還是地方政府實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償都是以項(xiàng)目為依托，在年度財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金用于流域源頭生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施過(guò)程中，補(bǔ)償資金的使用也是以項(xiàng)目為依據(jù)。如地方生態(tài)公益林批準(zhǔn)立項(xiàng)成為國(guó)家重點(diǎn)公益林或省級(jí)重點(diǎn)公益林后，補(bǔ)償資金通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段劃入地方林業(yè)部門，然后林業(yè)部門把補(bǔ)償資金落實(shí)到具體的保護(hù)項(xiàng)目上;在閩江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，福州與三明、南平共同設(shè)立的專項(xiàng)資金主要用于閩江上游三明、南平段的治理，重點(diǎn)安排畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理、農(nóng)村垃圾處理、水源保護(hù)、農(nóng)村面源污染整治等項(xiàng)目。 第三，補(bǔ)償資金由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從流域源頭保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐看，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償主要是政府間的補(bǔ)償，通常采取上下級(jí)政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和同級(jí)政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)涵是生態(tài)環(huán)境的受益者對(duì)因保護(hù)環(huán)境或環(huán)境破壞而利益受損者的補(bǔ)償，但由于我國(guó)自然資源的國(guó)家所有屬性，兼之流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者眾多，而對(duì)保護(hù)水環(huán)境作出貢獻(xiàn)的個(gè)體、水污染的受害者也難以精確具體，因而在我國(guó)較合適的方式是由不同區(qū)域政府分別代表受益者與利益受損者的利益，通過(guò)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償。由于流域的跨行政區(qū)域特性及同級(jí)政府間缺乏談判基礎(chǔ)，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц斗绞揭陨霞?jí)政府對(duì)下級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，而同級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付則極為少見(jiàn)。從基于流域源頭生態(tài)保護(hù)的政府項(xiàng)目補(bǔ)償模式 實(shí)踐看，它對(duì)保護(hù)流域源頭生態(tài)環(huán)境所起的重要作用無(wú)可置疑，但諸多不足也顯而易見(jiàn):第一，補(bǔ)償范圍狹小，顧頭不顧身。流域源頭在水利部門有著嚴(yán)格的界定，其地理范圍相對(duì)狹小，既沒(méi)有覆蓋流域所有干支流的源頭，更沒(méi)有考慮全流域最廣大的中間身軀;而流域是一個(gè)從源頭到河口較為完整的、開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)，如果補(bǔ)償只對(duì)狹小的流域源頭區(qū)域而無(wú)視漫長(zhǎng)廣闊的中間腰身，則因缺乏流域生態(tài)保護(hù)的整體與系統(tǒng)性考慮，而將導(dǎo)致流域水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)落空。第二，流域生態(tài)補(bǔ)償隨意性大且缺乏持續(xù)穩(wěn)定性與長(zhǎng)效機(jī)制。由于補(bǔ)償以項(xiàng)目為依托而缺乏整體與系統(tǒng)性考量，不僅有可能導(dǎo)致補(bǔ)償立項(xiàng)的隨意性，而且將導(dǎo)致建設(shè)工程規(guī)劃期結(jié)束后補(bǔ)償建設(shè)是否持續(xù)存在不確定性;一旦補(bǔ)償政策退出，老百姓將面臨生存問(wèn)題，最后可能仍然回到原來(lái)的生產(chǎn)生活方式，在原有土地上尋找經(jīng)濟(jì)來(lái)源，使生態(tài)功能再度回歸到經(jīng)濟(jì)功能，生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒y以維持。第三，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)屬地水資源收益權(quán)的補(bǔ)償。雖然對(duì)流域源頭的保護(hù)性財(cái)政投入在客觀上承認(rèn)了源頭區(qū)域是水資源的貢獻(xiàn)者，但還沒(méi)有明確源頭地區(qū)對(duì)水資源應(yīng)擁有實(shí)際的水資源權(quán)益，即水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，當(dāng)然就更沒(méi)有從水資源的角度考慮與設(shè)計(jì)補(bǔ)償機(jī)制。這就意味著流域生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償主客體確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行等諸多方面還沒(méi)有形成系統(tǒng)的科學(xué)依據(jù)，易于導(dǎo)致補(bǔ)償金額偏低、激勵(lì)不足、效果不佳問(wèn)題。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 二、流域水污染控制責(zé)任制及跨區(qū)補(bǔ)償模式 水質(zhì)惡化是我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境的主要問(wèn)題，其根源在于水資源與生態(tài)環(huán)境權(quán)益界定不清。向河流排放污水對(duì)各地政府來(lái)說(shuō)是一種公共產(chǎn)權(quán)，更是一種開(kāi)放產(chǎn)權(quán)，很難排他性占有;而水的流動(dòng)性不僅會(huì)造成水資源的流失，也可導(dǎo)致污染的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而造成下游對(duì)上游水資源的無(wú)償侵占和上游對(duì)下游地區(qū)排污權(quán)的侵占。由于長(zhǎng)期以來(lái)這種權(quán)益關(guān)系模糊，上下游污染爭(zhēng)端不斷，建立破解跨界水污染難題的激勵(lì)約束機(jī)制已迫在眉睫。為加快改善已惡化的水環(huán)境質(zhì)量，落實(shí)政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任，江蘇省在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流、河北省在七大水系主要河流、遼寧在省內(nèi)主要河流、河南在沙穎河及海河流域均實(shí)行流域行政區(qū)跨界斷面水質(zhì)責(zé)任制及獎(jiǎng)罰機(jī)制，以期解決流域水污染問(wèn)題;江西省目前則為永葆全省青山綠水和確保“鄱陽(yáng)湖一湖清水”正醞釀推進(jìn)這一模式的試驗(yàn)。首先，根據(jù)可測(cè)評(píng)技術(shù)和以河流斷面水質(zhì)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)水質(zhì)指標(biāo)與獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。該補(bǔ)償模式以河流斷面水質(zhì)為依據(jù)明確污染的實(shí)際責(zé)任，并按照損害者賠償、保護(hù)者受益的原則建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。該模式基本思路是:通過(guò)確定地市行政區(qū)或縣市跨界河流考核斷面，根據(jù)主要污染物減排任務(wù)、總量控制目標(biāo)及污染治理的成本，確定斷面水質(zhì)目標(biāo)及獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)斷面水質(zhì)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)水質(zhì)超標(biāo)的懲罰和水質(zhì)改善的獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政體制，該補(bǔ)償采取上級(jí)財(cái)政按月先行墊付補(bǔ)償金，并在年終予以扣繳結(jié)算的補(bǔ)償方式;明確扣繳的補(bǔ)償金的使用方向，規(guī)定專項(xiàng)用于流域水污染綜合整治、生態(tài)修復(fù)和污染減排工程，而不是直接支付給下游受害區(qū)域。 其次，確立地方政府成為環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)制回歸主體。在政府主導(dǎo)下以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的片面利益驅(qū)動(dòng)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，具有經(jīng)濟(jì)人角色、機(jī)會(huì)主義傾向的地方政府往往把包括排污費(fèi)在內(nèi)的稅收納入囊中，卻不承擔(dān)對(duì)流域水污染的責(zé)任，任由污染物轉(zhuǎn)移到下游行政區(qū)域;而地方保護(hù)主義盛行，常常又導(dǎo)致了跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中的低效甚至無(wú)效，從而引發(fā)水環(huán)境日趨惡化、上下游地方政府間及政府與人民之間矛盾重重、社會(huì)穩(wěn)定存在巨大隱患等諸多問(wèn)題。顯然，流域水環(huán)境惡化的根本責(zé)任關(guān)鍵在地方政府。要扼制這種地方政府主導(dǎo)下的不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，只有實(shí)施地方政府環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)制回歸，通過(guò)跨行政區(qū)斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)明確河流污染責(zé)任，強(qiáng)制地方政府承擔(dān)過(guò)去一直逃避的責(zé)任，使水污染區(qū)域外部性內(nèi)部化，通過(guò)責(zé)任制的監(jiān)控使地方政府切實(shí)做好本轄區(qū)的水污染防治。在跨界水污染補(bǔ)償實(shí)踐中，為進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，除規(guī)定對(duì)水質(zhì)超標(biāo)或水質(zhì)優(yōu)于標(biāo)準(zhǔn)的資金懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段外，許多地方還通過(guò)行政手段，實(shí)行河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或行政首長(zhǎng)“一票否決制”，將水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況與政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)及任職升遷制度掛鉤，使環(huán)境責(zé)任落實(shí)得更為實(shí)在與有力。 流域水污染控制責(zé)任制及跨區(qū)補(bǔ)償模式，在很大程度上是水環(huán)境問(wèn)題倒逼機(jī)制作用的結(jié)果。它與前述政府項(xiàng)目補(bǔ)償相比，其鮮明特色是，立足水質(zhì)的控制，通過(guò)斷面水質(zhì)優(yōu)劣明晰流域水生態(tài)環(huán)境責(zé)任與獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)、明確水生態(tài)保護(hù)的責(zé)任強(qiáng)制主體，再依靠上級(jí)政府進(jìn)行強(qiáng)制經(jīng)濟(jì)處罰，將水環(huán)境保護(hù)置于有效的監(jiān)控狀態(tài)。通過(guò)這一模式的初步實(shí)踐，各地均取得了不同的明顯效果。盡管它目前還只是在水質(zhì)惡化的流域且在單一省域內(nèi)地級(jí)行政區(qū)之間得以實(shí)施，范圍狹小，但是，因該模式的基本運(yùn)行規(guī)則及思路適用于所有流域，大到跨國(guó)流域，小到跨村河流;同時(shí)，這一模式實(shí)施的具體責(zé)任明確清晰而具有操作性，在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐中均有成功經(jīng)驗(yàn)借鑒;加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求與人民對(duì)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的期待;這一模式完全可在更廣泛的層次上推行和在跨省流域?qū)嵭小Ｓ绕涫窃谒|(zhì)尚好的流域， 應(yīng)盡早建立跨行政區(qū)基于水質(zhì)指標(biāo)的補(bǔ)償機(jī)制，可防患于未然，避免重復(fù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)“先污染后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展道路。因此，它具有全面推廣的發(fā)展趨勢(shì)，也為綜合考慮與完善流域水資源補(bǔ)償機(jī)制提供可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。該實(shí)踐模式的不足體現(xiàn)在:第一，懲罰的依據(jù)不夠充分。目前實(shí)施的水質(zhì)責(zé)任獎(jiǎng)罰補(bǔ)償模式，都是水污染嚴(yán)重情形下的倒逼使然，結(jié)果就成了片面強(qiáng)調(diào)上游地區(qū)政府為下游提供優(yōu)質(zhì)水資源與保障水環(huán)境的責(zé)任，而下游政府卻無(wú)需為上游地區(qū)提供的水資源進(jìn)行補(bǔ)償，這使該補(bǔ)償模式的責(zé)任制在理論上喪失前提，體現(xiàn)出對(duì)上游極不公平。第二，懲罰大于激勵(lì)，激勵(lì)約束不對(duì)等。目前該模式主要在水質(zhì)惡化地區(qū)立足對(duì)水質(zhì)超標(biāo)區(qū)域政府的處罰，而對(duì)水質(zhì)優(yōu)于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)卻缺乏足夠關(guān)注和應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，致使約束嚴(yán)格而激勵(lì)不足，使地區(qū)政府只有水質(zhì)達(dá)標(biāo)的壓力而缺乏使水質(zhì)變得更好的動(dòng)力，以至甚至?xí)霈F(xiàn)反向激勵(lì)，盡量達(dá)到排污極限，使原本優(yōu)良的水質(zhì)變差。 三、水資源短缺下的水權(quán)交易補(bǔ)償模式 除了以政府項(xiàng)目對(duì)流域源頭保護(hù)和依跨區(qū)斷面水質(zhì)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制的流域生態(tài)補(bǔ)償模式外，部分地區(qū)還在水資源短缺成為時(shí)代難題的背景下，探索出由政府協(xié)調(diào)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、通過(guò)協(xié)商與談判而形成的水權(quán)交易補(bǔ)償模式。這一基于市場(chǎng)博弈的水權(quán)交易模式，在我國(guó)還僅僅處于起步階段，目前主要有三種類型。 一是浙江省的探索實(shí)踐:它是以浙江東陽(yáng)－義烏為代表的跨區(qū)域水權(quán)交易。2001年11月24日，浙江省的東陽(yáng)和義烏兩市經(jīng)過(guò)五輪磋商，簽訂了城市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議:水資源較為豐富的東陽(yáng)市將境內(nèi)橫錦水庫(kù)4999．9萬(wàn)m3水的永久使用權(quán)以2億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給水資源短缺的義烏市，義烏市按年實(shí)際供水量0．1元/m3支付綜合管理費(fèi)。［1］ 二是甘肅黑河流域張掖地區(qū)的農(nóng)戶水票交易制度。2000年，為解決黑河流域水資源短缺引起的利益沖突及生態(tài)危機(jī)，國(guó)務(wù)院提出黑河中下游地區(qū)水資源分配方案，明確規(guī)定張掖保證正常年黑河向下游輸水9．5億m3以改善生態(tài)環(huán)境，其余水量為張掖市的水權(quán)總量;在此基礎(chǔ)上，張掖對(duì)農(nóng)戶用水實(shí)行總量控制，并將水權(quán)分至各農(nóng)戶，農(nóng)民以持有的水權(quán)證上核定的水量作為依據(jù)購(gòu)買水票，用水時(shí)先交水票后放水，并形成了超額用水者與水票節(jié)余者的交易市場(chǎng)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 三是黃河流域工農(nóng)產(chǎn)業(yè)間水權(quán)轉(zhuǎn)換交易制度。國(guó)務(wù)院1987年將370億m3可供水量分配給了黃河流域各省，根據(jù)國(guó)務(wù)院《取水許可制度實(shí)施辦法》以及流域管理部門黃河水利委員會(huì)2002年印發(fā)的《黃河取水許可總量控制管理辦法(試行)》規(guī)定，在無(wú)多余水量指標(biāo)或超指標(biāo)用水的地區(qū)不得再審批新增取水項(xiàng)目;為破解由水資源匱乏導(dǎo)致的發(fā)展瓶頸，寧夏、內(nèi)蒙古等探索出了水權(quán)轉(zhuǎn)換模式，由工業(yè)企業(yè)出資修砌農(nóng)業(yè)灌溉渠道，而將輸水過(guò)程中節(jié)約下來(lái)的水用于工業(yè)項(xiàng)目，使其獲得更高效率的應(yīng)用，創(chuàng)造更多的產(chǎn)值。 水權(quán)交易實(shí)踐的最大特色，在于該項(xiàng)實(shí)踐本身已不再是單一依靠傳統(tǒng)行政命令強(qiáng)制調(diào)配水資源，而是在政府的支持和協(xié)調(diào)下，相關(guān)利益主體在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，對(duì)解決水資源短缺問(wèn)題的各種方案進(jìn)行成本效益分析后，通過(guò)平等協(xié)商，依據(jù)水資源的供求及市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行水資源使用權(quán)交易，從而提高水資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)水資源配置的帕累托改進(jìn)。但是，由于水資源在不同的背景下，具有多種物品屬性，既可能是公共物品、也可能成為準(zhǔn)公共物品，既可以是全國(guó)性的公共物品、也可以是區(qū)域公共物品或私人物品;水資源或水權(quán)的交易受具體時(shí)空環(huán)境條件制約較大，不可能完全由市場(chǎng)規(guī)律來(lái)決定，離不開(kāi)政府的干預(yù)。可以說(shuō)，由政府協(xié)調(diào)基于平等協(xié)商的準(zhǔn)市場(chǎng)交易方式，將成為我國(guó)水資源制度創(chuàng)新的重要方向。 但目前的水權(quán)交易實(shí)踐缺陷也是明顯的。首先，水資源產(chǎn)權(quán)制度是最大阻礙。我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行單一國(guó)有制，《水法》明確規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有”，各地區(qū)只擁有水資源的使用權(quán)而非所有權(quán)，這使水權(quán)交易存在很大的不確定性，甚至其合法性也受到質(zhì)疑。正如盛洪在答記者問(wèn)時(shí)指出:“像東陽(yáng)—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)格來(lái)講并不是水權(quán)交易。賣水權(quán)的一方是否有這樣的權(quán)利都要打個(gè)問(wèn)號(hào)，其實(shí)是他自己給自己一個(gè)水權(quán)的授權(quán)。”［2］如果下游地區(qū)簡(jiǎn)單以水資源為國(guó)家公共所有而不承認(rèn)上游擁有水權(quán)，則交易無(wú)法進(jìn)行。顯然，在國(guó)家現(xiàn)有的水資源法律制度上進(jìn)一步豐富和明晰水資源權(quán)益，將區(qū)域水資源權(quán)益明晰，才可能使區(qū)域間水資源交易與有償使用制度變得更為現(xiàn)實(shí)。其次，盡管該模式實(shí)踐中已經(jīng)關(guān)注到區(qū)域水資源權(quán)益及其補(bǔ)償，但僅僅置于特定范圍，所貫徹的主要原則，還是立足于由中央政府首先分配主要水資源基礎(chǔ)上，上游地區(qū)水資源權(quán)益仍沒(méi)得到關(guān)鍵性重視。比如甘肅及黃河流域的水權(quán)交易，就是建立在中央政府無(wú)償分配水資源的基礎(chǔ)上，沒(méi)有考慮這種水權(quán)初始分配對(duì)上游地區(qū)用水權(quán)益侵占予以補(bǔ)償，只是在微觀層次體現(xiàn)交易的公平性，而在區(qū)域?qū)哟紊系墓叫詣t明顯不足，這種背景下的農(nóng)戶水票制度更是如此。顯然，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求在水權(quán)制度變革的基礎(chǔ)上，充分明晰水資源相關(guān)的責(zé)、權(quán)、利，建立流域水資源保護(hù)與利用各利益相關(guān)方充分協(xié)商與博弈的平臺(tái)，使水權(quán)交易更能體現(xiàn)社會(huì)公正和對(duì)弱勢(shì)區(qū)域與群體的關(guān)懷。最后，目前的水權(quán)交易中，仍然存在公平性有所欠缺問(wèn)題。如東陽(yáng)義烏的水權(quán)交易補(bǔ)償主體是下游的義烏，補(bǔ)償對(duì)象是東陽(yáng)市，而處于東陽(yáng)橫錦水庫(kù)集水區(qū)域的磐安縣卻沒(méi)有得到任何補(bǔ)償，這仍是由于水資源權(quán)益界定不清，以至水生態(tài)保護(hù)者利益損失得不到補(bǔ)償。 四、構(gòu)建以明晰區(qū)域水資源權(quán)益為基礎(chǔ)的水資源補(bǔ)償新模式 綜合前述我國(guó)三種流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，堅(jiān)持流域生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)且以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要的補(bǔ)償方式，通過(guò)流域源頭專項(xiàng)水生態(tài)保護(hù)投入、流域斷面水質(zhì)指標(biāo)明確區(qū)域之間的環(huán)境責(zé)任和探索市場(chǎng)機(jī)制下的特定“水權(quán)”的交易，對(duì)于調(diào)節(jié)上下游區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系、保護(hù)流域水環(huán)境發(fā)揮了重要的作用，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。問(wèn)題是如何進(jìn)一步綜合、提升與完善。目前，每一生態(tài)補(bǔ)償模式都只是體現(xiàn)某個(gè)側(cè)面，補(bǔ)償范圍狹小，且突出特殊性而缺乏普遍意義，還沒(méi)有形成系統(tǒng)綜合的流域生態(tài)補(bǔ)償模式;關(guān)鍵則是沒(méi)有明確流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上是區(qū)域之間水資源(包括水質(zhì)和水量?jī)蓚€(gè)元素)的補(bǔ)償，忽視了區(qū)域水資源權(quán)益對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性作用。故而，筆者認(rèn)為應(yīng)在對(duì)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，深化與豐富水資源產(chǎn)權(quán)制度的變革，構(gòu)建以流域斷面水質(zhì)水量為標(biāo)準(zhǔn)化因子的水資源補(bǔ)償新模式。筆者認(rèn)為，更為完善的流域生態(tài)補(bǔ)償模式至少應(yīng)包含以下三個(gè)方面內(nèi)容。 第一，在水資源國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上，設(shè)置國(guó)家水資源終極宏觀調(diào)控管理權(quán)和區(qū)域具體水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的二級(jí)水資源權(quán)益，豐富與明晰流域水資源所有權(quán)權(quán)益制度。籠統(tǒng)的水資源國(guó)家所有，無(wú)法明確水資源包含的具體權(quán)利和責(zé)任，一方面會(huì)導(dǎo)致水資源所有權(quán)虛置，使水資源成為激烈爭(zhēng)奪而缺乏相互照顧的公共開(kāi)放領(lǐng)域，導(dǎo)致公地悲劇下難以避免的水生態(tài)惡化;另一方面會(huì)造成政府權(quán)力濫用，使上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域?qū)嶋H所有的水資源權(quán)益隨意侵占并披上合法的外衣，而下級(jí)地方政府則因不具備明確的權(quán)益而缺乏對(duì)等的談判和博弈地位只能無(wú)奈接受，至多能爭(zhēng)取遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)損失的安慰性補(bǔ)償。 因此，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合與完善，關(guān)鍵是深化水資源權(quán)益改革，在水資源單一國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新、豐富與明晰水資源權(quán)益。現(xiàn)實(shí)的選擇是在目前水資源國(guó)家所有權(quán)的基礎(chǔ)上，區(qū)分為國(guó)家水資源終極宏觀調(diào)控管理所有權(quán)和區(qū)域具體水資源(財(cái)產(chǎn))收益權(quán)二級(jí)水資源所有制。國(guó)家對(duì)所有水資源享有類似于主權(quán)性質(zhì)的宏觀調(diào)控管理權(quán)，具體包括國(guó)家對(duì)水資源宏觀管理的立法權(quán)、涉及較大范圍公共利益的水資源行使宏觀調(diào)控權(quán)、利用水資源的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、通過(guò)稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)水資源配置權(quán)和執(zhí)法懲治權(quán);區(qū)域享有域內(nèi)具體水資源(財(cái)產(chǎn))的收益權(quán)，即獲得區(qū)域內(nèi)所貢獻(xiàn)水資源的財(cái)產(chǎn)收益。中央與區(qū)域的二級(jí)水資源權(quán)責(zé)制度相互制約，中央政府在履行水資源宏觀調(diào)控職責(zé)時(shí)，要充分考慮區(qū)域的利益;如對(duì)地方水資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成侵害，則應(yīng)予以足夠的補(bǔ)償。以此為參照，在省級(jí)政府與地級(jí)市政府之間、地級(jí)市政府與縣級(jí)政府之間，甚至于縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，也建立相應(yīng)的二級(jí)水資源權(quán)責(zé)制度，從而為在全流域建立系統(tǒng)的、完整的水資源跨區(qū)補(bǔ)償機(jī)制奠定制度基礎(chǔ)。 第二，以流域斷面水質(zhì)、水量為切入點(diǎn)，建立上下游區(qū)域之間的水生態(tài)保護(hù)機(jī)制。水資源是上下游地區(qū)之間利益沖突的焦點(diǎn):上游保護(hù)、節(jié)約用水，下游受益;上游過(guò)量取水、環(huán)境破壞、水污染，下游遭殃。因此，水資源問(wèn)題既是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑蛞彩悄康模橇饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵摹＞同F(xiàn)有水資源測(cè)量的技術(shù)水平看，已經(jīng)能夠?qū)α饔驍嗝嫠|(zhì)、水量進(jìn)行較為準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè);通過(guò)斷面水質(zhì)水量指標(biāo)可以較為科學(xué)地界定上下游行政區(qū)域的責(zé)、權(quán)、利。因此，以流域跨行政區(qū)斷面水質(zhì)水量為切入點(diǎn)，建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)具備了理論和技術(shù)上的可行性。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 第三，以水資源的源頭特殊貢獻(xiàn)水、區(qū)域水源貢獻(xiàn)水和區(qū)域斷面水質(zhì)獎(jiǎng)罰責(zé)任制為支撐點(diǎn)，形成由三大支點(diǎn)構(gòu)成的綜合系統(tǒng)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域源區(qū)源頭水不同于一般的水資源，具有極其重要的生態(tài)價(jià)值，如果遭到破壞，必將導(dǎo)致下游斷流、洪水泛濫等嚴(yán)重災(zāi)害;同時(shí)由于流域源區(qū)水資源開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格的限制，源區(qū)群眾實(shí)際上被部分剝奪了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，付出了額外的責(zé)任與代價(jià)，應(yīng)給予特殊補(bǔ)償，否則可能會(huì)出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)惡化。同理，只關(guān)注源頭水生態(tài)的保護(hù)，忽視流域源頭以外的廣大中間區(qū)域而不予以相應(yīng)的、有區(qū)別的補(bǔ)償，流域水生態(tài)的惡化同樣無(wú)法避免。應(yīng)該在前述明晰國(guó)家水資源終極宏觀調(diào)控管理權(quán)和區(qū)域具體水資源(財(cái)產(chǎn))收益權(quán)二級(jí)水資源權(quán)益的基礎(chǔ)上，將水資源區(qū)分為源頭特殊貢獻(xiàn)水、區(qū)域水源貢獻(xiàn)水，給予有區(qū)別的補(bǔ)償;同時(shí)，扼住區(qū)域斷面水質(zhì)獎(jiǎng)罰這一水質(zhì)責(zé)任咽喉環(huán)節(jié)，在對(duì)上游水資源實(shí)施補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，建立嚴(yán)厲的水質(zhì)獎(jiǎng)罰責(zé)任制度，明確地區(qū)的水質(zhì)保護(hù)責(zé)任，著重對(duì)水污染地區(qū)處罰，同時(shí)對(duì)保護(hù)水質(zhì)做出額外貢獻(xiàn)的地區(qū)予以一定獎(jiǎng)勵(lì)，以保證健康的流域水生態(tài)環(huán)境。這是由三大支點(diǎn)構(gòu)成的較為系統(tǒng)的補(bǔ)償框架及體系。
