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作者：高宏偉 張民省 單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 山西大學(xué)公共管理學(xué)院
社會保障管理是為了實(shí)現(xiàn)社會保障目標(biāo)，通過一定的機(jī)構(gòu)和程序，采取一定的方式，對各種社會保障事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的過程。社會保障管理的生態(tài)環(huán)境則是指影響社會保障管理主體及其活動方式、活動過程的外部要素的總和，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、資源等環(huán)境因素[1]。社會保障管理的生態(tài)環(huán)境，影響和制約著社會保障管理的理念和創(chuàng)新，綜合來看主要涉及以下幾方面：
一是資源的約束。傳統(tǒng)的資源如勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素，在人類社會發(fā)展中扮演著極為重要的角色，支撐著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。這些傳統(tǒng)資源在今天仍然是不可或缺的寶貴財(cái)富。然而隨著全球經(jīng)濟(jì)由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向信息經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加快，知識與信息代替?zhèn)鹘y(tǒng)的資源成為了社會發(fā)展的最大資源，社會資源從以勞動力、土地、資本為主轉(zhuǎn)向以知識和信息為主。社會保障管理是信息量非常大的工程，一旦離開信息支持將會舉步維艱，要么管理節(jié)奏跟不上去，要么管理質(zhì)量無法保證。信息職能的引入，與傳統(tǒng)管理職能將構(gòu)成一種相互依存、相互促進(jìn)的管理職能系統(tǒng)。信息職能為傳統(tǒng)管理職能的發(fā)揮提供了全方位、全過程的信息，反過來，傳統(tǒng)管理職能又促使信息職能去開發(fā)、收集、處理、傳播、分配信息資源，從而使社會保障管理科學(xué)、高效、透明。
二是組織成員的影響。組織是社會的基本單元，是社會的基礎(chǔ)。沒有人，就不會有組織，不會有關(guān)系，更談不上管理。在物質(zhì)產(chǎn)品不太豐富的時代，人們迫于生計(jì)更多地像一個追逐利益的經(jīng)濟(jì)人。早期管理思想中，以泰羅為代表的科學(xué)管理理論強(qiáng)調(diào)人追求經(jīng)濟(jì)利益的本性，使管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)趨于一致。然而在物質(zhì)極大豐富后，人們開始逐漸擺脫經(jīng)濟(jì)人這一稱謂，后期梅奧從“霍桑實(shí)驗(yàn)”中認(rèn)識到，除了對經(jīng)濟(jì)利益的需求外，人們對社會和心理方面的需求也很重要，因而否定了經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，提出了社會人假設(shè)[2]。再從馬斯洛的需求層次理論看，由于個人目的、個人偏好、個人利益的存在，人就會有多種需求。這些需求，會產(chǎn)生各種各樣的動機(jī)，引發(fā)各種各樣的行為來滿足個人的自我發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)和自我完善的需要。當(dāng)今社會人們受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、道德等多方面影響，人性變得非常復(fù)雜。社會保障管理如果無視這些變化，管理效率就不可能真正提高。
三是組織內(nèi)外環(huán)境。在組織內(nèi)部，行政管理體制的嚴(yán)重滯后，已不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的深層次矛盾和突出問題逐漸顯現(xiàn)出來。只有加快推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，才能更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。在組織外部，從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展開始步入一個多元矛盾相互交織的復(fù)雜時期，以收入差距、城鄉(xiāng)差距、下崗失業(yè)、弱勢群體保障等等為主要表現(xiàn)形式的社會矛盾成為未來國家發(fā)展的主要挑戰(zhàn)；從國外來講，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，它所帶來的不僅是各國企業(yè)之間的競爭，實(shí)質(zhì)上也直接導(dǎo)致了各國政府間的競爭，政府競爭的發(fā)展態(tài)勢正從單純的國內(nèi)競爭向國際國內(nèi)全方位競爭演變。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，政府的轉(zhuǎn)型和管理模式的創(chuàng)新顯得前所未有的醒目和重要。
四是倫理觀念的變化。人們的社會倫理觀念，總是隨著生活方式和社會關(guān)系的變化而變動。價值觀的改變以及信息技術(shù)的發(fā)展等因素，對人們倫理道德觀念的變化和環(huán)境生態(tài)文明的形成都具有重大影響。我國社會正處于歷史上少有的急劇變化之中，倫理觀正發(fā)生著深刻而復(fù)雜的變化。從社會保障角度看，社會保障管理是一種政府行政行為，它是法制行為，也是道德行為，沒有法和德的雙重約束，社會保障管理就會在很大程度上處于混亂狀態(tài)。為此，必須加強(qiáng)對社會保障的管理，建立有效的監(jiān)管體系，敦促社會保障部門推進(jìn)自律建設(shè)。加強(qiáng)社會保障管理者的行政倫理建設(shè)，培養(yǎng)其道德良知，增強(qiáng)其自律意識，以“德化”防止“腐化”，從而規(guī)范社會保障管理主體的行政行為。
五是人類的可持續(xù)發(fā)展。伴隨著世界經(jīng)濟(jì)的快速增長，人類在創(chuàng)造巨額財(cái)富的同時，也感受到前所未有的嚴(yán)重威脅。主要是環(huán)境急劇惡化、資源迅速消耗、人口膨脹、貧富差距持續(xù)擴(kuò)大。這些問題已威脅到人類的生存與發(fā)展，從而受到當(dāng)今世界的普遍重視。從1972年的聯(lián)合國斯德哥爾摩會議到1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，再到2009年哥本哈根世界氣候大會，充分反映了國際社會對全球環(huán)境、資源與發(fā)展的迫切關(guān)注。人類必須努力尋求經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和資源的相互協(xié)調(diào)，尋求既能滿足當(dāng)代人的需求而又不危及后代人的生存與發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展之路。正是由于社會保障管理的生態(tài)環(huán)境日益變化，才使得我國社會保障管理必須做出相應(yīng)的改革，從而推進(jìn)我國社會保障管理創(chuàng)新向前發(fā)展。
2社會保障管理的創(chuàng)新范疇
社會保障管理創(chuàng)新是世界各國社會保障體系發(fā)展的總趨勢。全球化進(jìn)程作為時代背景，在加強(qiáng)國與國之間聯(lián)系的同時，必然推動著各國政府管理體制和內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的相互學(xué)習(xí)和自我創(chuàng)新。社會保障管理的創(chuàng)新范疇主要包括以下幾方面：
首先，保持社會保障基金供求均衡。社會保障是一個長期化的過程，從社會保障制度設(shè)計(jì)的角度看，按照現(xiàn)收現(xiàn)付式或是基金制運(yùn)作要考慮社會保障轉(zhuǎn)型的沉淀成本、資金繳付狀況以及未來中國人口老齡化與高齡化的發(fā)展需要等諸多因素的影響；從個人賬戶（不管是養(yǎng)老保險個人賬戶還是醫(yī)療保險個人賬戶或是年金賬戶）看，其資金運(yùn)作要實(shí)現(xiàn)安全保障下的最大增值，才能真正降低年復(fù)一年且不斷增長的財(cái)政負(fù)擔(dān)。利用不同所有制企業(yè)職工年齡結(jié)構(gòu)時間差的特性，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，實(shí)現(xiàn)社會保障基金供給渠道的多元化，啟動社會保障基金需求在長期過程中通過轉(zhuǎn)移支付、慈善捐助、救濟(jì)等手段，保證對社會保障對象未來的支付承諾。顯而易見，社會保障基金供求均衡化是一個極為復(fù)雜的技術(shù)過程，也是堅(jiān)持社會保障可持續(xù)發(fā)展的首要動機(jī)，沒有社會保障可持續(xù)發(fā)展的財(cái)務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制，就不可能實(shí)現(xiàn)社會保障的其他目標(biāo)。
其次，注重社會保障運(yùn)行效益。社會保障運(yùn)行的效益最大化，一方面要使社會保障活動最大限度地支撐社會經(jīng)濟(jì)的改革與轉(zhuǎn)型；另一方面要使各個社會保障行為主體在社會保障過程中以盡可能小的成本獲取最基本的和較為滿意的精神與物質(zhì)需求。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，使社會保障制度成為一種潤滑劑，減少社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的社會摩擦，使市場失靈的負(fù)面作用減小到最低程度。我們對社會保障運(yùn)行效益的判斷與評估需要建立一系列的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和評估指標(biāo)，通過定性與定量分析進(jìn)行制度調(diào)整與創(chuàng)新，不斷挖掘社會保障制度創(chuàng)新所蘊(yùn)含的潛能，以實(shí)現(xiàn)社會保障經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的最大化。#p#分頁標(biāo)題#e#
再次，建立社會保障制度運(yùn)行的安全化機(jī)制。社會保障制度的低水平與制度剛性決定了社會保障是一個循序漸進(jìn)的過程，制度的失誤會釀成巨大的改革成本，造成公民的信任危機(jī)與經(jīng)濟(jì)損失。如養(yǎng)老保險個人賬戶的“空賬”運(yùn)行，必然給養(yǎng)老保險制度造成很大的隱患；醫(yī)療保險改革中的各類道德風(fēng)險會使醫(yī)療保險制度本身難以深化；社會保障基金的非制度性支出與擠占挪用，會助長人們對社會保障制度的懷疑情緒。在社會保障基金的資本化運(yùn)作中，要建立一個穩(wěn)定的保障監(jiān)督機(jī)制與高效的組織管理體制，強(qiáng)化制度監(jiān)管力度與社會監(jiān)督。在社會保障基金保值增值過程中，更需要按照投資理念運(yùn)作社會保障基金，并建立強(qiáng)有力的財(cái)政支持，謹(jǐn)防社會保障風(fēng)險的發(fā)生。
最后，以高新技術(shù)支持社會保障的發(fā)展。社會保障制度的信息化與社會保障監(jiān)管制度的創(chuàng)新，同樣需要高效的技術(shù)信息支持，依賴于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展。在未來的社會保障改革與制度創(chuàng)新中，運(yùn)用電子技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的覆蓋全國的社會保障技術(shù)支持系統(tǒng)，使社會保障基金的繳納、記錄、核算、支付、查詢等都納入現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。現(xiàn)行的社會保障制度尚無法規(guī)范這一新事物，這一制度創(chuàng)新在社會保障可持續(xù)發(fā)展中顯得尤為重要與迫切。社會保障管理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，操作失誤將陷入難以自拔的政治、經(jīng)濟(jì)及社會危機(jī)。我國社會保障管理的改革與創(chuàng)新，一定要考慮到社會保障資源稟賦不足，人口老齡化、轉(zhuǎn)制成本高、社會保障發(fā)展層次不平衡等眾多不利因素的影響，以使社會保障管理改革與創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)。
3社會保障管理的創(chuàng)新動因
改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，但是收入差距拉大導(dǎo)致的貧富分化也在不斷加劇，甚至演變?yōu)橛绊懮鐣€(wěn)定的重大問題。這種形勢迫切要求社會保障部門通過管理創(chuàng)新來促進(jìn)社會和諧進(jìn)步。
（1）利益訴求是社會保障管理創(chuàng)新的內(nèi)在動力。一方面，謀求地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和追求政績的需要推動著地方政府管理創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟(jì)時代，地方政府官員其實(shí)也是“政治企業(yè)家”，他們也要最大化自己的“經(jīng)營業(yè)績”——政績。地方政府官員的政績最終要通過轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來體現(xiàn)，因此地方政府官員為了自己的政績，在不侵害本地方利益和條件允許的情況下，不失時機(jī)地推進(jìn)地方的管理模式改革和創(chuàng)新，以此來促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，政府官員謀求自身全面發(fā)展的需要也推動著地方政府管理創(chuàng)新。作為國家權(quán)力體現(xiàn)者的政府和官員在社會中扮演著多重角色，它也必然代表和追求多重利益，只不過社會制度應(yīng)當(dāng)要求形成這樣的機(jī)制：利益主體的利益追求過程，同時也是社會公共利益的實(shí)現(xiàn)過程，而且一旦損害社會公共利益，自身利益也會受到損害。地方政府官員在追求社會公共利益的過程中，也要實(shí)現(xiàn)公共利益以外的其他的合法利益，如職務(wù)、榮譽(yù)、物質(zhì)等，就必須提高自己的行政工作質(zhì)量和效率，使自己成為地方政府管理創(chuàng)新的推動者。
（2）人民群眾的訴求和社會媒體的壓力是社會保障管理創(chuàng)新的外在動力。由于政府管理方面存在的弊病，給人民群眾帶來極大困擾和利益損失。當(dāng)人民群眾在某些方面感到實(shí)在無法容忍的時候，他們便會運(yùn)用各種方式向政府施加壓力，這就會迫使政府不得不對某些方面的工作進(jìn)行一些改進(jìn)，從而體現(xiàn)出某種創(chuàng)新。隨著人民群眾政治參與程度的不斷提高，這方面的壓力會越來越大，從而使這方面的創(chuàng)新動力也將變得愈加重要。隨著民主法制的不斷演進(jìn)，廣大媒體和學(xué)術(shù)界對政府管理中存在的一些問題進(jìn)行曝光、批評和探討，如“焦點(diǎn)訪談”深入基層的采訪，政府“創(chuàng)新網(wǎng)”對地方政府的引導(dǎo)，使得地方政府官員為了自己的政績和仕途不得不對政府的管理模式進(jìn)行改革與創(chuàng)新。
（3）上級機(jī)關(guān)的推動是社會保障管理創(chuàng)新的直接動力。由于各種原因，上級機(jī)關(guān)往往希望下級在政府工作的某些方面進(jìn)行一些創(chuàng)新。尤其是黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)人縱觀國內(nèi)外形勢，為了國家長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求各級地方政府摒棄保守落后的觀念和僵化的管理體制，完成國家發(fā)展的歷史性任務(wù)。而下級機(jī)關(guān)在創(chuàng)新與政績追求之間沒有太大沖突的情況下也會樂意接受上級提出的創(chuàng)新要求，進(jìn)行一些創(chuàng)新活動。社會保障管理創(chuàng)新越來越受到廣大人民群眾的關(guān)注，一個高效透明、權(quán)責(zé)清晰的社會保障管理及管理體制，需要不斷地完善和創(chuàng)新，使之能夠在社會環(huán)境和行政運(yùn)行的常態(tài)中存活發(fā)展，這無論對于和諧社會的建設(shè)還是對于社會保障的可持續(xù)發(fā)展都是不可或缺的。
4社會保障管理的創(chuàng)新路徑
社會保障是現(xiàn)代國家最重要的社會經(jīng)濟(jì)制度之一。根據(jù)國際社會保障協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，全球大約已有170多個國家和地區(qū)建立起不同程度的全民社會保障管理體系[3]。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障管理體系，是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。社會保障管理制度創(chuàng)新，一方面可以對外來的制度模式加以模仿或借鑒，另一方面可根據(jù)我國社會保障體系發(fā)展的需要進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)：
（1）建立服務(wù)型政府[4]。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府雖然不是參與市場經(jīng)濟(jì)競爭的主體，但政府作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也必須按照市場經(jīng)濟(jì)條件下有限權(quán)利配置的規(guī)律來對政府的權(quán)利資源進(jìn)行配置。從市場經(jīng)濟(jì)特有的有限權(quán)利或資源配置規(guī)律看，一個擁有無限權(quán)利的政府不可能成為一個服務(wù)型的政府，只能是一個依靠特權(quán)進(jìn)行控制管理的政府。在建立服務(wù)型政府的改革中，要解決的首要問題，就是要按照市場經(jīng)濟(jì)要求的權(quán)利有限配置規(guī)律，實(shí)現(xiàn)從無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。確定政府的功能邊界，使政府真正成為一個有限權(quán)利的公共政府，是建立服務(wù)型政府的前提。
（2）推進(jìn)社保制度改革。我國的社會保障制度過度分割，在城鎮(zhèn)主要實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老保險制度、城市孤寡老人福利制度；在農(nóng)村主要有農(nóng)村養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度等。社保制度的“碎片化”導(dǎo)致國民養(yǎng)老待遇不公，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。因此，必須加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，完善實(shí)施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。在制度層面上實(shí)現(xiàn)人人享有能夠維持基本生活的養(yǎng)老保險是政府對社會福利與公平的終極目標(biāo)，對社會穩(wěn)定與民政關(guān)系有巨大的作用。#p#分頁標(biāo)題#e#
（3）完善公共決策機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府公共決策的范圍小了，它不再包攬市場決策，不再干預(yù)或決定私人物品的生產(chǎn)和消費(fèi)。然而，市場經(jīng)濟(jì)并沒有使政府公共決策減輕或簡單化，而是提出了更高的要求，特別是在我國全面融入國際經(jīng)濟(jì)主流的時候，加速推進(jìn)政府決策的科學(xué)化具有尤為重要的意義，同時也具有更為鮮明的時代特征。為此，需要逐步完善公眾參與、專家咨詢論證和政府聽證和糾錯相結(jié)合的決策機(jī)制，確保涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策和涉及人民群眾切身利益的公共事項(xiàng)，都在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，具有科學(xué)性、民主性、前瞻性、權(quán)威性和可行性，從而提高社會保障相關(guān)機(jī)構(gòu)部門的戰(zhàn)略規(guī)劃能力和管理創(chuàng)新能力，維系和增強(qiáng)政府的公信力，最大限度地抑制公共決策的隨意行為。
（4）建立責(zé)任追究制度。責(zé)任追究包括過錯責(zé)任追究、引咎辭職和責(zé)令辭職等內(nèi)容，在用人、規(guī)劃決策、公共服務(wù)、重大事故等問題上，既要賦予權(quán)力，又要明確行政問責(zé)的具體內(nèi)容、方法和程序，還要落實(shí)法定質(zhì)詢和罷免程序，使責(zé)任者為其過失和錯誤付出代價，最大限度避免決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面的失誤。當(dāng)務(wù)之急是在落實(shí)行政首長問責(zé)制、行政許可責(zé)任追究制、訓(xùn)誡警醒教育制度的同時，建立和完善重大問題集體決策制、專家咨詢制、社會公示和聽證制、決策責(zé)任制等。這樣，既有利于決策的及時調(diào)整補(bǔ)救，又有利于政府機(jī)構(gòu)與公民社會的合作共治。
（5）創(chuàng)新績效考評機(jī)制。創(chuàng)新社會保障的政府機(jī)構(gòu)管理，迫切需要完善以公共服務(wù)為導(dǎo)向、推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的績效考評機(jī)制。這就必然要求改進(jìn)考評方法，健全指標(biāo)體系，形成責(zé)任明確、科學(xué)合理的績效導(dǎo)向機(jī)制，提高公眾、專家等外部力量參與設(shè)計(jì)考評指標(biāo)和考評過程的透明性和監(jiān)督性，促使內(nèi)部考評、外部考評、同級考評、上級考評和下級考評等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，確保考評結(jié)果的客觀、公正和可信，并與獎懲升遷、績效審計(jì)和績效預(yù)算等機(jī)制有效對接。盡快將績效管理與評估納入法制化軌道，逐步形成法治化、科學(xué)化、系統(tǒng)化和長效化的績效評估體系。社會保障管理創(chuàng)新是我國政府當(dāng)前重要的工作目標(biāo)之一，其目的就是要建立和完善與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的全面、公平的社會保障制度，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)快速發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會提供良好條件。
