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本文作者：馮火紅 薛林峰 王偉 單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院 浙江傳媒學(xué)院 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)體育部

1（略）

1•1地方政府社會(huì)體育行政改革,其重要的舉措就是成立社會(huì)體育指導(dǎo)中心實(shí)現(xiàn)“管辦分離”的職能轉(zhuǎn)變

即群眾體育處承擔(dān)政府社會(huì)體育行政“管”的職能,行使體育行政管理權(quán)力,以往由體育行政部門(mén)承擔(dān)的事業(yè)單位的職能交由事業(yè)單位———社會(huì)體育指導(dǎo)中心來(lái)承擔(dān)“辦”的職能。如廣東佛山市將全市群眾性體育活動(dòng)的組織、全市性社會(huì)體育項(xiàng)目的二級(jí)裁判員的管理、培訓(xùn)職責(zé)移交給佛山市社會(huì)體育指導(dǎo)中心。[3]在我國(guó),事業(yè)單位一般要接受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),因此,社會(huì)體育指導(dǎo)中心是體育行政領(lǐng)導(dǎo)下的體育事業(yè)單位,是我國(guó)社會(huì)體育管理體制的重要組成部分,兼有管理和組織群眾鍛煉活動(dòng)兩大職能。[4]根據(jù)《全民健身計(jì)劃綱要》要求“縣級(jí)以上體育部門(mén)要設(shè)置社會(huì)體育指導(dǎo)中心,”現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)體育行政已初步形成“管辦分離”的管理體制。

1•2區(qū)(縣)級(jí)體育行政與教育、文化等部門(mén)進(jìn)行整合

1998年在國(guó)務(wù)院體育行政機(jī)構(gòu)做出重大改組后,在地方行政機(jī)構(gòu)調(diào)整中,根據(jù)本地的具體情況,地方區(qū)(縣)體育行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整大致有四種情況:保留體委建制;名稱(chēng)與機(jī)構(gòu)不動(dòng),但改成事業(yè)單位;撤銷(xiāo)體委,改成地方體育總會(huì),原體委職能移交體育總會(huì);與教育、文化部門(mén)合并,或與教育、文化、衛(wèi)生部門(mén)合并,仍為政府部門(mén)。[5]體育作為文化的一部分、教育的一部分,作為政府部門(mén)的體育行政部門(mén)與教育、文化行政部門(mén),特別是文化行政部門(mén)具有較高的關(guān)聯(lián)度。因此我國(guó)大部分區(qū)縣一級(jí)體育行政改革主要選擇了與文化部門(mén)合并成立了區(qū)文化體育局,如武漢市青山區(qū)文化體育局、桂林市秀峰區(qū)文化體育局、沈陽(yáng)市和平區(qū)文體局等。部分與教育、文化部門(mén)合并,組建了教育文體局,如遼寧遼陽(yáng)市的區(qū)教育文化體育局、浙江嘉興的區(qū)教育文化體育局,少數(shù)與教育部門(mén)合并,如南昌市西湖區(qū)教育體育局等。

1•3推行全民健身計(jì)劃的準(zhǔn)社會(huì)體育行政———全民健身工作委員會(huì)

1995年國(guó)家頒布實(shí)施《全民健身計(jì)劃綱要》,為貫徹落實(shí)《全民健身計(jì)劃綱要》實(shí)施了“全民健身一二一”工程,在組織措施方面提出“各地要在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)下,建立實(shí)施全民健身計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作班子和辦事機(jī)構(gòu),確定專(zhuān)人負(fù)責(zé),建立工作制度,制定規(guī)劃和實(shí)施方案”,在這一政策要求下,由各級(jí)地方政府相關(guān)部門(mén)組成,由主要負(fù)責(zé)人參與,具有體育行政性的體育組織———全民健身工作委員會(huì)成立,負(fù)責(zé)推行全民健身計(jì)劃。本研究通過(guò)對(duì)蘇州、沈陽(yáng)、呼和浩特、合肥、南京、廣州等城市的市一級(jí)的全民健身工作委員會(huì)的構(gòu)成、職責(zé)等進(jìn)行了整理,各相關(guān)部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi),結(jié)合自身特點(diǎn),發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì),積極貫徹實(shí)施《綱要》(具體職責(zé)見(jiàn)表1)。全民健身工作委員會(huì)的成立,對(duì)于《全民健身計(jì)劃綱要》的貫徹實(shí)施在宣傳、動(dòng)員相關(guān)政府部門(mén)組織參與到全民健身工作中來(lái)起到了協(xié)調(diào)作用。如市教委的參與有助于學(xué)校體育設(shè)施的開(kāi)放政策的實(shí)施、城建局的參與有助于社會(huì)體育設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、財(cái)政局的參與有助于全民健身經(jīng)費(fèi)的保障等等。

2地方政府社會(huì)體育行政運(yùn)行存在的主要問(wèn)題

2•1“管辦分離”的社會(huì)體育行政體制在運(yùn)行中“管”“辦”職能交叉難以克服社會(huì)體育指導(dǎo)中心的成立實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”的社會(huì)體育行政管理模式,即群眾體育處以宏觀管理為主,社會(huì)體育指導(dǎo)中心主要是承擔(dān)具體事務(wù),這種強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部管理圍繞業(yè)務(wù)職能開(kāi)展分工與合作,以任務(wù)、地點(diǎn)和服務(wù)的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)劃分政府部門(mén),其缺點(diǎn)就是容易造成政府分工過(guò)細(xì),組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本增加等問(wèn)題,[6]因此容易導(dǎo)產(chǎn)生缺位、錯(cuò)位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉等問(wèn)題。在以“管辦分離”的社會(huì)體育行政體系運(yùn)行中,在理順“管”“辦”關(guān)系的過(guò)程中,“管辦不分”的問(wèn)題一時(shí)難以克服,如蘇州市社會(huì)體育中心職責(zé)以協(xié)調(diào)、配合、協(xié)同、協(xié)助等方式承擔(dān)其職責(zé),削弱了其作為一個(gè)獨(dú)立辦事部門(mén)的職能,同時(shí)又與其他部門(mén)在職能有一定的交叉,如群眾體育處與社會(huì)體育指導(dǎo)中心,在全民健身工作的開(kāi)展、社會(huì)體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)與管理、大型群眾性體育活動(dòng)的開(kāi)展等方面存在著職能交叉的問(wèn)題,導(dǎo)致兩者在實(shí)際工作中產(chǎn)生模糊地帶,出現(xiàn)“大家管”“大家又不管”的現(xiàn)象,使工作產(chǎn)生“盲區(qū)”。新一輪的地方政府大部制改革其主要方式就是要“把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄,從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本”,同時(shí)中央對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體形式、名稱(chēng)、排序等,中央不統(tǒng)一要求上下對(duì)口,僅在機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制有所控制,機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)更多地交給了地方,地方政府有很大的創(chuàng)新空間。地方政府社會(huì)體育行政在職能范圍以及所承擔(dān)的管理任務(wù)與國(guó)家級(jí)的社會(huì)體育行政有所區(qū)別,因此市及以下的社會(huì)體育行政的設(shè)置應(yīng)符合各地方政府的具體實(shí)際。深圳的改革已將群眾體育處、社會(huì)體育指導(dǎo)中心的職責(zé)合二為一,即由文體旅游局內(nèi)設(shè)群眾體育處統(tǒng)籌完成推行全民健身計(jì)劃,健全完善全民健身服務(wù)體系;組織指導(dǎo)國(guó)民體質(zhì)測(cè)定、實(shí)施社會(huì)體育指導(dǎo)員制度;監(jiān)管健身氣功活動(dòng);組織非奧運(yùn)項(xiàng)目訓(xùn)練、賽事和活動(dòng);承擔(dān)體育總會(huì)日常工作等具體事務(wù)的工作。與文化、旅游合并后的一些社會(huì)體育宏觀管理職能由文體旅游局統(tǒng)籌管理,群眾體育處負(fù)責(zé)具體實(shí)施,這仍是一個(gè)“管辦分離”的社會(huì)體育管理模式,從形式上破解了地方政府社會(huì)體育行政群眾體育處與社會(huì)體育指導(dǎo)中心之間的“管”“辦”職能交叉的問(wèn)題。

2•2區(qū)(縣)社會(huì)體育行政整合后呈現(xiàn)弱化狀態(tài),部分區(qū)(縣)又將體育行政從合并狀態(tài)中分離出來(lái)“在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中,體育機(jī)構(gòu)只能加強(qiáng),不能削弱”,[7]然而,區(qū)(縣)體育行政機(jī)構(gòu)整合的情況則是不盡人意的。1996年湖南省體委對(duì)縣區(qū)一級(jí)體育行政機(jī)構(gòu)改革后的運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查,呈現(xiàn)以下?tīng)顟B(tài):體委變成事業(yè)單位,體育經(jīng)費(fèi)地方財(cái)政逐年減少;體委與文化局合并,一個(gè)班子(黨組)、兩個(gè)攤子(文化一攤、體育一攤)、三個(gè)章子(文化局、體委、文體局),體育工作出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象嚴(yán)重;與教委合并,體委成為較為的一個(gè)股室,體委的地位降低,體委的職能消弱,群眾性體育活動(dòng)開(kāi)展難以實(shí)現(xiàn)。[8]遼寧省2001年5、6月間開(kāi)始的縣區(qū)一級(jí)的體育行政機(jī)構(gòu)改革,體育行政部門(mén)大部分與文化部門(mén)合并,組建新的機(jī)構(gòu)———縣(區(qū))體育文化,同年遼寧省體育局對(duì)縣區(qū)體委調(diào)整后的實(shí)際情況進(jìn)行了調(diào)查,結(jié)果發(fā)現(xiàn)沒(méi)有合并的33個(gè)區(qū)縣體委的工作開(kāi)展情況明顯好于合并的區(qū)縣,合并后的縣區(qū)體育行政部門(mén)的功能遭到弱化,有些地區(qū)的社會(huì)體育工作還處于無(wú)序的狀態(tài),群眾性的健身活動(dòng)完全靠自發(fā)地開(kāi)展。[9]2010年遼寧省“十二五”規(guī)劃課題組對(duì)遼寧省部分縣區(qū)的社會(huì)體育發(fā)展進(jìn)行了全面的調(diào)研,縣區(qū)一級(jí)的社會(huì)體育弱化狀態(tài)仍比較嚴(yán)重,沒(méi)有達(dá)到機(jī)構(gòu)改革后所達(dá)到的效果。區(qū)(縣)文化體育局合并后,不論是人員編制,機(jī)構(gòu)設(shè)置,經(jīng)費(fèi)投入都偏重于文化,在一定程度上弱化了體育,致使部分省市的區(qū)(縣)體育局又從整合的狀態(tài)中分離出來(lái)。如寧波市北侖區(qū),2005年根據(jù)《市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈寧波市北侖區(qū)深化完善政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》,撤銷(xiāo)寧波市北侖區(qū)文化體育局,組建寧波市北侖區(qū)文化廣電新聞出版局、體育局,區(qū)體育局是主管全區(qū)體育的區(qū)政府工作部門(mén),文化局、體育局兩局合署辦公,使區(qū)體育局從合并的狀態(tài)獨(dú)立出來(lái)。2005年金華市的東陽(yáng)市重新組建市體育局,為市政府工作部門(mén),將原市文化體育局承擔(dān)的體育管理職能劃轉(zhuǎn)到市體育局。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

2•3體育行政部門(mén)側(cè)重于指導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)體育全民健身計(jì)劃的實(shí)施,地方政府各相關(guān)部門(mén)側(cè)重于具體實(shí)施,相互間缺乏一定溝通與協(xié)調(diào)新中國(guó)成立初期,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,社會(huì)體育是在原國(guó)家體委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各部門(mén)具體實(shí)施,是一個(gè)分工合作的組織模式。改革開(kāi)放初期我國(guó)又提出了“學(xué)校體育主要由教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo),職工體育主要靠工會(huì)組織,體委的任務(wù)是根據(jù)黨和政府的方針政策,大力配合有關(guān)部門(mén)工作。”[10]地方體育行政部門(mén)及地方政府各有關(guān)部門(mén)職責(zé)顯示,體育行政部門(mén)主要是制定社會(huì)體育發(fā)展的政策,指導(dǎo)、監(jiān)督、組織有關(guān)部門(mén)的實(shí)施,地方政府各有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)體育的具體實(shí)施,提供群眾性體育活動(dòng)所需要的各種條件。因此體育行政部門(mén)側(cè)重于指導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)體育政策實(shí)施,地方政府各相關(guān)部門(mén)側(cè)重于在各自的職權(quán)范圍內(nèi)具體實(shí)施政策,社會(huì)體育行政都是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,缺乏一定協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制。以社會(huì)體育行政執(zhí)行政策為例,由于社會(huì)體育行政之間的協(xié)調(diào)溝通不當(dāng),導(dǎo)致社會(huì)體育政策執(zhí)行不暢。例如,對(duì)于居民小區(qū)體育設(shè)施建設(shè)與管理,體育主管部門(mén)與設(shè)施建設(shè)管理部門(mén)之間缺乏一定的協(xié)調(diào)與溝通,居民小區(qū)體育設(shè)施建設(shè)舉步維艱。城市小區(qū)各種設(shè)施建設(shè)與管理一般歸城市建設(shè)部門(mén)和城市的物業(yè)管理部門(mén),體育行政部門(mén)沒(méi)有被賦予參與規(guī)劃、監(jiān)督和管理的職能,在體育設(shè)施的建設(shè)中成為了局外人,在落實(shí)體育設(shè)施建設(shè)任務(wù)時(shí)顯得力不從心。在開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施方面,由于與體育設(shè)施所屬的教育部門(mén)部門(mén)缺乏溝通與協(xié)調(diào),目前學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放步伐緩慢。

3在大部制改革背景下,從合理利用體育資源的角度,地方政府(市區(qū)縣)建立由教育行政部門(mén)統(tǒng)籌管理體育的行政體制

新中國(guó)成立伊始,我國(guó)通過(guò)建立健全體育管理體制來(lái)保證社會(huì)體育政策的有效執(zhí)行,經(jīng)過(guò)了委托青年團(tuán)具體管理體育工作,成立中華全國(guó)體育總會(huì)協(xié)助政府推進(jìn)社會(huì)體育發(fā)展,直至建立獨(dú)立的體育行政管理體系———體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。目前已形成現(xiàn)階段國(guó)家體育總局專(zhuān)門(mén)主管體育的行政部門(mén),其重點(diǎn)在競(jìng)技體育,學(xué)校體育由各級(jí)教育行政部門(mén)主管,社會(huì)體育主要由國(guó)務(wù)院其他相關(guān)部門(mén)和地方的市、縣一級(jí)體育行政部門(mén)主管的分散管理體育管理體制。在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中,我國(guó)的體育管理體制經(jīng)歷兩次較大幅度的改革。一是1993年圍繞著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo),我國(guó)選擇了行政管理體制為突破口,將原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,單純依賴(lài)國(guó)家和主要靠行政手段辦體育的高度集中的管理體制逐步轉(zhuǎn)移到適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換上,形成“管辦分離”的管理運(yùn)行模式。二是1998年國(guó)務(wù)院體育行政機(jī)構(gòu)做出重大改組,將原國(guó)家體委改組為國(guó)家體育總局,區(qū)縣一級(jí)的體育行政根據(jù)本地情況機(jī)構(gòu)調(diào)整為四種情況:保留體委建制;名稱(chēng)與機(jī)構(gòu)不動(dòng),但改成事業(yè)單位;撤銷(xiāo)體委,改為體育總會(huì),原體委職能移交體育總會(huì);與教育、文化部門(mén)合并,或與教育、文化、衛(wèi)生部門(mén)合并,內(nèi)設(shè)體育科管理體育。2008年3月我國(guó)啟動(dòng)的第五次政府機(jī)構(gòu)改革,其中關(guān)鍵之一就是探索實(shí)行大部制體制,此次改革為進(jìn)一步完善社會(huì)體育管理體制提供新的思路。體育作為文化的一部分、教育的一部分,作為政府部門(mén)的體育行政部門(mén)與教育、文化行政部門(mén)具有較高的關(guān)聯(lián)度。2010年7月跟隨遼寧體育局“十二五”規(guī)劃課題小組在廣東進(jìn)行調(diào)研,市級(jí)體育行政部門(mén)的大部制改革廣東省率先進(jìn)行,將市體育局納入“大文化”的范疇,與市文化局、旅游局、政府文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室合并組建市文體旅游局。

把體育納入大文化范疇,使用“大部制”管理的模式在國(guó)外已是普遍的做法,但由于各國(guó)政府對(duì)大眾體育發(fā)展的認(rèn)識(shí)不同,其管理方式也有所不同,如英國(guó)先后由環(huán)保署、教育部、遺產(chǎn)部及文化、新聞與體育部承擔(dān);澳大利亞先后由旅游局、環(huán)保署、社會(huì)發(fā)展部,以及后來(lái)的旅游局、環(huán)保署;加拿大在不同時(shí)期分別由衛(wèi)生部、勞工部、遺產(chǎn)部等部門(mén)負(fù)責(zé);日本由文部省主管。[11]我國(guó)歷次的政府機(jī)構(gòu)改革主要以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要目的,黨的十七大關(guān)于行政管理體制改革除達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的外,“著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”成為地方政府改革的方向和目標(biāo)。“大部制”主要是將具有較高關(guān)聯(lián)度的部門(mén)進(jìn)行整合,已達(dá)到減少部門(mén)之間的職能交叉和權(quán)利沖突,減少橫向協(xié)調(diào)困難。但從體育事業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看,從利用現(xiàn)有的體育資源的角度來(lái)看,特別是解決社會(huì)體育發(fā)展所需的體育設(shè)施不足的瓶頸問(wèn)題來(lái)看,并沒(méi)有達(dá)到機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)社會(huì)體育事業(yè)發(fā)展的目的。以下三組數(shù)據(jù)可以為我們提供體育機(jī)構(gòu)改革的思路。其一,1995年底我國(guó)共有體育場(chǎng)地615693個(gè),其中學(xué)校系統(tǒng)占67•17%,體委系統(tǒng)占2•34%;其二是,2000年我國(guó)71•2%的城鄉(xiāng)居民體育活動(dòng)點(diǎn)利用的主要場(chǎng)所是公園、街頭巷尾、江河湖畔等非正規(guī)體育場(chǎng)所;其三是,2007年群眾在參加體育鍛煉的人群中,以“單位或住宅小區(qū)體育場(chǎng)所”為主要鍛煉場(chǎng)所的人數(shù)比例達(dá)22•2%,其他依次為“自家庭院或室內(nèi)”16•2%,“公共體育場(chǎng)館”14•8%,“公路旁”25•2%,“廣場(chǎng)”10•5%,“住宅小區(qū)空地”9•4%,“公園”5•9%。占半數(shù)以上的“學(xué)校體育設(shè)施”幾乎沒(méi)有被利用。[12]這些數(shù)據(jù)可以讓我們從有效利用體育資源的角度來(lái)思考地方政府體育管理體制的改革。即為了有效利用我國(guó)的體育資源,建立由教育行政部門(mén)管理體育的管理體制,其主要原因是:學(xué)校體育設(shè)施占我國(guó)現(xiàn)有體育資源的六成以上,由教育行政部主管體育可以促進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施的對(duì)外開(kāi)放,開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施可以極大的緩解居民日常體育活動(dòng)缺少活動(dòng)場(chǎng)所的狀況,解決社會(huì)體育發(fā)展的瓶頸問(wèn)題,這就是由教育行政部門(mén)主管體育的最大好處。如果由教育行政部門(mén)主管體育,發(fā)展社會(huì)體育成為其職責(zé),對(duì)外開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施成為其合理配置體育資源的重要手段之一。日本在發(fā)展大眾體育的初期與我國(guó)目前的情況類(lèi)似,也是缺少公共體育設(shè)施,而且學(xué)校體育設(shè)施也占絕大部分。由于日本是由教育行政部門(mén)主管體育,采取了一邊開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施,一邊建設(shè)公共體育設(shè)施的辦法,很好的解決了居民日常體育活動(dòng)缺少活動(dòng)場(chǎng)所的狀況,這一做法值得我們借鑒。[13]

4小結(jié)

我國(guó)地方政府社會(huì)體育行政體系經(jīng)過(guò)建立、調(diào)整等發(fā)展過(guò)程,現(xiàn)階段其主要特點(diǎn)是:轉(zhuǎn)變地方政府市級(jí)社會(huì)體育行政職能,確立了以“管辦分離”的管理體制,區(qū)(縣)級(jí)體育行政與教育、文化等部門(mén)進(jìn)行整合,為推行全民健身計(jì)劃建立了準(zhǔn)社會(huì)體育行政———全民健身工作委員會(huì)。這一運(yùn)行體系存在的主要問(wèn)題是“管”“辦”職能交叉難以克服,區(qū)(縣)社會(huì)體育行政整合后呈現(xiàn)弱化狀態(tài),體育行政部門(mén)以及地方政府各相關(guān)部門(mén)相互間缺乏一定溝通與協(xié)調(diào)。因此,在我國(guó)行政體制大部制改革的背景下,從合理利用體育資源的角度,地方政府(市區(qū)縣)建立由教育行政部門(mén)統(tǒng)籌管理體育的行政體制,以探索地方政府社會(huì)體育行政體系構(gòu)建的合理方式。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#