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本文作者：鄭曉燕 劉俊哲 單位：上海市浦東新區行政學院行政管理教研室 河南省社會科學院
在行政機構改革的基礎上，開展了行政審批制度改革、政府投資項目績效與政務公開查評、部門行政效能評估等專項評估和綜合性的新區機關績效考核與評估；特別是后者，明顯吸收了其他地方政府績效考核評估經驗和理論研究成果，并借鑒了發達國家政府績效評估制度的做法，因而，上海浦東政府績效評估改革更能體現出我國地方政府行政改革的新理念、新辦法、新情況和新思維。從2006年國家批準在浦東新區開展“試點”以來，浦東新區先后出臺了《浦東新區行政效能評估暫“1+6+23”①服務與公眾參與系統，從而規范了多元主體廣泛有序參與的運行機制。在考評程式與方法上選擇了“內部評估與外部評估相結合、且以外部評估為主”的方式，具體運作則由國家統計局上海調查總隊與上海社會科學院社會學研究所共同組織，通過問卷調查獲得信息，由他們把調查對象分為“政府部門”與“社會公眾”(服務對象)兩部分（其數量之比為1∶4），每年完成“評估調查問卷”10000份，并將有效問卷匯總計算出“效能指數”等信息，然后向公眾提供包括全區行政效能指數、各部門效能評估得分和排名、社會公眾意見與建議等項內容的“評估報告”；憑考評結果，再由各部門檢查本部門的工作，考評工作人員，并按“評估”提出的意見、建議進行行政整改。
比如2008年，參加機關績效考核的59家單位按工作特點劃分為黨群、政府辦、政法、功能區域、街鎮和垂直管理單位六個系統，依設定的績效指標由“績效考核辦公室”組織考核，按評估指標分別通過職能部門“打分”、領導“打分”和社會公眾“打分”，得到相關數據作為考評依據;其中，對行政機關的績效考核還要綜合領導班子和領導干部的考核，這一考核結果由區委組織部門給予反饋，對具體的單項考核則由相關職能部門負責反饋；此外還規定，考核結果要與先進評比相結合：如共性指標“優秀”、個性指標“合格”的，其部門的主要領導和個人可以按績效成績進行評“優”，且讓該部門在公務員的“優秀”等次比例上得到提高……綜合起來看，上海浦東新區政府績效考核的“總體效能指數”：2006年為82.256，2007年為82.670，2008年為83.367，2009年為83.372，2010年為84.0，原則上說，浦東新區行政改革和績效考核效能處在“良好”發展狀態［2］。也可以說，用這種績效考核辦法鼓勵了先進，促進了改革，因而該考評“試點”是有益的嘗試。
一、服務型政府及服務型政府績效評估制度理論內涵和內容
基于浦東新區開展政府績效評估情況的介紹，不難發現進入21世紀以來不少研究和調查更清楚地表明，服務型政府績效評估制度的構建，不僅是我國的政府行政改革的現實和客觀需要，同時也說明，我國對政府績效評估的研究重心已經由介紹成果、初步實踐轉向探求適合（我國）國情制度的理論自覺。就世界范圍來看，最早提出的政府績效評估制度是西方國家行政改革和政府再造的重要內容與措施。如20世紀70年代以來,美國政府評估的主要內容是政府機構績效和政府公務員的績效，在公共部門中引入探索的歷程被美國學者歸結效率、預算、管理、民營化及政府再造五個階段；再如英國，其政府績效管理主要是圍繞著建立“公共服務協議體系”開展“，公共服務協議體系”包括的層次有方向、目標、具體目標及具體目標測量等，并通過“關注公共服務”“、提供服務質量”“、信息時代的政府”“、公共服務”等四項措施來實現目標；又如法國、比利時、瑞典及新西蘭、澳大利亞乃至新加坡等政府的改革，普遍做法是：在國家現存政治制度的基本框架內，基于政府部分職能公共服務輸出的“市場化”要求和因民權運動及科學技術發展的推動，在政府公共部門與公眾關系基本定位前提下采取的一種政府治理方式與社會評價模式［3］。在國外，雖然沒有“服務型政府”的嚴格定義和提法，但在進行政府改革過程中，確實存在有公共服務“顧客導向”的價值理念和吸收公民參與政績評價的社會實踐，并用此來推動和提高政府的服務績效。這些努力值得我們借鑒。經過相關資料的研究筆者認為,服務型政府是指，在（社會主義）現代民主與法治體系下建立起以公民為本位、以服務為理念、以公共利益為目標的現代政府管理模式；在這一模式下的政府，應以滿足廣大社會成員日益增長的公共需要和公共利益訴求為己任，把服務公眾與社會作為政府的核心職能，以捍衛公民尊嚴為宗旨，并具有公共信用和受到公民支持；只有這樣的政府才是公正透明、民主開放、廉潔高效、依法行政、公平誠信并承擔公共責任的服務型政府。而服務型政府績效評估制度是指，在服務型政府理念的引領下，社會各界對政府部門的工作效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿足度等進行的全面分析與評價，對其社會管理與治理過程中的投入和產出所反映的績效進行定量與定性測評與劃分的規定與辦法。
由上可知，服務型政府績效評估制度與傳統的政府自我評估辦法有明顯的不同，即：在價值取向上由政府自我評判轉變為社會公眾評判；在目標定位上由行政系統內部評審控制轉變為社會外部系統監督問責；在評估內容上由政府工作事務轉變為按政府職能和功能評價；在評估方式上由“被動突擊式”評估轉變為“主動規范式”評估。這便是我們對服務型政府績效評估制度理論內涵的界定。根據以上的界定和研究，綜合服務型政府建設的理念及包括浦東、香港、杭州等地的改革與探索，筆者認為，我國在構建以服務型政府為前導的政府績效評估制度中，應該注意以下五個方面內容設計與選擇。
1.評估理念上要實現從“政府本位”向“公眾本位”的轉變
政府實施績效評估時所奉行的管理理念與價值取向，不僅對政府績效評估的目標設定、主體選擇和指標確定等產生重大影響，而且是政府績效評估制度有效實施的社會基礎與理論保障。傳統與現行的政府績效評估以“服務行政”為價值取向，而服務型政府績效評估制度的價值取向是，在遵從公眾滿意“顧客至上”的前提下，實現從“政府本位”向“公眾本位”的轉變，且把這種轉變作為必要的社會思想前提。“服務行政”突出的是“政府本位”，而“公眾本位”則要求以公眾的意愿、期待作為政府行政及政府績效評估的歸宿點；“公眾本位”的本質是堅持“以人為本”，把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷地滿足人們的多方面需求和實現人的全面發展，這同時也可以說是“科學發展觀”的本質和核心，因而應該成為社會主義市場經濟條件下政府績效評估的根本理念和價值取向［4］。顯然，實現服務型政府績效評估的“公眾本位”理念與“價值取向”，客觀上要求注意兩點：#p#分頁標題#e#
（1）明確政府的具體服務對象。具體服務對象的明確是確定政府績效評估必須分析和回答的首要問題，把服務對象確定為公民或公眾應是“公眾本位”價值取向的確切體現；而服務對象確定為“上級”或政府自身則是“政府本位”的價值取向。服務型政府本質上是為社會公眾提供公共服務的權威組織，因而，其績效評估必須堅持“公眾本位”，對人民負責，為人民服務；當然，把“公眾”作為政府的具體服務對象同時還要注意，把對上級負責與公眾愿望及與本地區、本單位的具體情況有機結合起來。
（2）提高公眾對政府的滿意度。“滿意度”是公眾對政府的期望值與政府績效水平的比較度，也是以公眾為具體服務對象、政府滿足公眾需要、追求公眾價值期望的綜合反映。“滿意度”能直接反映和表現出政府績效和威望的高低。應該說，提高公眾的“滿意度”是服務型政府績效評估“公眾本位”理念的內在要求和直接結果。如何體現出政府把公眾利益放在第一位？一要把公眾的“滿意度”作為政府工作的使命和責任，把公眾滿意不滿意作為評價政府績效高低、工作好壞的根本標準；二要與社會加強聯系并促進溝通，運用公眾評判、社會調查、電子通訊等方法，聆聽公眾呼聲，消除公眾誤解，引導公眾輿論，不斷增進公眾與政府之間的理解、信任、寬容和支持；三要深入分析影響與制約政府服務公眾“滿意度”的期望因素、情感因素和環境因素，科學設計績效評估指標和測評模型，選擇恰當的評估方法和技術，這樣，不僅可以全面準確地測評出“滿意度”，而且可以運用測評結果來創新政府服務，提高政府服務質量。
2.評估主體上要確立以公眾為核心的多元主體有序組合
以往，由于受歷史條件、傳統觀念的影響，我國和不少國家在政府績效評估主體選擇上，較多存在著社會公眾參與不足、政府集權且評估相對封閉等弊端，導致評估主體單一、主體之間關系失序和權利失衡等問題，影響到了政府績效科學、合理的評估與評估行為的社會形象。構建服務型政府績效評估制度除從“公眾本位”理念確立主體外，還應基于現代政府管理的公共性邏輯與民主行政理論，形成以政府為關鍵主體、以公眾廣泛并深度參與為基礎主體、有關專家學者及中介評估機構組織參與的多元主體，并形成和實現公眾、政府、中介組織等多元主體的有序組合，這里特別要關注的兩點是：
（1）健全公民廣泛參與機制。公民是政府的服務對象，是政府服務態度、服務質量和服務效果等政府績效的最直接、最真切的感受者和受益者，因而也最有發言權。政府績效評估制度不僅是一種服務公眾的法定程序和機制手段，更重要的是通過公眾的評估，不僅能真實客觀地反映出政府的工作績效，而且能幫助政府根據公民意愿來端正行政目標和努力方向。所以，公眾的參加能使政府運作“像在玻璃缸中看金魚”一樣清澈透明，使政府活動隨時隨地都能接受到公眾的審視和評判。因此，必須建立健全公民參與機制：一要以社會公眾為評估主體，體現公眾意愿，強化公眾滿意度，并以提高行政機關管理和服務水平為目的；二要拓寬群眾監督渠道、創建效能投訴機制，把公眾的投訴作為人民群眾對政府工作的最直觀反映，同時作為政府發現問題、改進作風、提高效能的一個重要渠道，督促公職人員依法履行職能。
（2）建立健全評估領導機構，發揮政府評估的主導作用。實現社會公眾參與的多元主體有序組合，必須健全評估領導機構，并發揮政府在評估中的主導作用。借鑒國外領導高度重視的有益做法（如美國的里根、克林頓兩屆政府都組建專門的績效評估委員會，專司審查政府如何最佳履行職能和提高公共服務供給,主導社會公眾對公共部門的績效評估），總結我國如浦東新區等不少地方政府績效評估的許多實踐也證明，只有得力的績效評估領導機構去組織實施，績效評估制度才能落到實處，才能夠發揮其應有的效力并取得良好效果。可見，發揮政府在評估中的主導作用必須建立常設工作機構，為開展績效評估提供有力的組織保障。
3.指標設計上要形成科學合理的服務型政府績效評估指標體系
設計科學合理的政府績效評估指標并形成評估指標體系，是構建服務型政府績效評估的軸心內容之一；而一套科學嚴密的服務型政府績效評估指標及其體系，不僅能明確政府績效評估的全部內容，而且還規定著政府績效評估的合理標準；此外，還可以運用科學合理的指標體系把政府職能及績效評估理念進行整合。因而，服務型績效評估指標應強調“科學”與“合理”“：科學”即能從根本上實事求是地表現出政府履行職能的績效“；合理”則是“因地制宜”，符合法律規定且公平合理。在現代社會中，絕非幾項評估指標就可以包攬一切，而應構成一個體系，且各指標之間存在著內在聯系，它們之間是相互銜接而不應截然斷裂［5］。
比較西方國家政府績效評估的一些實踐可以發現，這些國家的政府大都制定了不盡相同的績效評估項目與標準。如美國的績效評估體系由硬性指標和軟性指標組成，硬性指標包括經濟性審計、效率性審計和項目審計幾個方面，由美國會計標準委員會(theGovernmentAccountingStandardsBoard)設計并承擔對政府績效的評審；軟性指標設計則要表現出社會公眾對政府的評估，如定期的政府“支持率”，用該指標可反映社會公眾意愿，并增強政府執政的合法性和政策的權威性。結合我國的情況筆者認為，我國服務型政府績效評估指標的構建，一要改變過去“政府本位”模式下整齊劃一、自上而下傳統的目標考核辦法，新的指標設計中應有公眾參與的硬性指標；二要糾正那種各地各部門自我設計、自成體系的狀態，新的指標體系設計中應注意指標的相互協調與相對統一；三要防止過分強調經濟指標、顯性指標和近期指標的傾向，新的指標體系設計中應重視反映公共意愿的指標、社會發展的指標等；此外，還應注意各種類指標的聯系并形成科學合理體系。
4.評估手段上要充分運用現代信息操作技術
現代社會既是信息化的社會，也是充分運用現代信息技術的時代，因而，要充分利用現代信息與技術手段在政府績效評估中的運用，其中應該特別注意的是兩個“電子化”：#p#分頁標題#e#
（1）數據處理電子化?？茖W評估必須有真實可靠的信息，而源頭在于搜取真實數據；以往的用手工搜取數據中存在兩個問題：一是數據的準確性較差，要么是評估部門出于對搜集成本的考慮，在調查環節上壓縮了開支，采集了最容易得到的信息，從而使信息質量受到影響；要么是被評估部門緣于自身利益的考慮，對所調查數據進行了有利于自己的選擇與加工使數據失實；二是由于數據采集與整理計算的困難，有可能會把較多的時間、精力與經費都花費在數據采集環節上，結果使其他環節的工作受到影響，降低了數據質量?，F在，數據處理電子化的建設與實現，不僅使評估部門的各類數據采集、存儲和處理效率得到了極大的提升，而且使各類數據的透明度、準確性及使用便利性都得到了相應的提高；此外，開展電話調查和網上調查，也可以對傳統調查手段進行補充與驗證。因而，數據處理電子化既擴大了調查的覆蓋面，也提高了調查的準確度，從而保證了信息質量。
（2）行政監察電子化。運用現代信息技術手段不僅可以搜集信息和加工信息，而且還可以創建行政監察過程的“電子化”，為監督行政審批行為構建規范、高效服務平臺。如浦東新區借助于電子化的“市民中心”平臺，將電子監察一體化方案納入電子政務“五個一工程”，創建了電子監察制度，自2007年對進駐“市民中心”的125個審批和辦事事項實行了電子監察，對“政務公開情況、審批時效情況、流程規范情況、收費合理情況、居民滿意情況”等都實行自動和全程監控（如發現異常便及時進行預警提醒、監察糾錯），從而，使行政監察由事后監察轉變為事前、事中、事后監察相結合，使軟約束監督轉變為硬約束監察，這同時也促進了政府服務的現代化和高效率。
5.實施中要實現績效評估過程的制度化、規范化運作
構建服務型政府績效評估制度，必須按照立法、執法與監察既相互獨立、又相互配合的現代化民主思維方式進行。目前，我國最緊迫的是盡快立法并加快評估實施過程的法制化，以法定程序推進政府績效評估制度的規范運作。在法律建設方面可吸收英、美等國家的已有經驗，制定政府績效評估的法律法規，尤其應參考他們對政府績效評估基本目標、戰略規劃、管理方式等的規定，更重要的還有在執法和落實政府績效評估制度中的具體考核辦法。應該說，制定相關法律規定最理想的選擇，應根據我國的需要與可能，有計劃、分步驟地制定和健全政府績效評估制度的法律法規，用法律規定推進這一制度的規范運作是我國現代化過程的一個必然，也只有這樣，才能使我國的政府績效評估走上制度化、規范化。當前需要特別強調的是：
（1）從立法上要確立績效評估制度的地位。誠然，政府績效評估制度需要以政府為主導來推動，但政府績效評估制度發展，有時也會與政府既得利益產生沖突，因而，要在立法層面上為政府績效評估制度提供根本性保障。為此，我國應該盡早推出政府績效評估制度的相關法律，要明確政府績效評估制度的價值理念、評估宗旨、評估原則、評估主體、評估方式、組織體系、評估指標及其權重、評估結果的使用和反饋等，對此都必須作出程序化的規定。也只有這樣的立法和法律，才可以樹立績效評估制度的權威，確定績效評估制度在公共管理中的地位。再比如，只有通過績效評估制度立法，才可以規定調查、評估政府活動的權力不受任何行政、公共組織或個人的干擾，其評估結論也才能夠得到有效的傳遞和反饋……從而，既可以保障政府的公共管理，也利于吸收公眾參與并便于共同遵守，使政府績效評估既有法律依據，又有充分的可信度和透明度?？梢哉f，通過一系列的法規建設從立法上保證行政效能評估有法可依。
（2）從制度上要保證績效評估工作的規范。為使政府績效評估廣泛而深入地開展，保障績效評估的統一性、規范性，除在立法層面上制定法律法規外，還有必要圍繞著評估活動的結構要素、工作環節和執行規程予以規定。比如，為有效防止政績評估失真，應加強和推進與績效評估直接相關的政府政務公開化與法制化進程，才能提高公眾的知情權、行使監督權，從而更好地實現公眾評估政府績效的制度安排。再比如，為保證評估工作質量，應對績效評估委員與責任評估者實行“資格認證”制度，即要求直接參與評估的各類人員要有專門的業務培訓并“持證上崗”，只有這樣才能保證和提高評估質量。此外，還應規范吸收社會媒體對政府績效評估的參與與宣傳，這同樣可以擴大績效評估的影響力和增加“透明度”，也可以運用輿論監督使評估規范在執行中不斷完善。所以，規范化運作是政府績效考核制度深入開展的必然。不僅國外如此，我國一些地方的初步實踐同樣也證明了這一點。
（3）從管理上要重視評估結果的合理運用并與獎懲制度相結合?？冃гu估不僅僅只是獲取一次評估結果，而是為了促進服務型政府建設，促進社會進步；且結果的合理運用，更是建設與完善這一制度的重要內容。服務型政府績效評估的結果，無論是用于內部管理與控制，還是用于外部協調與政治監督，特別是在我國，都有必要將評估結果與獎懲制度聯系起來。因為在某種程度上講，“管理型政府”注重的是“投入”而不是“結果”，實踐中的不少情況是“結果”差的反而會“投入”多，有鑒于此，服務型政府還要建立以績效結果為基準的獎懲制度，將評估結果不僅作為政府改進工作的依據，而且作為公務人員職務“升遷”的依據，只有這樣，才能更大程度地發揮政府績效評估與管理的導向作用［5］。
筆者認為，服務型政府績效評估制度的創建，客觀上存在著一個相互聯系、相互作用的建設系統，決不能從單一視角來理解服務型政府的績效評估，而應該結合績效評估制度與服務型政府的管理目標和要求來認識，從評估價值觀念、評估主體、評估指標、評估方法和程式安排等方面總體考慮績效評估制度構建的要素和具體途徑。從服務型政府建設和我國國情的要求看，將政府管理體制改革的宏觀戰略和行為規范結合起來，必然推進政府績效評估制度與中國特色的社會主義公共管理理論的建設。
