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一、寧波市南三縣財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀

  奉化、寧海、象山地處寧波市南部沿海(下稱南三縣)，現(xiàn)有土地面積4305平方公里，占全市土地總面積的46%，現(xiàn)有人口159.06萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?0%。   近年來(lái)，隨著改革開放的不斷深入，南三縣經(jīng)濟(jì)有了較快的發(fā)展，1993年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為591075萬(wàn)元，到1996年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1368725元，年均遞增32.3%，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到8651元。在經(jīng)濟(jì)取得較快發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，收支規(guī)模明顯擴(kuò)大。從收入方面看，南三縣財(cái)政總收入從1993年的42331萬(wàn)元增長(zhǎng)到1996年的68759萬(wàn)元，平均每年增長(zhǎng)17.6%，財(cái)政實(shí)力有T較大的增強(qiáng)。從支出方面看，南三縣的財(cái)政總支出從1993年的33112萬(wàn)元擴(kuò)大到1996年的54589萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)17.7%，絕對(duì)額增加21487萬(wàn)元。   應(yīng)該說(shuō)，南三縣近年來(lái)財(cái)政發(fā)展還是比較快的，財(cái)政收支規(guī)模得到進(jìn)一步擴(kuò)大，但財(cái)政困難的狀況沒有得到根本性的好轉(zhuǎn)，而且與市域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距有逐漸拉大的趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:   (一)時(shí)政收入占GDP比重下降迅速財(cái)政收入占GDP比重，盡管全大市也呈逐年下降趨勢(shì)，但南三縣1996年比1993年下滑幅度達(dá)30.2%，比全市下滑幅度高出22.9個(gè)百分點(diǎn)，   (二)時(shí)政收支規(guī)模占全市的份頗呈逐年下降趨勢(shì)，與經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的北三縣的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。   與全市所占份額相比較:1996年財(cái)政收入占全市的比重比1993年下降了4.6個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政支出占全市比重比1993年下降了6.4個(gè)百分點(diǎn)。   同北三縣相比較，1996年南三縣財(cái)政收入規(guī)模僅為北三縣的41.25%，財(cái)政支出規(guī)模僅為北三縣的58.3%，比1993年分別下降了17.5個(gè)百分點(diǎn)和2.4個(gè)百分點(diǎn)。   (三)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難狀況繼續(xù)加劇，縣級(jí)財(cái)政今年可能不同程度地出現(xiàn)赤字，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字面和赤字?jǐn)?shù)領(lǐng)將進(jìn)一步擴(kuò)大。奉化市與寧?？h19%年已發(fā)生赤字，赤字金額分別為240萬(wàn)元和151萬(wàn)元。1997年受政策性減收增支因素及n號(hào)臺(tái)風(fēng)影響，南三縣財(cái)政困難狀況繼續(xù)加劇。   根據(jù)財(cái)政收支趨勢(shì)分析，工資增資支出、行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)支出、糧食自給工程縣配套資金、糧食政策性虧損補(bǔ)貼、海塘修補(bǔ)資金等項(xiàng)目均需財(cái)政安排支出，使得奉化、象山、寧海今年的財(cái)政預(yù)算收支缺口預(yù)計(jì)分別為2000萬(wàn)元、3000萬(wàn)元和2000萬(wàn)元，即使調(diào)入可調(diào)配的預(yù)算外資金，全年南三縣縣級(jí)財(cái)政仍可能不同程度地出現(xiàn)赤字。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政情況看，19%年發(fā)生赤字的有32個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的56%，赤字金額巳達(dá)1655萬(wàn)元，如包括有隱性赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則赤字面巳達(dá)59.6%，赤字金額高達(dá)3974萬(wàn)元。因此隨著南三縣縣級(jí)財(cái)政困難的加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的赤字面、赤字額有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。   二、南三縣財(cái)政困難成因分析   (一)寧波市南三縣受自然條件地理位豆的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起.點(diǎn)低。   盡管寧波市是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的首批14個(gè)沿海開放城市之一，但南三縣的改革開放相對(duì)落后于寧波市其他縣市區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受多種因素的制約。一是南三縣歷來(lái)是寧波市交通相對(duì)閉塞的地區(qū)，交通的閉塞大大增加了投資成本。盡管這幾年交通不便的狀況有了很大的改變，但作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的交通、通信設(shè)施仍落后于其他縣市區(qū)。二是受大中城市經(jīng)濟(jì)的輻射不強(qiáng)，南三縣僅僅受到改革開放后才發(fā)展起來(lái)的中等城市—寧波市的影響。而北三縣經(jīng)濟(jì)則不僅受到寧波市的輻射，而且也受到了鄰近紹興、杭州、上海等大中城市經(jīng)濟(jì)的輻射，因此南三縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯受信息、技術(shù)、人才層次、市場(chǎng)因素等一系列經(jīng)濟(jì)要素的制約。三是南三縣海岸線長(zhǎng)達(dá)348公里，本世紀(jì)來(lái)多次受到臺(tái)風(fēng)的影響，造成海塘決口，農(nóng)田受淹，交通設(shè)施損壞，經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重?fù)p失。   這些自然災(zāi)害造成的損失均需要南三縣財(cái)政拿出一定的資金來(lái)修復(fù)水利設(shè)施，恢復(fù)生產(chǎn)，安排災(zāi)民。尤其是去年“8.18臺(tái)風(fēng)”造成南三縣255公里海塘受損，其中象山縣85公里海塘全部被毀，如按標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)，就需4.5億元資金。自然條件的制約，使南三縣本已捉襟見肘的一點(diǎn)財(cái)力無(wú)法投入急需資金的生產(chǎn)領(lǐng)域，只能將相當(dāng)多的財(cái)力投入抵御自然災(zāi)害的海塘等水利設(shè)施建設(shè)。   以上三個(gè)制約因素表明南三縣經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)低、基礎(chǔ)差，要改變其相對(duì)落后的局面是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作。   (二)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)重不高，缺乏新的財(cái)源增長(zhǎng).點(diǎn)。   南三縣財(cái)政收支缺口加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字面和赤字額急劇擴(kuò)大的一個(gè)重要原因，就是近年來(lái)南三縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高，使財(cái)政失去了擴(kuò)大收入來(lái)源的基礎(chǔ)。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。   南三縣歷來(lái)是寧波市的農(nóng)漁業(yè)大縣，奉化、象山、寧海1996年第一產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)的GDP占當(dāng)?shù)谿DP的比重分別達(dá)到19.43%、29.56%和23.8%，比娜縣同期分別高出6.12、16.25和10.49個(gè)百分點(diǎn)。從縣級(jí)財(cái)政來(lái)講，由于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的存在，財(cái)政從農(nóng)業(yè)取得收入的潛力有限。以象山縣為例，1996年第一產(chǎn)業(yè)提供了約30%的GDp，而從中得到了財(cái)政收入僅占財(cái)政總收入的6.1%。   南三縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)是在結(jié)構(gòu)不合理下的高增長(zhǎng)，特別是建立在技術(shù)比較落后，缺乏先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)，是用高投入、高消耗換來(lái)的增長(zhǎng)，缺乏生機(jī)和前景。以1996年為例，奉化、象山、寧海三縣鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值分別比上年增長(zhǎng)21.4%、42.2%、9.4%，而實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)則比上年下降98.8%、41.5%、8.6%，企業(yè)虧損面分別為20.7%、28.4%和28.9%，分別高出全市1、8和9個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)與低效率的反差，使得財(cái)政不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)效益的提高來(lái)增加收入，從而使財(cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)得不到鞏固。   第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，所占比重得不到較快提高。南三縣除奉化溪口為國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)外，缺乏旅游景點(diǎn)，同時(shí)受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口流動(dòng)量等因素的制約，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步子不大。三產(chǎn)比重增長(zhǎng)緩慢，不僅制約了南三縣經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而且使分稅制后作為地方財(cái)政收入主體稅種的營(yíng)業(yè)稅持續(xù)高速增長(zhǎng)缺乏潛力，從而直接影響了財(cái)政收入。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#   (三)財(cái)政體制改變對(duì)南三縣地方財(cái)政可用財(cái)力過(guò)成很大影響   寧波市計(jì)劃單列后，對(duì)南三縣實(shí)行了遞增包干的財(cái)政體制，使南三縣的財(cái)政實(shí)力有了較快的增強(qiáng)。1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，雖然保留了地方的既得財(cái)力，但中央集中了“兩稅”增量的大頭，地方可用財(cái)力沒有得到相應(yīng)的增長(zhǎng)。   上繳中央的比例從老體制的20.65%上升到新體制的29%，上升了8.35個(gè)百分點(diǎn)。新體制下縣留成比例為65.9%，比老體制下的留成比例下降了11.13個(gè)百分點(diǎn)。盡管市財(cái)政在新體制下集中了地方固定收入增量的20%，上繳比例從2.31%上升到5.09%，但市財(cái)政以補(bǔ)助的形式三年來(lái)補(bǔ)助南三縣的資金達(dá)14876萬(wàn)元，比市按增量集中的9118萬(wàn)元，多補(bǔ)助了5758萬(wàn)元。因此，1994年分稅制財(cái)政體制的實(shí)行，由于中央財(cái)力的集中，影響了地方財(cái)政可用財(cái)力的增長(zhǎng)，相對(duì)而言，富裕地區(qū)縣級(jí)財(cái)政對(duì)此有相應(yīng)的承受能力，而對(duì)寧波市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的南三縣縣級(jí)財(cái)政來(lái)說(shuō)只能是“雪上加藉”，加大了收支缺口的規(guī)模。   (四)機(jī)構(gòu)和人員澎脹，加劇了南三縣財(cái)政的困難。   近年來(lái)，財(cái)政管理體制發(fā)生了重大變化，新舊體制處于劇烈磨合期，在地方財(cái)政可用財(cái)力增長(zhǎng)緩慢的情況下，各地管理機(jī)構(gòu)和管理人員卻在膨脹，需要財(cái)政增加人員經(jīng)費(fèi)、公用事業(yè)經(jīng)費(fèi)的開支，對(duì)縣級(jí)財(cái)政形成了巨大的壓力，使地方政府壓縮支出的努力付諸東流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年底，南三縣財(cái)政供養(yǎng)人口達(dá)27014人，占南三縣總?cè)丝诘?.7%，比同期經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的北三縣所占比重還高出0.3個(gè)百分點(diǎn)。過(guò)多的財(cái)政供養(yǎng)人口與捉襟見肘的可用財(cái)力所形成的反差使地方財(cái)政基本上形成了“吃飯”財(cái)政的格局。以寧?？h為例，按現(xiàn)行財(cái)政體制測(cè)算，1997年地方可用財(cái)力約為1.6億元，財(cái)政供養(yǎng)人口可用資金人均僅1.3萬(wàn)元，在今年預(yù)算安排的支出中，用于人員經(jīng)費(fèi)的支出占89.7%。   (五)財(cái)力分散，財(cái)政職能弱化。   據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年南三縣預(yù)算外資金規(guī)模達(dá)到了6.77億元，比上年增幅高達(dá)24.4%，收入規(guī)模相當(dāng)于財(cái)政總收入的98.5%，預(yù)算外收入規(guī)模的急劇膨脹，一方面體現(xiàn)了政府職能的弱化，直接導(dǎo)致了近幾年南三縣財(cái)政收入占國(guó)丙生產(chǎn)總值比重的急劇下降，影響了財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用;另一方面由于目前預(yù)算外資金管理手段未能適應(yīng)分稅制財(cái)政體制的要求，無(wú)法從預(yù)算外收入中調(diào)入大量資金彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)支出的不足，同時(shí)預(yù)算外資金用于建設(shè)性支出的數(shù)額也呈逐年下降趨勢(shì)，從而加大預(yù)算內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的壓力，加劇了南三縣財(cái)政困難。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于預(yù)算內(nèi)外資金生產(chǎn)性投入的不足，不僅嚴(yán)重影響南三縣經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，而且將直接影響到南三縣財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大。   三、擺脫南三縣財(cái)政困難的對(duì)策措施   注重時(shí)力合理引導(dǎo)，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。   在新形勢(shì)下，要解決財(cái)政所面臨的困難必須堅(jiān)持以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最終目標(biāo)的原則，把工作重心放在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)化解財(cái)政自身的矛盾和困難?？h級(jí)財(cái)政要更加注重對(duì)財(cái)力的合理引導(dǎo)，運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。不斷壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，建立起機(jī)構(gòu)合理、有發(fā)展后勁的后繼財(cái)源和效益財(cái)源。   —穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，依靠科技振興農(nóng)業(yè)。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時(shí)，大力支持發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效的農(nóng)業(yè)，把發(fā)展“一優(yōu)二高”農(nóng)業(yè)作為重點(diǎn)，圍繞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品深加工做文章，走“農(nóng)工貿(mào)一體、產(chǎn)供銷一條龍”的新路子，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。同時(shí)，南三縣要充分利用海岸線長(zhǎng)、海涂廣闊的海洋資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，形成養(yǎng)、捕、加、貿(mào)一體化，海、島、港聯(lián)合開發(fā)的塊狀經(jīng)濟(jì)區(qū)域，以經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)財(cái)政建設(shè)，增加農(nóng)、漁業(yè)稅收入。   一一樹立以企業(yè)為本的思想，狠抓工業(yè)經(jīng)濟(jì)。一是通過(guò)股份合作、兼并、拍賣、國(guó)有民營(yíng)租賃等多種經(jīng)濟(jì)形式，實(shí)行資產(chǎn)資源重組，搞活企業(yè)資產(chǎn)，放活經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)步伐。二是加大對(duì)投資少、效益高和對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)大的產(chǎn)品和行業(yè)的投入，培植新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn):三是繼續(xù)堅(jiān)持扶強(qiáng)扶優(yōu)政策，加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)的技改投入力度。在制定財(cái)稅政策上，要實(shí)行重點(diǎn)傾斜，集中扶持，把扶持的重點(diǎn)放在現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)企業(yè)的有效擴(kuò)張上，放在暢銷產(chǎn)品的擴(kuò)產(chǎn)和工藝的改進(jìn)上，放在管理技術(shù)的提高上，這樣，既減少了投入風(fēng)險(xiǎn)，而且也可提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益，通過(guò)經(jīng)濟(jì)效益的提高上來(lái)增加對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)。