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作者：古翠鳳 單位：廣西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院

我們這里以學(xué)校基礎(chǔ)教育為研究重點(diǎn)，所以一般不包括這種極端的情況。其實(shí)，從根本上說(shuō)，就是只存在兩類主體，其中學(xué)校投資者包括各級(jí)政府、個(gè)人和非政府組織，他們是學(xué)校的直接投資者，而受教育者是最終的出資方，是受教育者通過(guò)交納稅收和給學(xué)校付費(fèi)來(lái)委托政府和非政府投資基礎(chǔ)教育管理者辦學(xué)，為其提供基礎(chǔ)教育服務(wù)。所以政府和非政府的投資辦學(xué)組織，對(duì)于學(xué)校、學(xué)校管理者和教師來(lái)說(shuō)是出資方和委托人，但同時(shí)也是受教育者的人，負(fù)有管理基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)和管理學(xué)校的直接責(zé)任。同樣，學(xué)校管理者是學(xué)校、學(xué)校投資者和受教育者的人，負(fù)有管理基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)和管理學(xué)校的直接責(zé)任，同時(shí)受教育者、學(xué)校投資者、學(xué)校、學(xué)校管理者對(duì)于教師來(lái)說(shuō)又都是出資方和委托人，基礎(chǔ)教育管理者對(duì)他們負(fù)有管理基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)和管理學(xué)校的直接責(zé)任。

基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策體系分析

我們把圍繞基礎(chǔ)教育的學(xué)校投資者、學(xué)校、學(xué)校管理者這三個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)教育政策歸為基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策。政策是交易活動(dòng)規(guī)則的政府文本形式，是制度的政府文體形式。基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策所要規(guī)范的就是學(xué)校投資者、學(xué)校、學(xué)校管理者之間的委托權(quán)和權(quán)，或者說(shuō)投資權(quán)所有權(quán)和管理經(jīng)營(yíng)權(quán)。學(xué)校投資者所擔(dān)負(fù)的對(duì)基礎(chǔ)教育的投資權(quán)是對(duì)中小學(xué)校和中小學(xué)校管理者的投資，所擔(dān)負(fù)的基礎(chǔ)教育管理權(quán)是對(duì)整個(gè)基礎(chǔ)教育學(xué)校的管理權(quán)，即學(xué)校外部的、學(xué)校之間的學(xué)校基礎(chǔ)教育管理權(quán)和對(duì)學(xué)校內(nèi)部的學(xué)校基礎(chǔ)教育管理權(quán)，直接的和重點(diǎn)的是學(xué)校外部的、學(xué)校之間的學(xué)校基礎(chǔ)教育管理權(quán)，間接的是學(xué)校內(nèi)部的學(xué)校基礎(chǔ)教育管理權(quán)。學(xué)校和學(xué)校管理者對(duì)基礎(chǔ)教育的管理權(quán)主要是學(xué)校內(nèi)部的管理權(quán)，同時(shí)也可擁有參與學(xué)校外部和學(xué)校之間的基礎(chǔ)教育管理權(quán)，它屬于各級(jí)政府，對(duì)于基礎(chǔ)教育辦學(xué)也存在著上述類似的委托關(guān)系。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的基礎(chǔ)教育辦學(xué)擁有投資權(quán)，并擁有直接管理下級(jí)政府和間接管理或影響下級(jí)政府辦基礎(chǔ)教育的權(quán)力，但較之上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，由于下級(jí)政府擁有其基礎(chǔ)教育辦學(xué)產(chǎn)出的更多的具體的信息，因而對(duì)于其所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)，下級(jí)政府擁有更多的直接的和實(shí)際的管理權(quán)，對(duì)其所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)教育具有更多的直接的和實(shí)際的影響力[2]。

由此可見(jiàn)，基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策主要包括兩方面的內(nèi)容：一是投資政策，二是管理政策。基礎(chǔ)教育的辦學(xué)政策就是要通過(guò)這兩方面的政策來(lái)解決在基礎(chǔ)教育辦學(xué)中投資者或所有者與管理者或經(jīng)營(yíng)者的不一致及在非同一主體時(shí)，在投資權(quán)與管理權(quán)相分離的情況下，基礎(chǔ)教育辦學(xué)的投資權(quán)與管理權(quán)的協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題。基礎(chǔ)教育投資的主體主要有政府和社會(huì)（非政府），其中政府又分為各級(jí)政府，社會(huì)（非政府）基礎(chǔ)教育投資者又可分為公益投資者和營(yíng)利投資者。管理的主體主要是政府和學(xué)校，其中政府又分為各級(jí)政府，主要從事校外事務(wù)的管理，學(xué)校又分為民辦學(xué)校和公立學(xué)校，主要從事校內(nèi)事務(wù)的管理。辦學(xué)政策主要就是對(duì)這些基礎(chǔ)教育的行為主體的行為進(jìn)行規(guī)范。

基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策中的投資權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系

基礎(chǔ)教育的投資主體與管理主體的相對(duì)分離，即基礎(chǔ)教育的投資權(quán)和管理權(quán)的相對(duì)分離有兩種情況：一是在各級(jí)政府之間出現(xiàn)的各級(jí)政府投資權(quán)和管理權(quán)的相對(duì)分離；二是在政府與非政府之間出現(xiàn)的投資權(quán)與管理權(quán)的相對(duì)分離。各級(jí)政府投資權(quán)和管理權(quán)的相對(duì)分離，可以稱之為投資權(quán)與管理權(quán)的垂直錯(cuò)位分離，而垂直錯(cuò)位分離又可分為垂直正錯(cuò)位分離和垂直負(fù)錯(cuò)位分離。基礎(chǔ)教育的投資權(quán)與管理權(quán)的垂直正錯(cuò)位分離指的是：投資權(quán)在上一級(jí)政府，而管理權(quán)在下一級(jí)政府，這種垂直正錯(cuò)位分離是符合委托關(guān)系的，即上一級(jí)政府是委托人，具有投資權(quán)，而下一級(jí)政府為人，具有管理權(quán)。投資權(quán)與管理權(quán)的負(fù)錯(cuò)位分離指的是：投資權(quán)在下一級(jí)政府，而管理權(quán)在上一級(jí)政府，這種垂直負(fù)錯(cuò)位分離是與委托關(guān)系相反的，即上一級(jí)政府是委托人，但卻沒(méi)有投資權(quán)，而有管理權(quán)，下一級(jí)政府作為人，卻具有投資權(quán)而沒(méi)有管理權(quán)。基礎(chǔ)教育政策就是要盡量減小但不可能完全消除垂直正錯(cuò)位分離，因?yàn)楫?dāng)委托人和人不是一個(gè)主體時(shí)，分屬于上下兩級(jí)政府時(shí)，投資權(quán)與管理權(quán)的分離在主體形式上是始終會(huì)存在的，且是應(yīng)當(dāng)存在的，而不應(yīng)當(dāng)消除，只有這樣才能保證上級(jí)政府在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上對(duì)于下級(jí)政府的權(quán)威性，確保上級(jí)政府在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上對(duì)于下級(jí)政府的直接管理權(quán)和對(duì)公辦學(xué)校的間接管理權(quán)或影響力。投資權(quán)與管理權(quán)在各級(jí)政府之間的垂直正錯(cuò)位分離可以通過(guò)政策調(diào)節(jié)而盡量減少，從而使得雖然投資權(quán)和管理權(quán)在主體形式上是分離的，但在實(shí)質(zhì)上卻是協(xié)調(diào)一致和統(tǒng)一的。對(duì)于其他基礎(chǔ)教育辦學(xué)中，投資權(quán)與管理權(quán)在各級(jí)政府之間的垂直負(fù)錯(cuò)位分離這種不正常的分離，則應(yīng)盡量消除。因?yàn)槿绻屜录?jí)政府擁有基礎(chǔ)教育辦學(xué)的投資權(quán)，則會(huì)有損于上級(jí)政府在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上對(duì)于下級(jí)政府的權(quán)威性，削弱上級(jí)政府在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上對(duì)于下級(jí)政府的直接管理權(quán)和對(duì)公辦學(xué)校的間接管理權(quán)或影響力。政府與非政府之間出現(xiàn)的投資權(quán)與管理權(quán)的相對(duì)分離，可以稱之為基礎(chǔ)教育投資權(quán)與管理權(quán)的水平錯(cuò)位分離。水平錯(cuò)位分離又可分為水平正錯(cuò)位分離和水平負(fù)錯(cuò)位分離。基礎(chǔ)教育的投資權(quán)與管理權(quán)的水平正錯(cuò)位分離指的是投資權(quán)在社會(huì)或非政府，而管理權(quán)在政府，這種正錯(cuò)位分離是符合委托關(guān)系的，即社會(huì)或非政府是委托人，具有投資權(quán)，而政府為人，具有管理權(quán)；基礎(chǔ)教育的投資權(quán)與管理權(quán)的水平負(fù)錯(cuò)位分離指的是投資權(quán)在政府，而管理權(quán)在社會(huì)或非政府，這種負(fù)錯(cuò)位分離是與委托關(guān)系相反的，即社會(huì)或非政府是委托人，卻不承擔(dān)投資責(zé)任，而是有管理權(quán)，政府作為人，卻要承擔(dān)投資責(zé)任，而沒(méi)了管理權(quán)。基礎(chǔ)教育政策就是要盡量減少但不可能完全消除水平正錯(cuò)位分離，因?yàn)楫?dāng)委托人和人不是一個(gè)主體并分屬于非政府和政府時(shí)，投資權(quán)與管理權(quán)的分離在主體形式上是始終會(huì)存在的，且是應(yīng)當(dāng)存在的，是不應(yīng)當(dāng)被消除的，只有這樣才能保證在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上的非政府辦學(xué)或民辦基礎(chǔ)教育相對(duì)于政府的獨(dú)立自主性。確保民辦基礎(chǔ)教育的非政府主體在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上對(duì)于制定基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策的影響力和對(duì)民辦學(xué)校的管理權(quán)或影響力。但投資權(quán)與管理權(quán)在非政府和政府之間的水平正錯(cuò)位分離，其實(shí)質(zhì)上的分離卻可以通過(guò)政策調(diào)節(jié)而盡量減少，從而使得雖然投資權(quán)和管理權(quán)在主體形式上是分離的，但在實(shí)質(zhì)上卻是協(xié)調(diào)一致的和統(tǒng)一的。對(duì)于在基礎(chǔ)教育辦學(xué)中，投資權(quán)與管理權(quán)在非政府和政府之間的水平負(fù)錯(cuò)位分離這種不正常的分離，則應(yīng)盡量消除。因?yàn)槿绻屨畵碛忻褶k基礎(chǔ)教育的投資權(quán)，則會(huì)有損于民辦基礎(chǔ)教育的非政府投資主體在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上的獨(dú)立自主性，削弱民辦基礎(chǔ)教育的非政府主體在基礎(chǔ)教育辦學(xué)上對(duì)制定基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策的影響力和對(duì)民辦學(xué)校的管理權(quán)或影響力，同時(shí)也會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的被挪用、轉(zhuǎn)移、侵吞和流失。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

基礎(chǔ)教育的中央財(cái)政政策分析

根據(jù)委托理論，在大型組織中，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不可避免地會(huì)處于一定的分離狀態(tài)，這種分離狀態(tài)導(dǎo)致了委托問(wèn)題的出現(xiàn)。人擁有比委托人更多的具體信息，有可能做出有損于委托人的行為，導(dǎo)致交易活動(dòng)的結(jié)果與委托人的目標(biāo)不一致，但如果委托人對(duì)治理有方，則存在著委托關(guān)系組織的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)集于一體，就不存在委托關(guān)系。一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政之間就存在著委托關(guān)系。上級(jí)政府往往是下級(jí)政府的委托人，下級(jí)政府則是上政府的人，在基礎(chǔ)教育辦學(xué)中，應(yīng)當(dāng)處理好這一關(guān)系。目前“以縣為主”的基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策，實(shí)際上是處于辦學(xué)的投資權(quán)與管理權(quán)集于縣政府一方的狀況。在這種狀態(tài)下，不存在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的委托關(guān)系，雖然在相當(dāng)程度上回避了委托關(guān)系問(wèn)題和委托關(guān)系的治理成本，但同時(shí)減小了政府在整個(gè)國(guó)家這樣一個(gè)大的組織背景下統(tǒng)一調(diào)配資源的能力，容易各自為政，削弱了上級(jí)政府乃至中央政府對(duì)于下級(jí)政府的權(quán)威，這是一種缺乏監(jiān)督和治理的政策，容易滋生腐敗和低效率。

我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，如果在基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策上以縣為主，各自為政，則會(huì)造成基礎(chǔ)教育發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，而僅僅靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，也無(wú)法有效地解決這一問(wèn)題。分稅制之后，國(guó)家中央政府的稅收財(cái)政收入大大高于地方政府。中央、省、縣三級(jí)政府稅收比例中，縣級(jí)是最小的，在這種情況下需要中央政府進(jìn)行大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但因?yàn)橛芍醒氲娇h級(jí)政府，其中的委托環(huán)節(jié)太多，而每一對(duì)委托關(guān)系中都存在著委托的治理成本。因而政府的辦學(xué)政策，最好是由中央統(tǒng)一進(jìn)行辦學(xué)投資，并委托省級(jí)政府進(jìn)行具體的基礎(chǔ)教育辦學(xué)的管理和運(yùn)作。也就是說(shuō)，以中央政府為委托人和出資人，省政府為人和管理人，這樣基礎(chǔ)教育資源就可以在整個(gè)國(guó)家中調(diào)配，而由各省政府具體統(tǒng)一管理本省的基礎(chǔ)教育的運(yùn)作，這可以從根本上消除地區(qū)、城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間在基礎(chǔ)教育上的日益嚴(yán)重的差異。同時(shí)中央政府與省級(jí)政府的委托關(guān)系，又保證了監(jiān)督和治理政策的存在，這樣就消除了基礎(chǔ)教育辦學(xué)中的低效率，從而既實(shí)現(xiàn)了高效率，又保證了公平。

在中央政府財(cái)政尚未具有這種能力的條件下，可先采取一些過(guò)渡政策。如：一是以省級(jí)政府為委托人和出資人，以市縣為人和管理人，使得省內(nèi)的地區(qū)、城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間基礎(chǔ)教育上的差異得以消除。二是將基礎(chǔ)教育的投資權(quán)和管理權(quán)都集中在省一級(jí)政府，以此取代將基礎(chǔ)教育的投資權(quán)和管理權(quán)都集中在縣一級(jí)政府的“以縣為主”的基礎(chǔ)教育辦學(xué)政策。在這兩項(xiàng)過(guò)渡政策實(shí)施過(guò)程中，還可以輔以規(guī)范的基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策等。這兩種過(guò)度政策可同時(shí)在不同的省份中實(shí)行，也可在同一省份中分步實(shí)行。若分步實(shí)行，則省級(jí)政府作委托人和出資人，市縣政府作人和管理人，實(shí)施的時(shí)間應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)一些，而省級(jí)政府集出資人和管理人于一身的政策應(yīng)當(dāng)短一些。因?yàn)椋@將是一種沒(méi)有監(jiān)督和治理的政策，容易滋生腐敗和低效率。