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本文作者：楊中華 單位：中國科學技術大學公共事務學院

教育培訓制度演進動因解構

作為組織行為的教育培訓，從宏觀角度看是組織對外部環境的一種主動性的適應活動;從中觀角度看是圍繞組織戰略和目標展開的系列關聯行為;從微觀角度看是組織人力資源管理的一項基本職能。根據現代組織管理理論和人力資源管理理論，組織的教育培訓具有以下功能，第一，滿足組織工作需要和梯隊建設的需求，有效保障組織效率的提高和組織戰略及目標的實現，第二，實現組織內部的人力資源持續開發，為個人提供能力提升的機會和職業晉升的通道。教育培訓制度的功能是有效引導和保障組織教育培訓的順利實施，充分實現教育培訓全過程中培訓需求、培訓內容、培訓機構、培訓管理及考核等系列環節的有機統一。

上個世紀60年代以來，麻省理工學院教授弗雷斯特、阿吉瑞斯及舍恩等人相繼提出“學習型組織”、“組織學習”等概念，并認為學習型組織的組織學習是將組織成員與組織的整體目標及戰略進行有機、持續、無縫對接;以成員為主體，以教育培訓為基礎，有效地將教育培訓全過程與不同層面、崗位、時間、目的及需求相匹配，保障、滿足各級各類成員的培訓需求，提高教育培訓的針對性、提升教育培訓的實效性，獲得組織的永續發展。當前，學習型組織已經成為組織發展的主要形態與趨勢。學習型組織最基本與最關鍵的特征就是教育培訓，它圍繞組織的戰略目標展開，能為組織帶來競爭優勢和發展機遇，可以從數量、質量及結構上為任何一個正式嚴密組織的發展提供人員保障與儲備，建立組織人力資源優勢、確保組織永續發展，增強成員對組織決策的理解力和執行力，提高成員的專業技能與綜合素質，最大限度地開發成員的潛能與積極性，實現組織目標與戰略的統一。當前我國提出建立學習型政府，而學習型政府的核心是建立完備的教育培訓機制，營造良好的教育培訓氛圍，提高政府的行政管理效能與社會滿意度。［9］

在這方面，我國歷朝歷代具有重視官吏教育培訓的傳統，如秦朝時期“以吏為師”，私學作為官學的補充，與官學一起培養政治人才及治人官吏;漢武帝時期的“太學”，設五經博士，合格者分別授予官位，其中西漢太學鼎盛期入仕額在百人左右;隋唐時期的“科舉”基本形成了一套由中央到地方的教育和管理體系，具備官吏選拔和教育培訓兩大功能，其中中央由國子學、太學、四門學、律學、書學、算學及弘文館、崇文館“六學二館”構成;明清時期“八股取士”的官吏教育培養以兩京國子監、府州縣學為主體。在現代大型組織中，教育培訓已經逐步發展為一個復雜的過程，涵蓋宏觀、中觀、微觀各個層面，涉及組織及人力資源管理等多個理論，而教育培訓制度在演化的過程中應保證演化的規范性與有效性，在確保組織需求與戰略目標的實現的同時兼顧個人成長與職業發展訴求。我們在理論分析的基礎上建構如圖1所示的干部教育培訓制度動因解構圖。干部教育培訓制度演進的過程就是組織不斷與外界互動，同時在互動的過程中發揮主觀能動性。正如組織理論的代表人物霍斯曼建構的社會系統模型認為:任何社會組織都是人造的、開放的系統，都處于物理的、文化的、技術的環境之中，這些環境決定著社會系統中人們的活動和發生的相互作用，只有適應了環境的變化，組織才能生存下去［10－11］。

我國干部教育培訓制度演進規律研究

中國共產黨歷來重視干部教育培訓工作，不管是在革命、建設還是改革與全面建設小康社會時期，始終堅持把干部教育培訓工作作為事關全局的戰略性與基礎性工作來抓，是保證黨的事業順利發展的關鍵性工作，是黨建的重要組成部分。從時間維度看，我國干部教育培訓制度的演變大致可以分為四個階段———新民主主義革命時期(1921－1949年)、社會主義建設時期(1950－1978年)、改革開放時期(1979－2000年)及全面建設小康社會時期(2001－至今)。新民主主義革命時期，許多黨員干部對黨的性質及革命目標認識得還不是很清楚，為了適應革命戰爭的需要，干部教育培訓的重點是基本理論知識的傳授和理念信念的培養。如在井岡山斗爭中根據當時紅軍成分復雜，提出“加緊政治訓練”［12］;1922年成立的上海大學實際就是一所培養革命干部的學校;延安大學是“以適應抗戰與邊區建設需要，培養與提高新民主主義的政治、經濟、文化建設的實際工作干部為目的”的培訓機構［13］。這一時期的干部教育培訓，從制度設計上看，主要從軍事斗爭和局部執政的需要層面出發。如，干部教育培訓針對干部的文化知識、軍事知識普遍缺乏的狀況，創辦的各級各類學校和短期培訓班主要是學習文化和軍事，強調實用性。制度設計極不規范，制度文本多為決議、講話及決定等非正式文件。從組織管理上看，基本形成以研究中國社會經濟和階級關系、中國革命戰爭特點為中心，以學習馬克思主義知識為基本內容，以提高基層干部開展政治宣傳、軍事斗爭等實際工作能力為重點內容。并且干部教育培訓早期囿于“左”傾思想，存在著過分強調蘇聯經驗，與當時中國的國情和革命實際極不匹配，直到后期才有所好轉，印證了組織只有適應環境才能更好的存在與發展。從人力資源管理理論角度上看，基本不考慮個人成長因素與訴求，批量培養擁有高政治素養和革命斗爭經驗豐富的干部指導革命。

社會主義建設時期，一是大量的工農干部進入黨和國家的各級管理機構，其政策水平和文化水平較低的狀況嚴重影響了執政效能;二是，根據黨和國家工作重心的轉移，針對大量工農干部文化水平較低和馬克思主義理論學習不系統的現狀，培訓治國理政人才和提高干部管理能力成為干部教育培訓工作的主要任務［14］。這一時期的干部教育培訓，從制度設計上看，主要是為了完成在我國建設社會主義社會的偉大任務。同時，加強黨的領導作用，促進黨的建設工作。從組織管理上看，中共中央認識到加強干部教育培訓的重要性，了一系列的關于干部教育培訓的指示、決定和計劃，按照正規化、系統化、制度化的要求，在堅持執行分類培訓的原則上逐步建立了面向全體干部，以高、中、初級黨校及一些革命大學組成的比較完整的干部教育培訓體系，使干部教育培訓走上了制度化道路。從人力資源管理理論角度上看，此時干部教育培訓仍服從國家建設與發展的要求為主，仍然不考慮個人職業發展和個人成長訴求，但教育培訓已經打破一刀切，開始強調干部教育培訓的針對性，如強調培訓干部的類別與層次，強調輪訓制度等，這契合了干部隊伍素質的新要求，培養出了大批治國理政的黨政干部和管理人才，尤其提高了干部隊伍中相當一部分干部革命斗爭經驗豐富但文化水平不高，領導建設的本領極其匱乏，亟待補充知識的干部的能力。#p#分頁標題#e#

改革開放時期的主要制度文件與文件關鍵內容改革開放時期干部教育培訓工作與現代化建設及社會主義前途緊密聯系在一起，干部培訓根據經濟建設中心確定教育培訓重點，突出干部隊伍的四化———革命化、年輕化、知識化及專業化，強調學習要“精，管理”。這為改善干部隊伍結構，培養一支能夠擔當領導改革與建設重任的優秀干部隊伍發揮了重要作用。這一時期的干部教育培訓，從制度設計上看，主要是為了彌補之前以階級斗爭為綱時期導致的干部人才隊伍斷層，在逐步恢復干部教育培訓的過程中，快速、有效培養一批適應經濟建設要求的干部隊伍領導好高速度、高水平的社會主義現代化建設的需要。從組織管理上看，干部教育培訓各項制度逐步確立，如培訓與輪訓相結合、健全干部脫產學習進修制度、計劃調訓制度、抽調地方黨政干部參加脫產培訓的計劃申報制度、干部在職自學制度、干部教育培訓工作聯席會議制度。基本形成了以需求為導向、計劃調訓與自主參訓相結合的干部教育培訓運行機制，以各級黨校、各類干部學校為主渠道，以高校和電視大學、函授大學為補充的干部教育培訓格局。從人力資源管理理論角度上看，在國家建設與發展優先發展的情況下，開始關注干部個人職業發展和個人成長。如，要求把馬克思主義普遍原理同我國實現四個現代化的具體實踐結合起來，著重抓緊學習經濟學、科學技術、管理三方面的知識;針對“”后很多在職干部年紀已經很大的狀況，提出建設“革命化、年輕化、知識化、專業化”四化的干部隊伍，著力培養具有專業知識的、年富力強的青年干部。

全面建設小康社會時期，黨中央提出“實事求是、與時俱進、艱苦奮斗、執政為民”的“十六字”辦學方針，一方面將理論武裝放在干部教育培訓首位，全面開展了以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為主要內容的理論學習;另一方面，突出中青年干部的政治理論培訓———根據青年干部的思想實際，有針對性地分批分層次有計劃地進行交流、輪換，加大選拔使用年輕干部的力度。更加重視理論武裝，更加重視能力建設，努力造就、培養在新世紀能夠擔當重任的會治黨治國的馬克思主義政治家。這一時期的干部教育培訓，從制度設計上看，在“三基本、五當代”的基本框架的基礎上加大了制度建設的力度，實現了依法培訓、依法管理，是我國歷史上首次以法規的形式對干部教育培訓工作作出了全面系統的規定。從組織管理上看，建立健全了黨委中心組學習制度、領導干部脫產進修制度、干部在職自學制度和領導干部學習考核制度，初步形成了以需求為導向，計劃調訓與自主參訓相結合的干部培訓體系。如，2003年國家下發《關于在全黨興起學習貫徹“三個代表”重要思想新高潮的通知》要求5年內對縣處級干部輪訓一遍，之后又頒布了《進一步深化中央黨校教學改革的若干意見》等政策，對干部教育培訓的重點做出部署。從人力資源管理理論角度上看，開始國家建設與發展和干部個人職業發展與成長并重，如成立由心理學、組織行為學、社會學、統計學及教育學等高層次專業人士和社會高端培訓師參加干部教育培訓的相關過程，強調干部自主參訓、自主選學。如此，不僅滿足了國家建設與發展的需要，更考慮了干部個人的職業發展與個人素養完善的訴求。

我國干部教育培訓工作從新民主主義革命時期的初創和探索———沒有形成明確的干部教育路線和完整的方針、政策，沒有建立起干部教育的各項規章制度———到社會主義建設時期確立了干部理論學習制度和干部輪訓制度，進一步規范了黨校教育，形成了全國性的黨校教育網，為后來干部教育培訓事業的恢復與發展奠定了堅實的基礎。改革開放時期干部教育培訓以干部隊伍“四化”方針為方向，在建設高素質干部隊伍的同時大幅度提高干部教育培訓的科學化、制度化及規范化。全面建設小康社會時期，形成了黨中央領導，由中組部主管、中央和國家機關有關工作部門分工負責，中央和地方分級管理的中國特色干部教育培訓管理體制。可以清晰地看到我國干部教育培訓制度漸進地循著一條穩定的路徑演變［15］，這條路徑是從經驗中演化而來，主要具備三方面的特征:制度化———制度從新民主主義革命時期的講話、決議、決定演化至全面建設小康社會時期的黨內規章與國家法律，形成了較為完善的制度體系。科學化———干部教育培訓從早期的注重干部思想與認識統一、強調政治覺悟與黨性到當前關注國情、實際工作需求(包括崗位需求、組織需求等)、個人職業晉升及個人素養提升與完善等層面，形成了精細化、系統化的干部培訓體系。國際化———一方面學習借鑒國外的干部教育培訓經驗，引進境外適合中國國情的教育培訓思想、內容及方法;另一方面組織選送干部到境外學習，合理利用境外培訓資源開展干部教育培訓，形成走出去與引進來同步發展的國際化干部教育培訓路徑。總體上看，我國干部教育培訓制度的發展，經歷了從不規范到規范、從無計劃到有計劃、從突擊培訓到經常化培訓、從不成體系到建制化等過程。雖然在實際工作過程中仍主要以任務為導向、為完成任務而培訓，但已經初步形成了將干部教育培訓看成是對人力資源投資的理念，將干部教育培訓作為人力資源開發和干部培養的途徑與渠道。

當前干部教育培訓發展趨勢

上世紀70年代末80年代初掀起的新公共管理運動被看作一場“重塑政府”、“再造公共部門”的運動，核心理念之一就是引入市場競爭機制，推行專業化管理，注重成本與績效，致力于提高公共管理水平及公共服務質量。［16］與核心理念一脈相承的是許多國家在干部教育培訓層面開始引入市場化機制應對培訓成本，加強培訓主體和培訓機構的多元化，強調培訓過程中的需求調研與干部崗位勝任力模型的運用，關注干部教育培訓效果評估。英國是利用市場化機制，促進培訓機構間競爭，降低干部教育培訓成本的典范。如英國文官學院完全自負盈虧，培訓項目中80%以上是通過市場競爭獲取;公務員學院1989年以前每年政府撥款1200萬英鎊，1989年之后改為自主性執行機構，1996年至今不在接受政府資助，以企業經營方式按市場機制招生，由學員自選課程，付費入學，自負盈虧。美國公務員培訓效果評估由各行政系統中相應的公務員培訓評估機構對組織中每個成員的工作進行常年記錄，根據記錄進行評估。英國公務員培訓效果以核心能力基準為評估標尺，將培訓結果與核心能力基準對照，對受訓者個人能力評估定級。它們認為干部教育培訓效果評估既是上一輪培訓的總結、歸納與終點，又是下一輪培訓的起點。注重培訓過程中的需求調研，致力于培訓目標的清晰化，以便使培訓有的放矢。如英國政府學院在制定培訓計劃時首先進行宏觀、中觀及微觀三方面的需求調研;法國埃納培訓分為共同培訓和個性化培訓，同時不斷按照國外客戶定制課程的要求，開設“量體裁衣式培訓班”;李光耀公共政策學院提供35門左右的選修課程，哈佛商學院提供了10個領域的100多門選修課，學員可以根據自己的實際工作領域和關注的重點問題自由選課。在干部勝任力模型方面，澳大利亞建立了高級公務員包含塑造戰略思維的能力、取得結果的能力、開拓建設性工作關系的能力、成為個人進取和正直誠實的榜樣及有效交流能力在內的五項核心能力框架;美國人事部制定的干部勝任力包括基礎勝任力和核心素質，如圖2所示。包括人際交往能力、口頭溝通、持續學習、筆頭溝通、正直或誠信、公共服務意識等方面。#p#分頁標題#e#

在干部教育培訓市場化運作、培訓主體和培訓機構多元化、培訓需求調研、干部勝任力模型及培訓效果評估等方面，我國均進行了初步探索，這些從《干部教育培訓工作條例(試行)》及《2010－2020年干部教育培訓改革綱要》等制度文件中可以一窺其貌。在干部教育培訓市場化運動方面《干部教育培訓工作條例(試行)》第三十一條要求“建立干部教育培訓機構準入制度，公布相應的準入標準;培育和規范干部教育培訓市場，引導干部教育培訓機構優化服務，提高質量，逐步形成由干部教育培訓主管部門指導、公開平等、競爭有序的干部教育培訓市場機制”;《2010－2020年年干部教育培訓改革綱要》提出增強培訓機構體系的開放度和競爭性。在培訓主體和機構多元化方面《干部教育培訓工作條例(試行)》第十六條明確提出“結合崗位職責要求和不同層次、不同類型干部的特點，綜合運用組織調訓和自主選學、脫產培訓與在職自學、境內培訓與境外培訓相結合等方式”;第二十七條“構建分工明確、優勢互補、布局合理、競爭有序的干部教育培訓體系”。在干部教育培訓開始之前開展需求調研方面，《干部教育培訓工作條例(試行)》第三條指出“把握干部的成長規律和教育培訓需求，分級分類開展干部教育培訓，緊密聯系國際形勢的新變化、我國改革開放和社會主義現代化建設的新進展”;《2010～2020年年干部教育培訓改革綱要》要求把需求調研作為培訓計劃生成的必經環節，完善體現培訓需求的計劃生成機制。培訓過程中的干部崗位勝任力模型建構與運用方面《干部教育培訓工作條例(試行)》第十九條與第二十條強調“崗位職責必備知識時業務知識培訓的重點，文化素養與技能訓練是完善干部知識結構的重要組成部分”;《2010－2020年年干部教育培訓改革綱要》要求研究不同類別、不同層次、不同崗位干部的素質能力模型，不斷提高干部教育培訓科學化水平;2003年人事部制定的《國家公務員通用能力標準框架(試行)》提出了9種能力，可以說是我國干部勝任力模型建構的標志。

在干部教育培訓效果評估方面主要分為培訓對象培訓效果評估與培訓機構評估兩方面。在培訓對象效果評估方面，《干部教育培訓工作條例(試行)》第四十一條指出“將干部教育培訓情況作為干部考核的內容和任職、晉升的重要依據之一”，第四十二條規定了干部評估的具體內容;在培訓機構方面，第四十五條指出“建立干部教育培訓機構評估制度，加強對干部教育培訓機構的評估”，第四十六條規定了機構評估的具體內容。《2010－2020年年干部教育培訓改革綱要》提出嘗試制定教學質量評估辦法和指標體系，建立干部教育培訓質量評估機制。隨著系列制度的制定與實施，我國干部教育培訓在多元化與市場化、需求調研、干部崗位勝任力及效果評估等取得了可喜進展，但仍然存在改進和完善的空間———如制度實行與制度預期存在一定差距，市場化運作機制規范性有待加強，精細化教育培訓效果評估不夠，干部崗位勝任力模型的探索與實際工作需求存在鴻溝等等。從外部環境視角看，近年來社會環境愈發復雜，互聯網的高速發展和迅速普及、次貸危機、歐債危機等使得干部工作的內容、難度均發生了很大變化，也深刻影響了干部學習的方式、手段和時空安排。因此，我們認為，未來我國將更加重視干部的教育培訓工作，在指導思想上，堅持以人為本為核心的科學發展觀;在制度安排上，將更加注重投入的穩定增長性、體系的開放性和管理的規范性;在處理個人和組織的關系上，會更加重視公務員的發展意愿和培訓需求，更大程度地實現個人和組織的“共贏互長”，在強調組織需要的同時關注干部的職業生涯發展，實現組織發展和個人成長的有機結合與統一;在培訓實施上，將會采取更多的科學方法和技術手段，不斷提高培訓的效率和效益。