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2011年7月23日，甬溫線“和諧號(hào)”動(dòng)車組重大鐵路交通事故，以及之前高速鐵路出現(xiàn)的多次故障或事故，引發(fā)人們有關(guān)我國(guó)高速鐵路所謂“跨越式發(fā)展”的反思，并進(jìn)而審視我國(guó)鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)管理體制問題，鐵路系統(tǒng)的行政壟斷、政企不分問題，再次引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。如何看待我國(guó)高速鐵路建設(shè)和管理存在的問題，如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)鐵路系統(tǒng)政企分開改革以及如何形成我國(guó)高速鐵路經(jīng)營(yíng)管理新模式，對(duì)于這些問題，本文試作從一個(gè)新的視角初步研究探討。 一、我國(guó)高速鐵路建設(shè)、管理概況和存在的問題 （一）關(guān)于高速鐵路及我國(guó)高鐵發(fā)展概況 1.關(guān)于高速鐵路的基本認(rèn)識(shí) 高速鐵路，是相對(duì)于常規(guī)速度的鐵路而界定的。1970年，日本有關(guān)法律規(guī)定，列車在主要區(qū)間，以每小時(shí)200公里以上速度運(yùn)行的干線鐵道，稱為高速鐵路；歐盟的標(biāo)準(zhǔn)則是：新建鐵路線路運(yùn)行速度達(dá)到每小時(shí)250公里，改建鐵路線路達(dá)到每小時(shí)200公里，都屬于高速鐵路；在我國(guó)，高速鐵路并沒有作明確的定義，一般指每小時(shí)250公里以上速度運(yùn)行的鐵路線路，并使用高速鐵路、客運(yùn)專線、城際線路等稱謂，我國(guó)“和諧號(hào)”動(dòng)車組（D字頭、G字頭）包括了200公里左右至350公里的機(jī)車，一般都被納入人們有關(guān)高鐵的話語(yǔ)體系。建設(shè)高速鐵路，是世界鐵路發(fā)展大趨勢(shì)。高速鐵路問世以后，改變了鐵路運(yùn)輸一度被人們認(rèn)為是夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的狀況，使其煥發(fā)出勃勃生機(jī)和強(qiáng)大的生命力。與其他的運(yùn)輸方式相比，高速鐵路具有較多的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，包括運(yùn)送速度快、運(yùn)行準(zhǔn)確性高、投資省、能源消耗低、占地少、效益高、環(huán)境污染少、安全性高等方面，具體數(shù)據(jù)可因時(shí)因地而有所不同。自1964年起，日本、法國(guó)、德國(guó)和意大利，以及我國(guó)臺(tái)灣省等十幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)，均先后開始建設(shè)高速鐵路。日本的新干線列車、法國(guó)的“歐洲之星”列車，曾聞名于世于高速鐵路的不同發(fā)展時(shí)期，以發(fā)展速度和規(guī)模著稱的我國(guó)的“和諧號(hào)”動(dòng)車組，則在高速鐵路新發(fā)展時(shí)期令世人矚目。 2.我國(guó)高鐵發(fā)展概況 我國(guó)本世紀(jì)初才開始發(fā)展高速鐵路，目前被廣泛認(rèn)可的我國(guó)第一條高速鐵路，是2008年8月1日開通的北京到天津的京津城際高速鐵路，其運(yùn)行時(shí)速在每小時(shí)300公里左右。到2011年7月，伴隨著京滬高鐵的開行，我國(guó)高速鐵路里程已經(jīng)超過世界其它國(guó)家的總和。盡管此前，在秦沈客運(yùn)專線試驗(yàn)運(yùn)行并創(chuàng)造了每小時(shí)321.5公里的“中國(guó)鐵路第一速”的“中華之星”列車，被指是中國(guó)獨(dú)立設(shè)計(jì)、擁有完全知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高速列車，是中國(guó)高速鐵路的起點(diǎn)；而我國(guó)鐵路通過六次的大面積提速改造，也已有6227公里的延展線路的列車，運(yùn)行時(shí)速可達(dá)250公里，但一般都不納入高速鐵路范圍。 大力發(fā)展高速鐵路，是我國(guó)鐵路運(yùn)輸發(fā)展的需要，符合中國(guó)的國(guó)情。我國(guó)具有幅員遼闊、人口眾多、資源分布不均、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，鐵路運(yùn)輸需求量大。發(fā)展高速鐵路不但突破了長(zhǎng)期存在的鐵路運(yùn)輸瓶頸，大幅度提升運(yùn)輸效率，而且成為拉動(dòng)中國(guó)的總需求重要手段，成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。發(fā)展高速鐵路而形成的高效、便捷的交通運(yùn)輸體系，將沿途區(qū)域連成“經(jīng)濟(jì)走廊”，有力地加速了城市融合，對(duì)加強(qiáng)區(qū)域合作、加快區(qū)域一體化和全國(guó)市場(chǎng)的一體化進(jìn)程，具有十分重要的意義。 在發(fā)展高鐵之前，中國(guó)鐵路僅占世界鐵路約6%的營(yíng)運(yùn)里程，卻完成了世界鐵路約25％的運(yùn)量①。即便是這樣，大量的人和貨物還是無法及時(shí)有效地運(yùn)輸。從這角度看，我國(guó)高鐵發(fā)展是有很大空間的。 按照相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，到2011年年底，我國(guó)高速鐵路運(yùn)營(yíng)總里程將突破1.3萬公里。①根據(jù)2008年調(diào)整的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，我國(guó)將建設(shè)客運(yùn)專線1.6萬公里以上，其中有著名“四縱”、“四橫”客運(yùn)專線；加上其他新建鐵路和既有線提速線路，我國(guó)鐵路快速客運(yùn)網(wǎng)將達(dá)到5萬公里以上，連接所有省會(huì)城市和50萬人口以上城市，快速客運(yùn)網(wǎng)能連接全國(guó)各省會(huì)城市及各大中城市（人口50萬以上），覆蓋全國(guó)90%以上的人口。屆時(shí)，北京、上海、廣州、鄭州、武漢、西安、重慶等中心城市與鄰近省會(huì)城市形成1-2小時(shí)交通圈，與周邊城市形成0.5-1小時(shí)交通圈，并由此形成同城效應(yīng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。 （二）我國(guó)的“高鐵神話”及其幻滅 近十年來，我國(guó)高速鐵路經(jīng)過所謂“跨越式發(fā)展”，以超常規(guī)的運(yùn)營(yíng)速度和建設(shè)規(guī)模引起世界矚目，有關(guān)方面曾宣稱“我國(guó)已經(jīng)成為世界上高速鐵路系統(tǒng)技術(shù)最全、集成能力最強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)里程最長(zhǎng)、運(yùn)行速度最高、在建規(guī)模最大的國(guó)家”，造就了世界上一個(gè)“高鐵神話”。然而，隨著現(xiàn)實(shí)中高鐵運(yùn)營(yíng)故障頻出，特別是“7.23”甬溫線動(dòng)車組重大鐵路事故的發(fā)生，這一“高鐵神話”迅速地幻滅了。這里將對(duì)我國(guó)“高鐵神話”的主要方面作認(rèn)真審視，以便得到對(duì)我國(guó)高速鐵路發(fā)展?fàn)顩r客觀準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。 一是有關(guān)方面宣稱我國(guó)高鐵運(yùn)行速度最高，很多線路運(yùn)行時(shí)速為每小時(shí)350公里，但是實(shí)際上這并不是一個(gè)技術(shù)成熟、安全可靠的速度。 北京——天津高速鐵路于2008年8月夏季奧運(yùn)會(huì)開幕前夕投入運(yùn)營(yíng)，最高運(yùn)營(yíng)時(shí)速330公里，曾被稱作是世界最高紀(jì)錄；2009年武-廣高鐵創(chuàng)造了340.8km/h的高速列車旅行速度世界最高紀(jì)錄；在我國(guó)滬杭高鐵運(yùn)行的國(guó)產(chǎn)“和諧號(hào)”CRH380A新一代高速動(dòng)車組，最高試驗(yàn)時(shí)速為486.1公里，也曾被宣稱是目前世界上運(yùn)營(yíng)速度最快、科技含量最高的高速列車。 但是，實(shí)際上此前法國(guó)新一代的TGV高速列車創(chuàng)造了時(shí)速515.3公里的超高速記錄。我國(guó)高鐵并沒有跑出世界第一的速度，況且這種試驗(yàn)速度，只是個(gè)瞬間速度，只是測(cè)一下車輛加速能力，沒有太多實(shí)際使用價(jià)值。在運(yùn)營(yíng)速度方面，歐盟的高鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只是200-300公里，并不是它們沒能力以更高速度運(yùn)行。對(duì)此何祚庥院士曾說，每小時(shí)300公里，是發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了大量安全研究后得到的結(jié)論。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 二是所謂技術(shù)先進(jìn)，國(guó)產(chǎn)化率高達(dá)85%，并且出口國(guó)外，實(shí)際上我國(guó)高鐵自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)不超過20%，是否能夠?qū)ν獬隹诙歼€有待確認(rèn)。 我國(guó)目前的高鐵技術(shù)是在引進(jìn)日本、法國(guó)、德國(guó)和加拿大技術(shù)基礎(chǔ)上集成創(chuàng)新而成的，缺少原始創(chuàng)新。有分析說我國(guó)對(duì)高鐵許多關(guān)鍵的技術(shù)進(jìn)行了改造，比如說日本列車的車頭是用許多塊鋼板拼起來的，我國(guó)則依靠上海郊區(qū)的一臺(tái)世界最大的水壓機(jī)直接壓出來；我國(guó)還利用秦嶺的風(fēng)洞測(cè)試了高鐵列車車頭受到的空氣阻力，并對(duì)其形狀進(jìn)行了修改，從而可使新建列車比原型車運(yùn)行的速度更快。而從總體上看，我國(guó)高鐵技術(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平，主要表現(xiàn)在線路、客運(yùn)站工程建設(shè)技術(shù)、列車生產(chǎn)及高鐵工程總承包等幾方面，另外就是有動(dòng)車組、線路建設(shè)工程報(bào)價(jià)較低的優(yōu)勢(shì)。 然而，對(duì)于有關(guān)高鐵列車制造核心技術(shù)等，我國(guó)只是通過引進(jìn)而有所掌握，目前并沒有取得突破。 曾經(jīng)有人宣稱：我國(guó)高鐵列車制造國(guó)產(chǎn)化率高達(dá)85%，這很容易讓人們混淆了“國(guó)產(chǎn)化”和“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”概念，誤以為掌握有85%高鐵列車制造知識(shí)產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上我國(guó)高鐵國(guó)產(chǎn)化實(shí)質(zhì)上只是本地化生產(chǎn)，雖然其比重可能有85%，但并不等于有了相應(yīng)的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，我國(guó)高鐵自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)不超過20%。①至于說到我國(guó)高鐵出口國(guó)外，一方面，目前與俄羅斯、美國(guó)等國(guó)家還只是簽訂了合作的諒解備忘錄或達(dá)成意向，并沒有形成真正落實(shí)的項(xiàng)目；另一方面，我國(guó)在購(gòu)買國(guó)外高鐵技術(shù)時(shí)合同已經(jīng)明確限定，這些技術(shù)只限于在中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)動(dòng)車，如果要出口國(guó)外，還需要設(shè)法避開國(guó)際專利壁壘。 三是所謂我國(guó)高鐵發(fā)展速度快、建設(shè)規(guī)模最大，但實(shí)際上，這只是我國(guó)高速鐵路跨越式發(fā)展所形成的數(shù)量指標(biāo)，并沒有很高的質(zhì)量，距離技術(shù)完善、成熟穩(wěn)定階段還有很長(zhǎng)的路要走。 目前我高速鐵路里程，超過世界其它國(guó)家和地區(qū)的總和，正所謂我國(guó)高速鐵路只用6年就完成了國(guó)外40余年的歷程。而這恰恰說明了我國(guó)高速鐵路建設(shè)是如何的冒進(jìn)、發(fā)展如何的粗放。當(dāng)年，日本的新干線建設(shè)也有冒進(jìn)的成份，但之后花了20多年時(shí)間不斷地進(jìn)行改進(jìn)和完善，才形成成熟完善的技術(shù)，得以穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)照日本新干線，我們現(xiàn)在就開始計(jì)算高鐵里程，似有點(diǎn)為時(shí)過早。2011年6月30日，京滬高速鐵路開通，它全長(zhǎng)1318公里，是世界上一次建成線路最長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)最高的高速鐵路，但開行之初就發(fā)生多次故障，發(fā)現(xiàn)不少安全隱患，說明還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到技術(shù)成熟穩(wěn)定的地步。 四是有關(guān)方面宣稱的我國(guó)高鐵運(yùn)營(yíng)效率好，上座率平均達(dá)到120%水平，但實(shí)際上運(yùn)營(yíng)效率并不高，客座率比較低。 我國(guó)鐵路部門宣稱高鐵的上座率是120%。②對(duì)外用上座率指標(biāo)來說明運(yùn)營(yíng)效率，這容易被人們與客座利用率混為一談，進(jìn)而誤以為有較高的運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)于運(yùn)行中的鐵路列車，上座率只能反映列車客座席位的重復(fù)使用次數(shù)，卻無法真正體現(xiàn)客座席位在列車運(yùn)行全程的利用率。規(guī)范地做法本來是應(yīng)該使用客座利用率（簡(jiǎn)稱客座率）指標(biāo)，它才是反映客運(yùn)工具載客能力利用程度的指標(biāo)。客座利用率計(jì)算公式為：客座率=旅客周轉(zhuǎn)量/客座公里總數(shù)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)高鐵的客座率，將比公開宣傳的120%的上座率在數(shù)字上會(huì)相差很大。 五是所謂我國(guó)高鐵管理與服務(wù)水平高，與航空服務(wù)比美，實(shí)際上這是以“貴族化”高成本為代價(jià)，光鮮背后是與實(shí)際需要相背離的尷尬。 一方面，我國(guó)高鐵服務(wù)成本高起換取攀比民航的服務(wù)水準(zhǔn)，票價(jià)比傳統(tǒng)鐵路高出數(shù)倍，形成所謂“貴族化票價(jià)”，以至于影響到很多人的選擇，使得高鐵運(yùn)營(yíng)效率不高。而鐵路部門大幅度停開或減開傳統(tǒng)線路列車，對(duì)于百姓來說，就形成所謂“被高鐵”局面。嚴(yán)格說來，高鐵發(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持以人為本，尊重和滿足人民不同層次的出行需要，而不是一味追求快捷、高速乃至民航式服務(wù)。對(duì)此，有人說，高鐵等現(xiàn)代科技的應(yīng)用，最終是為了提高和改善人們的生活水平，而不是增加人們的生活負(fù)擔(dān)或?qū)⑷藗兙砣敫o張的發(fā)展軌道上。 六是有關(guān)方面宣稱的我國(guó)高鐵經(jīng)濟(jì)效益好，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義大，實(shí)際上是建設(shè)成本高，運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重，并沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用，相反對(duì)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成沖擊。 我國(guó)京津城際鐵路被認(rèn)為最可能取得良好效率的，但實(shí)際上開通一年多時(shí)間以來虧損額超過7億元，而不久前的京福動(dòng)車停運(yùn)，則說明耗時(shí)太長(zhǎng)、定價(jià)偏高的高速鐵路運(yùn)營(yíng)，與航空運(yùn)營(yíng)相比明顯處于劣勢(shì)。近年來，鐵道部的統(tǒng)計(jì)報(bào)告則顯示，高鐵發(fā)展已經(jīng)造成債務(wù)沉重局面，給未來的持續(xù)健康發(fā)展留下隱患。據(jù)有媒體報(bào)道，中國(guó)科學(xué)院多位院士曾為此聯(lián)名向國(guó)務(wù)院提交報(bào)告，提出相關(guān)方面要對(duì)中國(guó)大規(guī)模高鐵建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行重新評(píng)估。實(shí)際上，目前國(guó)家鐵道部已經(jīng)不得不采取一系列政策措施，對(duì)我國(guó)高鐵建設(shè)進(jìn)行“減速”。 （三）我國(guó)高鐵發(fā)展存在的主要問題 對(duì)于我國(guó)高鐵發(fā)展，仔細(xì)分析起來，不只是神話破滅問題，在所謂跨越式發(fā)展方針指導(dǎo)下，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)存在較多問題，這里初步作一個(gè)概括，主要有以下三點(diǎn)： 1.高鐵技術(shù)有待完善，還沒有達(dá)到成熟穩(wěn)定、安全可靠水平。 我國(guó)現(xiàn)有高鐵技術(shù)主要靠大面積引進(jìn)，然后消化吸收、集成創(chuàng)新，目前時(shí)間尚短，實(shí)際利用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。具體說來，自2004年我國(guó)鐵路系統(tǒng)從法國(guó)阿爾斯通、日本川崎重工、德國(guó)西門子、加拿大龐巴迪全面引進(jìn)時(shí)速200公里以上動(dòng)車組的設(shè)計(jì)、制造技術(shù)，至今我國(guó)對(duì)有關(guān)技術(shù)消化吸收乃至創(chuàng)新，所做得還很不夠。這首先由于冒進(jìn)，就沒有足夠的技術(shù)吸收、改進(jìn)時(shí)間。國(guó)外研制一個(gè)新的車型，往往要花費(fèi)數(shù)年，進(jìn)行大量的嚴(yán)苛實(shí)驗(yàn)，最終才能定型。一般說來以300公里時(shí)速的運(yùn)行的列車，必須有在350到360公里的時(shí)速下長(zhǎng)時(shí)間安全運(yùn)行的實(shí)驗(yàn)報(bào)告，這在中國(guó)顯然還沒有做到。我國(guó)高鐵最新的CRH380動(dòng)車就是趕制出來的，它2010年5月完成樣車試制，2011年1月就上線運(yùn)行了，從設(shè)計(jì)到批量生產(chǎn)速度都不到1年時(shí)間。其次就是局限于鐵路系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)，不向社會(huì)開放，競(jìng)爭(zhēng)不足。高鐵技術(shù)從引進(jìn)到集成創(chuàng)新都是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部，局限在一個(gè)“小圈子”內(nèi)，并且在鐵道部行政操控之下，沒有廣泛引入社會(huì)力量加入競(jìng)爭(zhēng)，利用市場(chǎng)機(jī)制，以至于創(chuàng)新力不足。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 2.建設(shè)成本控制問題突出 我國(guó)高鐵建設(shè)，在追求較高速度標(biāo)準(zhǔn)等因素影響，成本居高不下問題十分嚴(yán)重。比如京津高鐵，起初國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)按200公里設(shè)計(jì)時(shí)速建設(shè)，但后來按300公里以上標(biāo)準(zhǔn)建成，建設(shè)成本比概算的123.4億超出了92.1億元。①有媒體報(bào)道，近年來，在我國(guó)高鐵專線項(xiàng)目建設(shè)的過程中，廣泛存在著“決算超預(yù)算，預(yù)算超概算，概算超估算”嚴(yán)重的“三超”現(xiàn)象，預(yù)先制定的設(shè)計(jì)概算根本起不到控制項(xiàng)目總投資的作用，這成為我國(guó)鐵路客運(yùn)專線投資控制管理的主要問題。②據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)鐵路工程項(xiàng)目投資調(diào)增面幾乎為100%，而調(diào)增幅度也較大，一般調(diào)增幅度為原始投資概預(yù)算的150%左右，有的甚至高達(dá)2-3倍，處于驚人的超標(biāo)失控狀態(tài)。③較高建設(shè)成本，將成為高鐵提高整體運(yùn)營(yíng)效率的一個(gè)長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)。 3.票價(jià)偏高，運(yùn)營(yíng)效率低下，虧損嚴(yán)重。 目前我國(guó)高鐵票價(jià)，相對(duì)于傳統(tǒng)鐵路，提高了數(shù)倍，與老百姓的承受能力相比，明顯偏高，進(jìn)而導(dǎo)致客座率低、運(yùn)營(yíng)效率低及虧損嚴(yán)重。雖然高鐵運(yùn)營(yíng)初期難免會(huì)出現(xiàn)虧損，高鐵發(fā)展形成網(wǎng)絡(luò)，高鐵市場(chǎng)培育，這都需要一個(gè)過程，但定位目標(biāo)錯(cuò)位所形成的票價(jià)偏高，并不是假以時(shí)日就能自然解決的。更何況鐵路系統(tǒng)沒有擺脫依靠國(guó)家財(cái)政支持和補(bǔ)貼的舊思維，對(duì)解決自身虧損問題缺乏動(dòng)力。 二、我國(guó)高速鐵路建設(shè)和管理問題的理論分析 （一）我國(guó)高速鐵路問題主要根源于行政壟斷、政企不分 如前所述，當(dāng)前我國(guó)高速鐵路建設(shè)和管理中存在技術(shù)、安全、管理等方方面面的問題，雖然可以有針對(duì)性地逐一加以分析，但治標(biāo)更要治本，究其根源，主要還在于我國(guó)鐵路系統(tǒng)行政壟斷、政企不分。由于政企不分，存在行政壟斷，把高速鐵路建設(shè)和管理業(yè)務(wù)基本局限鐵路系統(tǒng)內(nèi)部，排斥市場(chǎng)機(jī)制作用，不能調(diào)動(dòng)全社會(huì)的科技資源和創(chuàng)新力量，進(jìn)而影響技術(shù)進(jìn)步；不能調(diào)動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而影響到高速鐵路的成本控制；不能調(diào)動(dòng)全社會(huì)經(jīng)營(yíng)資源，影響高速鐵路運(yùn)營(yíng)低效率。如此說只有打破舊的鐵路系統(tǒng)封閉循環(huán)的格局，利用市場(chǎng)機(jī)制的作用，才可能從根本上解決當(dāng)前所出現(xiàn)的技術(shù)、安全、管理等多方面問題。 （二）鐵路系統(tǒng)政企分開改革難以展開源于沒有滿意的目標(biāo)模式 在我國(guó)開展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革伊始，鐵路系統(tǒng)政企分開就已經(jīng)納入改革視野，但長(zhǎng)期來舉步維艱，進(jìn)展不大，從根本上看，就源于沒有滿意的改革目標(biāo)模式。目前，中國(guó)鐵路已經(jīng)到了必須改革的攻堅(jiān)階段。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》之中，《深化國(guó)有企業(yè)改革》一節(jié)，明確提出要“推進(jìn)鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開。”但對(duì)具體如何推進(jìn)鐵路體制改革，并沒還有進(jìn)一步地說明。整體上看，鐵路系統(tǒng)政企分開改革關(guān)系重大，必須有科學(xué)的總體設(shè)計(jì)，而這囿于前一個(gè)時(shí)期無論從理論還是實(shí)踐上都沒能找到一個(gè)滿意的改革目標(biāo)模式。 2011年10月第4期OCTOBER，2011NO.4從理論上看，按照傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟(jì)理論，鐵路運(yùn)輸不是薩繆爾森所概括的純公共產(chǎn)品，只能被定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品如何經(jīng)營(yíng)管理，薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論幾乎沒有任何進(jìn)一步的理論研究，雖然此后布坎南有俱樂部產(chǎn)品、奧斯特洛姆等有關(guān)公共資源產(chǎn)品的研究是對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的補(bǔ)充研究，但這些也只是對(duì)特定類型準(zhǔn)公共產(chǎn)品的研究，并不適用于一般的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，包括鐵路運(yùn)輸。如此在面對(duì)作為所謂準(zhǔn)公共產(chǎn)品鐵路運(yùn)輸，人們可以說既是公共產(chǎn)品又不是公共產(chǎn)品，既是私人產(chǎn)品又不是私人產(chǎn)品，進(jìn)而在作相應(yīng)的制度安排和政策設(shè)計(jì)時(shí)，往往會(huì)時(shí)而過分強(qiáng)調(diào)其公共產(chǎn)品方面，時(shí)而過分強(qiáng)調(diào)其私人產(chǎn)品方面，以至于政策左右搖擺，不能形成一個(gè)穩(wěn)定有效運(yùn)作模式。 從現(xiàn)實(shí)上看，世界各國(guó)有關(guān)鐵路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)管理，有過政政企不分，甚至政府直接經(jīng)營(yíng)的模式，這方面英國(guó)、法國(guó)、日本都是典型例子，也有過政企分開甚至完全私有化的模式，目前世界上很多國(guó)家經(jīng)過改革都采用這種模式，而俄羅斯、德國(guó)、美國(guó)等都是鐵路運(yùn)輸完全私有化的典型例子。當(dāng)然，時(shí)至今日，即使是經(jīng)過多輪改革，主要西方國(guó)家鐵路運(yùn)作嚴(yán)重運(yùn)營(yíng)虧損和政府巨額補(bǔ)貼問題廣泛存在，并沒有一個(gè)廣泛適用的滿意的鐵路運(yùn)輸運(yùn)作模式，因而不能為我國(guó)鐵路系統(tǒng)政企分開改革提供劃一的成功模式或令人信服的經(jīng)驗(yàn)做法。 （三）必須以創(chuàng)新推動(dòng)我國(guó)高速鐵路政企分開的體制改革 我國(guó)鐵路系統(tǒng)長(zhǎng)期存在的“鐵老大”運(yùn)作模式，已經(jīng)不適應(yīng)今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，到了非改不可的地步，必須從體制上進(jìn)行政企分開的改革。推進(jìn)我國(guó)高鐵服務(wù)政企分開的改革，則必須依靠創(chuàng)新，要以創(chuàng)新理論指導(dǎo)改革，以創(chuàng)新做法展開改革。 依據(jù)有關(guān)公共經(jīng)濟(jì)理論新的研究進(jìn)展，并利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)成果，關(guān)于鐵路運(yùn)輸?shù)男再|(zhì)定位，可以跳出所謂準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品的窠臼，通過定量分析，將其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)區(qū)分為公共產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而作政企分開的制度安排。一種產(chǎn)品或產(chǎn)權(quán)是不是應(yīng)該定位為公共性質(zhì)的，不能囿于薩繆爾森的定性分析方法，而要看它怎么運(yùn)作才更有效率。鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，可以通過科學(xué)的測(cè)算評(píng)估，把哪些由政府管理更有效率的環(huán)節(jié)定位為公共產(chǎn)權(quán)，歸結(jié)為政府職能；把哪些由企業(yè)運(yùn)作更有效率的環(huán)節(jié)定位為私人產(chǎn)權(quán)，納入市場(chǎng)范圍。這樣經(jīng)過具體細(xì)致地權(quán)力劃分，將可以構(gòu)建起新的鐵路運(yùn)輸政企分開的管理體制，進(jìn)而整體上取得較高的運(yùn)作效率。 三、關(guān)于我國(guó)高速鐵路建設(shè)和管理改革的策略建議 解決我國(guó)高速鐵路建設(shè)和管理中存在技術(shù)、安全、管理等多方面問題，如果追求標(biāo)本兼治，可以一一對(duì)應(yīng)地提出很多有關(guān)體制改革和政策調(diào)整的策略建議，限于文章篇幅等因素，這里并不展開相對(duì)應(yīng)的研究，而僅就具有根本性地位的政企分開的體制改革提出相應(yīng)的策略建議。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# （一）國(guó)外鐵路管理模式及對(duì)我國(guó)的啟示 雖然國(guó)外鐵路運(yùn)輸并不存在統(tǒng)一的或者占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的運(yùn)作模式，但在網(wǎng)運(yùn)分離、引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等某些具體方面存在一些經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)其加以分析，可以為我國(guó)鐵路運(yùn)輸管理體制改革提供一些有益的啟示。 1.日本鐵路：區(qū)域分割經(jīng)營(yíng)，網(wǎng)運(yùn)合一與網(wǎng)運(yùn)分離相結(jié)合。 日本根據(jù)其島國(guó)特點(diǎn)，鐵路采取區(qū)域分割經(jīng)營(yíng)方式，同時(shí)由于完全實(shí)行鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)相分離非常困難，因此在鐵路改革時(shí)，客貨運(yùn)輸分別安排。考慮到日本的人口密度大且相對(duì)集中，進(jìn)而運(yùn)輸需求量大的特點(diǎn)，日本國(guó)鐵客運(yùn)公司采取了網(wǎng)運(yùn)合一方式；而基于貨物全國(guó)流動(dòng)的特點(diǎn)和收支平衡，貨運(yùn)公司采用了網(wǎng)運(yùn)分離的方式。對(duì)于新干線高速鐵路則兼具網(wǎng)運(yùn)分離和網(wǎng)運(yùn)合一模式中的一些特點(diǎn)，屬于混合經(jīng)營(yíng)模式，因?yàn)樾赂删€起初是國(guó)家出資修建，后來將其資產(chǎn)經(jīng)過評(píng)估后出售給各鐵路公司，實(shí)行私有化經(jīng)營(yíng)，其后的線路維修和改造自然由各鐵路公司負(fù)責(zé)。 日本鐵路在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面，主要體現(xiàn)在：一是在鐵路行業(yè)內(nèi)，在各客貨運(yùn)輸公司之間存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；二是鐵路與其他運(yùn)輸方式存在競(jìng)爭(zhēng)，日本通過擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸公司自主權(quán)及減少其資產(chǎn)債務(wù)負(fù)擔(dān)來促進(jìn)鐵路與其它運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)。 日本的島國(guó)地區(qū)差距可類比我國(guó)區(qū)域發(fā)展水平差距，因而其區(qū)域分割經(jīng)營(yíng)方式對(duì)我國(guó)有參考、借鑒價(jià)值。 2.俄羅斯、德國(guó)鐵路的政企分開與私有化轉(zhuǎn)型 俄羅斯鐵路管理體制曾經(jīng)是沿襲前蘇聯(lián)的交通部、鐵路局、分局、站段四級(jí)管理模式，隨著俄羅斯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的快速推進(jìn)，現(xiàn)有鐵路體制與整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境不相適應(yīng)的矛盾日益突出。 2001年起俄羅斯鐵路開始了為期10年（2001―2010年）的改革，主要目標(biāo)是通過“政企分開、機(jī)構(gòu)重組”，把交通部承擔(dān)的國(guó)家調(diào)控監(jiān)管職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能分開，交通部只保留國(guó)家管理職能，運(yùn)營(yíng)職能由新組建的國(guó)家鐵路運(yùn)輸公司承擔(dān)，并把不影響鐵路穩(wěn)定發(fā)展的輔助企業(yè)和服務(wù)性企業(yè)從鐵路系統(tǒng)剝離出去，逐步把運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施完全分開，同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)私人公司參與鐵路貨運(yùn)及其他服務(wù)，保證所有經(jīng)營(yíng)主體在平等條件下使用鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，以提高現(xiàn)有資源利用效率和鐵路運(yùn)輸效率。2003年俄羅斯鐵路公司成立，改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。在改革過程中俄羅斯注重增加鐵路管理與運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)透明度，拓展鐵路投資來源，加快技術(shù)更新和改造，提高員工積極性和社會(huì)保障水平。之后幾年的持續(xù)改革調(diào)整，使俄羅斯鐵路運(yùn)輸取得明顯成效，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量、集裝箱貨運(yùn)量都較改革前有大幅度提高，同時(shí)，技術(shù)改造加快，機(jī)車車輛使用率大幅度提高，生產(chǎn)性固定資產(chǎn)損耗下降，鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性和安全性改善，主要線路運(yùn)行速度提高，勞動(dòng)生產(chǎn)率穩(wěn)定增長(zhǎng)，職工工資大幅提高。最后通過出售俄羅斯鐵路股份公司和子公司股票，使鐵路運(yùn)輸逐步實(shí)現(xiàn)非國(guó)有化、市場(chǎng)化。 德國(guó)鐵路進(jìn)行了比較徹底的私有化改革。東西德合并之后，德國(guó)對(duì)鐵路進(jìn)行了私有化改革。 德國(guó)鐵路改革主要分為三個(gè)階段：第一階段，將兩德鐵路合并，成立德國(guó)鐵路股份公司，并分離政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開；第二階段，在德國(guó)鐵路股份公司系統(tǒng)內(nèi)組建路網(wǎng)公司、長(zhǎng)途客運(yùn)公司、短途客運(yùn)公司、貨運(yùn)公司和車站服務(wù)公司等五個(gè)完全獨(dú)立的子公司；第三階段，撤消德國(guó)鐵1092011年10月第4期OCTOBER，2011NO.4路股份公司，將其五個(gè)子公司分別在證券市場(chǎng)上市，實(shí)現(xiàn)私有化。 俄羅斯、德國(guó)鐵路都對(duì)計(jì)劃體制進(jìn)行了較成功的改革，我國(guó)有著與其起點(diǎn)相似的體制，可以借鑒其推進(jìn)政企分開的很多成功做法。 3.法國(guó)、瑞典鐵路的網(wǎng)運(yùn)分離改革。 法國(guó)鐵路最近一次重大體制調(diào)整是進(jìn)行了網(wǎng)運(yùn)分離改革，其主要內(nèi)容是新成立的法國(guó)鐵路網(wǎng)公司，由該公司作為國(guó)家鐵路網(wǎng)的所有者，承擔(dān)國(guó)家鐵路網(wǎng)建設(shè)、投資、管理職能，這些都是從法鐵公司剝離并移交過來的。法國(guó)鐵路網(wǎng)公司是國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司，通過向運(yùn)輸企業(yè)收取路網(wǎng)使用費(fèi)獲得收益，而改革后的法鐵公司主要經(jīng)營(yíng)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，并受法國(guó)鐵路網(wǎng)公司委托，承擔(dān)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修管理業(yè)務(wù)，再向路網(wǎng)公司收取委托維修費(fèi)。 瑞典對(duì)鐵路進(jìn)行了網(wǎng)運(yùn)分離改革。在1988年瑞典頒發(fā)的《運(yùn)輸政策法》將政府的鐵路資產(chǎn)分為兩部分，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)的瑞典國(guó)家鐵路公司和負(fù)責(zé)管理鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的瑞典國(guó)家鐵路管理局。瑞典國(guó)家鐵路公司目前壟斷著全路的貨運(yùn)和承擔(dān)大多數(shù)干線的客運(yùn)，隸屬于地方政府的地方管理局，掌管著支線或地方鐵路線的貨運(yùn)。瑞典國(guó)家鐵路管理局負(fù)責(zé)國(guó)家鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施，而國(guó)家鐵路公司需付費(fèi)使用線路。從2001年1月開始，為了提高瑞典鐵路的服務(wù)質(zhì)量和增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，瑞典國(guó)家鐵路公司按專業(yè)重組為6家獨(dú)立的、擁有各自核心業(yè)務(wù)的公司。 法國(guó)、瑞典鐵路所進(jìn)行的網(wǎng)運(yùn)分離改革，反映出網(wǎng)運(yùn)分離有其現(xiàn)實(shí)必要與合理性，可以看作是一種經(jīng)驗(yàn)做法，我國(guó)鐵路改革，有必要吸收這一經(jīng)驗(yàn)，把逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離作為一個(gè)基本目標(biāo)。 （二）關(guān)于我國(guó)高鐵管理體制政企分開改革的基本原則 綜合前面的分析，我國(guó)高鐵體制改革的基本原則應(yīng)該是“政企分開、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體”、“鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率”。 首先，將科學(xué)界定高速鐵路運(yùn)輸服務(wù)之中公共產(chǎn)權(quán)，明確國(guó)家對(duì)高鐵發(fā)展必須掌握的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任，堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用，確保高速鐵路運(yùn)輸健康運(yùn)行，能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。 其次，把部分高鐵管理環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)流程企業(yè)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政企分開、公私分明，讓企業(yè)在高速鐵路運(yùn)輸中發(fā)揮主體作用，以提高高鐵服務(wù)效率，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)實(shí)際需求的靈活性。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 再次，引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率。通過實(shí)施區(qū)域分割、網(wǎng)運(yùn)分離等策略，營(yíng)造有利于鐵路運(yùn)輸企業(yè)開展業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，有利于鐵路運(yùn)輸與其它運(yùn)輸方式有序競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 （三）關(guān)于我國(guó)高鐵管理體制改革的框架建議 根據(jù)我國(guó)國(guó)情和鐵路實(shí)際情況，借鑒國(guó)外鐵路和國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，以堅(jiān)持運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮、提高運(yùn)輸效率為原則，注重頂層設(shè)計(jì)，分步加以實(shí)施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)鐵路改革，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)鐵路管理體制的根本性轉(zhuǎn)變。 考慮到國(guó)家鐵路網(wǎng)的整體性，高鐵管理體制改革必須與國(guó)家鐵路管理體制改革合一的，總體改革思路框架是：集中管理、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、網(wǎng)運(yùn)分離、科學(xué)發(fā)展。具體說來，組建國(guó)家鐵路管理總局及3大區(qū)域直屬分局，以地方鐵路局為主改組成立3大鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，提高鐵路運(yùn)輸效率。 國(guó)家鐵路管理總局負(fù)責(zé)全國(guó)的路網(wǎng)規(guī)劃、投資建設(shè)、安全規(guī)范、價(jià)格管制、線路調(diào)度、跨區(qū)結(jié)算等鐵路運(yùn)輸管理事務(wù)，并成立中央調(diào)度、結(jié)算中心；各直屬鐵路管理分局在相對(duì)應(yīng)區(qū)域內(nèi)依據(jù)授權(quán)管理部分鐵路運(yùn)輸事務(wù)。 中央和地方政府在必要時(shí)對(duì)鐵路運(yùn)輸給予不同形式資金補(bǔ)貼，方式上以貨運(yùn)暗補(bǔ)（在路網(wǎng)維護(hù)費(fèi)分擔(dān)、稅收等方面給予優(yōu)惠）、客運(yùn)明補(bǔ)（客票補(bǔ)貼，主要是以核定客座率為基準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，并注意獎(jiǎng)優(yōu)罰劣）為主。 3大區(qū)域直屬分局在當(dāng)前的鐵路局（公司）基礎(chǔ)上改組建立，包括國(guó)家鐵路管理總局北部分局（管理區(qū)域?yàn)楝F(xiàn)北京鐵路局、沈陽(yáng)鐵路局、西安鐵路局所在的華北、東北、西北地區(qū)及鄭州鐵路局范圍）、國(guó)家鐵路管理總局南部分局（管理區(qū)域?yàn)楝F(xiàn)廣鐵（集團(tuán)）公司、成都鐵路局所在華南、西南地區(qū)及武漢鐵路局范圍）、國(guó)家鐵路管理總局東部分局（管理區(qū)域?yàn)槿A東的上海鐵路局、濟(jì)南鐵路局、南昌鐵路局范圍）。作為過渡措施，也可以由現(xiàn)各鐵路局（公司）直接改組成對(duì)應(yīng)區(qū)域分局，等條件成熟再合并組建3大區(qū)域直屬分局。 3大鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司是整合現(xiàn)各鐵路局（公司）客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)組成，分別為北方、南方、東方鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司，主要業(yè)務(wù)區(qū)域范圍與3大鐵路管理分局相對(duì)應(yīng)。作為過渡，也可以由現(xiàn)各鐵路局（公司）直接改組成對(duì)應(yīng)區(qū)域鐵路運(yùn)輸公司，等條件成熟再合并組建3大鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司。各區(qū)域鐵路運(yùn)輸公司原則上分設(shè)客運(yùn)、貨運(yùn)業(yè)務(wù)公司（分公司）。各區(qū)域鐵路運(yùn)輸公司承擔(dān)對(duì)應(yīng)區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)設(shè)施維護(hù)業(yè)務(wù)。 同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)存地方鐵路運(yùn)輸公司、中外合資運(yùn)輸公司及其它多投資主體的鐵路運(yùn)輸公司，原則上不作特別調(diào)整，將由市場(chǎng)發(fā)展決定其運(yùn)作模式。 按照這種思路改革，我國(guó)鐵路運(yùn)輸運(yùn)作模式將會(huì)類似于當(dāng)前民航運(yùn)輸運(yùn)作模式，可能形成健康發(fā)展的局面。
