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水資源是影響國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)物資之一,是生產(chǎn)生活不可缺少的寶貴資源。隨著人口的增加和國民經(jīng)濟的發(fā)展,水資源短缺已成為世界各國普遍關(guān)注的重大資源環(huán)境問題。我國現(xiàn)階段水資源問題令人堪憂。我國600多個城市中,400多個城市存在供水不足問題,其中比較嚴重的缺水城市達110個,全國城市缺水總量為60億立方米,影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元,農(nóng)業(yè)灌溉每年缺水達到300億立方米,直接影響糧食生產(chǎn)穩(wěn)定和發(fā)展。目前,50%的地下水被污染,70%以上的地表水屬于四類以上的水質(zhì),90%以上的城市水域污染嚴重。此外,地下水超采引起的環(huán)境問題日益突出,部分地區(qū)出現(xiàn)海水倒灌,如華北地區(qū)形成的地下漏斗世人矚目。   上述問題的解決,一靠科學(xué)技術(shù),二靠管理規(guī)劃。但在我國現(xiàn)階段,管理的作用常常受到忽視,科學(xué)合理的管理所起到的作用有許多是單憑技術(shù)無法實現(xiàn)的。而且科技的發(fā)展推廣,在很大程度上也受到管理的制約。合理利用水資源,科學(xué)管理的作用顯得尤為重要,國外一些國家特別是一些發(fā)達國家在這方面積累的經(jīng)驗和一些頗見成效的做法是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。以下將在行政政策、法律法規(guī)、價格調(diào)控、宣傳教育等幾個方面,介紹一些其他國家在水資源的管理方面的做法和經(jīng)驗。   1　政策管理   政府制定的相關(guān)政策在水資源的調(diào)配、使用、管理、保護等方面都起著控制、監(jiān)督、規(guī)范、協(xié)調(diào)的作用。合理的政策能從國家社會的長遠利益出發(fā),從宏觀上充分發(fā)揮遠瞻性,兼顧全局。   1.1　政策的指導(dǎo)調(diào)節(jié)作用在一些規(guī)模大、周期長的規(guī)劃建設(shè)和工程項目中尤為突出   以跨流域調(diào)水為例,由于跨流域調(diào)水是一個系統(tǒng)工程,相對于長期的社會效益,短期經(jīng)濟效益不太明顯。因此,國家在制定調(diào)水政策時,政府應(yīng)對此類工程的投資給予較多優(yōu)惠鼓勵政策。例如美國,政府對防洪、環(huán)境保護項目直接給予撥款;對灌溉項目實行40~50年的無息貸款;對發(fā)電、供水等綜合效益的項目實行長達50年的低息貸款,且建設(shè)期免息。另外,政府還會根據(jù)需要,授權(quán)工程建設(shè)部門發(fā)行各類債劵籌集建設(shè)資金,以及通過征收受益地區(qū)和受益行業(yè)調(diào)水建設(shè)基金等形式籌集建設(shè)基金。   在跨流域調(diào)水運作中,許多國家還對生態(tài)平衡和環(huán)境保護給予了高度重視。美國政府對跨流域調(diào)水工程從規(guī)劃設(shè)計到運行管理的各個環(huán)節(jié)均投入大量財力與人力,就調(diào)水工程對環(huán)境的影響進行廣泛而深入的分析研究,制訂各種行之有效的對策措施,防止和處理一些可能出現(xiàn)的不利影響,使工程的最佳環(huán)境效益得以實現(xiàn)。俄羅斯政府針對調(diào)水工程對環(huán)境有利的與不利的、直接的與間接的、短期的與長期的、暫時的與積累的、一次兩次的與多次的相互影響,進行深入研究與反復(fù)論證,以期消除環(huán)境隱患。   1.2　政策對開發(fā)和推廣新技術(shù)所起的促進作用是不容忽視的   從很大程度上講,新技術(shù)的發(fā)展取決于國家的政策。美國加州政府限制農(nóng)用電電費,農(nóng)業(yè)用電每千瓦時只有0.08美元左右(合人民幣0.7元),就為節(jié)能高效的農(nóng)用機具的推廣鋪平了道路。從而使世界先進節(jié)水灌溉技術(shù)在加州都得到了較好應(yīng)用。   1.3在水資源的使用方面,合理的政策措施對緩解用水緊張,解決資源相對缺乏的局面,厲行節(jié)約也可以起到積極作用   在城鎮(zhèn)生活用水方面,美國政府在1992年為全國家庭用水固定裝置的用水量規(guī)定了統(tǒng)一標(biāo)準,并取得成效。這項措施使家庭用水從每人每日291L下降到204L,削減了30%。同時推廣家庭供水循環(huán)系統(tǒng),所用的水有5%取自下水道,提高了水資源的重復(fù)利用率。   為了提高整個社會的用水效率,美國、以色列等國,廁所沖洗、園林和農(nóng)田灌溉、道路保潔、洗車、城市噴泉、冷卻設(shè)備補充用水等,都大量地使用中水。   為了有效利用中水,這些國家在上水道和下水道之間,專門設(shè)置了中水道。為鼓勵設(shè)置中水道系統(tǒng),政府制定了獎勵政策,通過減免稅金、提供融資和補助金等手段大力加以推廣。   從上世紀80年代起,日本政府也大力提倡使用中水。此外,積蓄雨水、利用雨水是日本政府特別是地方政府近年來積極推行的節(jié)水政策。在日本,人們把雨水引入到中水道里,供沖洗廁所等使用。與中水道、工業(yè)廢水處理場相比,雨水利用設(shè)施的有利之處在于規(guī)模小技術(shù)處理簡單、維修容易,而且水質(zhì)較好。目前,東京都、大阪府、福岡市、千葉縣、香川縣等不少地方政府都相繼制定了條例,通過各種辦法積極促進對雨水的利用。   2　經(jīng)濟管理   經(jīng)濟手段和價格杠桿作為一種重要的調(diào)節(jié)方式常常能夠自發(fā)地協(xié)調(diào)各種資源的配制和使用,彌補政策管理的滯后。各國政府在處理水資源問題時也不無例外地將其作為一種必要手段。以下是其他一些國家在價格調(diào)控方面的一些做法。   美國東部水資源較為豐富,實行累退制水價制度,大水量用戶水價低,小水量用戶水價高。對于居民生活用水,一般采用全成本定價模式,對于農(nóng)業(yè)灌溉用水則采用“服務(wù)成本+用戶承受能力”定價模式。美國西部地區(qū),如加利福尼亞州,由于水資源十分緊缺,服務(wù)成本定價模式和完全市場定價模式較常見。同時,美國水費中一般都包括排污費。   英國水價(包括居民生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)灌溉用水價)的制定是在充分考慮用戶承受能力的基礎(chǔ)上,完全按市場經(jīng)濟條件下投入-產(chǎn)出模式進行運作,以確保回收成本,并有適度盈余。國家只是對水價制定設(shè)定一個價格上限,進行宏觀調(diào)控。采用全成本定價模式,其水費由水資源費和供水系統(tǒng)的服務(wù)費用構(gòu)成,后者包括供水水費、排污費、地面排水費和環(huán)境服務(wù)費。   法國工業(yè)化和城市化程度極高,水資源豐富,且開發(fā)利用程度高,國家財政具備較大的財力來調(diào)控水價或?qū)r(nóng)業(yè)用水給予補貼支持。法國水價構(gòu)成中包括水資源費和污染費等項稅款,實行水費和稅費相結(jié)合的雙費制度。居民生活用水水費采用“邊際成本+承受能力”的定價模式,而工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水水費采用“服務(wù)成本+承受能力”定價模式,但后者因以水稅的方式收取了水資源費和污染費,實際上也是采用了“全成本+用戶承受能力”定價模式。#p#分頁標(biāo)題#e#   埃及政府多年來推行不同的水價政策,即對不同的用水對象和不同的用水地區(qū),制定不同的收費標(biāo)準。具體做法是:農(nóng)業(yè)和農(nóng)民用水一直免費;城市居民則根據(jù)情況區(qū)別對待,即對收入存在差異的不同住宅區(qū),收取不同的水價。富人區(qū)水價高,反之則較低,有的甚至只是象征性地收費。   以色列政府通過立法,實行嚴格的獎懲制度。用水計劃是按每年降水量、種植面積、最佳需水量按戶分配。用水量在計劃內(nèi)70%者,水價按100%收,70%~100%的部分按水價加收2/3,超額部分4倍收費,從而使農(nóng)民自覺地提高水利用率。   3　法規(guī)管理   水資源的開發(fā)利用除了制訂有關(guān)的水利政策外,還必須制訂和建立相應(yīng)的法律保障體系。無論是工程的組織建設(shè)、管理機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、運行調(diào)度,還是水量控制與分配,以及水事糾紛的處理等,都要有相應(yīng)的法律或具有法律效力的規(guī)范性文件作依據(jù),且能在實踐中嚴格執(zhí)行,以保障相應(yīng)行政政策和經(jīng)濟政策的正常進行。   許多國家對水資源的管理都有一系列的法律法規(guī),其最明顯的法律是水法,這些法律對水權(quán)的界定、分配、轉(zhuǎn)讓或交易都作了明確的規(guī)定,如俄羅斯《水法》規(guī)定,所有一切水體均屬國家所有,屬國家所有制范疇的水體不得轉(zhuǎn)為市鎮(zhèn)單位、個體公民和法人所有。并對用水戶取得水權(quán)以及水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)定。澳大利亞的《維多利亞州水法》則對水體的所有權(quán)、使用權(quán)、水使用權(quán)類型、水權(quán)的分配、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)換作出了明確規(guī)定,而且,其地區(qū)范圍內(nèi)任何形式的水權(quán)分配、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)換都是基于該法律來進行的。美國《俄勒岡州水法》制定了內(nèi)容豐富具體的條款,該水法對水資源管理機構(gòu)、水資源的所有權(quán)和使用權(quán)、以及水法制訂的依據(jù)都作了詳細的說明。同時該水法分別對地表水和地下水的使用權(quán)的界定、分配、轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)換、調(diào)整和取消以及新水權(quán)的申請和申請費用都作了非常具體的規(guī)定。以色列政府對水資源實施嚴格監(jiān)管。1959年頒布的《水資源法》,規(guī)定了以色列境內(nèi)所有水資源均歸國家所有,由國家統(tǒng)一調(diào)撥使用,任何單位或個人不得隨意開采地下水。以色列為此專門設(shè)立水資源委員會,具體負責(zé)水資源定價、調(diào)撥和監(jiān)管。埃及也是較早對水資源進行立法管理的國家之一,規(guī)定無論是地表水、地下水、還是工業(yè)廢水等,一律由水資源灌溉部實行統(tǒng)一的管理與分配,還明令禁止私人和公司對水資源的濫用。對農(nóng)業(yè)立法工作做得尤其細致,詳細規(guī)定了地下水和地表水的使用方法,鼓勵私人投資治理沙漠等。   各國的政治體制,經(jīng)濟結(jié)構(gòu),自然條件和水資源開發(fā)利用程度不盡相同,因此在制定具體法規(guī)時也各有異同。例如,各國在用水優(yōu)先權(quán)的分配上,幾乎所有國家都規(guī)定家庭用水優(yōu)先于工農(nóng)業(yè)和其他用水,但在時間上則根據(jù)申請時間的先后被授予相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)。當(dāng)水資源不能滿足所有要求時,水權(quán)等級低的用戶必須服從于水權(quán)等級高的用戶的用水需求。例如,西班牙的水法規(guī)定,首先應(yīng)根據(jù)用水權(quán)優(yōu)先等級進行供水。在用水權(quán)優(yōu)先等級相同的情形下,依照用水的重要性或有利性的順序供水;當(dāng)重要性或有利性相同時,先申請者享有優(yōu)先權(quán)。而日本水法則規(guī)定,對于兩個以上相互抵觸的用水申請,審批效益大者,不再考慮“先提出者優(yōu)先”的傳統(tǒng)做法。   在水資源開發(fā)利用的權(quán)屬分配問題上,各個國家水資源狀況、水資源管理體制和水法規(guī)制訂主體不同,所實行的水權(quán)管理體系也不盡相同。如英國、澳大利亞、法國的水權(quán)體系為濱岸權(quán)系,而加拿大、日本的水權(quán)體系則為優(yōu)先占用權(quán)體系。即便是同一個國家,由于地理、自然條件不同,經(jīng)濟發(fā)展水平不同,其水權(quán)管理體系也不一樣。如美國的阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達、佐治亞等州,由于水資源較為豐富,采用的是濱岸使用權(quán)許可體系;而美國密西西比河以西的大部分州,如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等,由于干旱缺水,用水較為緊張,采用的則是優(yōu)先占用水權(quán)體系。   4　宣傳教育   除了用制定各種政策法規(guī)等硬性的手段來調(diào)控人們對水的使用,許多國家還十分注重依靠宣傳教育等一系列活動來加強人們的節(jié)水環(huán)保意識,促使人們自覺地對水資源進行開發(fā)和利用,增強全社會對水資源利用的重視。   埃及作為一個大部分地區(qū)屬典型熱帶沙漠氣候的干旱國家,全年干燥少雨。為解決水資源不足的問題,埃及在2002年開始在8個省開展“全民節(jié)約飲用水”運動,并逐步將這一運動推廣到全國其他地區(qū)。全民節(jié)水運動包括:有關(guān)部門通過講座和培訓(xùn)等形式提高國民特別是兒童和家庭主婦的節(jié)水意識,使他們掌握各種行之有效的節(jié)水辦法。杜絕對水資源的浪費,限制工業(yè)用水,對大企業(yè)浪費水的行為進行相應(yīng)的懲罰。這一活動得到了聯(lián)合國的支持,最終實現(xiàn)了飲用水的消費量降低40%的目標(biāo)。   日本在宣傳節(jié)水上非常用心。許多用品上都有宣傳的標(biāo)志。國家專門還為兒童拍攝了節(jié)水的電影片。在日本,8月1日是水日,8月1日~7日是水周,許多半官半民的中介機構(gòu),如水資源開發(fā)公團和水資源協(xié)會等,經(jīng)常性地協(xié)助政府進行提高節(jié)水意識、普及節(jié)水方法的宣傳活動。日本內(nèi)閣發(fā)表的一份“關(guān)于水的民情調(diào)查”報告顯示,有65%的被調(diào)查者在日常生活中“非常注意節(jié)水”。   綜上所述,管理在水資源利用中應(yīng)該扮演一個積極而重要的角色。世界各國的政治體制,經(jīng)濟結(jié)構(gòu),自然條件和水資源開發(fā)利用程度不盡相同,但各國政府在水資源管理方面卻有一系列很相似的做法,我們可以從中得到一些啟示,并結(jié)合我國實際情況總結(jié)出一些可供借鑒的方法舉措。   　　(1)重視政策的制定   加強政策的靈活性,應(yīng)地制宜。對大區(qū)域的工程建設(shè)特別是一些綜合效益、遠期效益大于局部效益、短期效益的項目,予以政策傾斜扶持。推行鼓勵節(jié)水的政策和制度,如用水許可證,制定技術(shù)規(guī)定以及提供信息服務(wù)等;要求企業(yè)配置污水處理系統(tǒng),提高水的重復(fù)利用率;采用流量測定法,探聲測定法等技術(shù)對管道進行維修管理,減少跑、冒、滴、漏等損失;研制并采用免費安裝方式推廣節(jié)水型龍頭,不改裝而仍超量用水實行加價罰款等等。　#p#分頁標(biāo)題#e#   　(2)加強水的立法立法內(nèi)容包括水資源開發(fā)、保護、水污染防治、水資源規(guī)劃、水災(zāi)防治、水質(zhì)保護、水糾紛調(diào)處等各個方面。并建立系統(tǒng)完善的水權(quán)制度,規(guī)定水資源開發(fā)利用的方向并對用水量進行管理。規(guī)范實施水權(quán)登記和用水許可的程序,范圍;明確許可用水的條件、期限、用水權(quán)的等級及用水權(quán)喪失、廢止或轉(zhuǎn)讓的規(guī)定,以及有關(guān)獎勵和處罰的原則等。國家還可以以立法的形式確定水資源管理機構(gòu)的設(shè)立和職能的授予。　   　(3)利用經(jīng)濟杠桿促進節(jié)約用水   實行累進制水價,給每戶每月用水規(guī)定一個基本水量,在此界限內(nèi)按優(yōu)惠價格收費,超出部分按較高價格收費,超出越多價格越高。優(yōu)惠水量限界一般按收入較低、人口較多的家庭的基本需水量確定,通常在8~20立方米之間,因此水費不會成為低收入居民太大的負擔(dān)。居民用水最高價與最低價的比值大多在3~6倍之間。在有些供水量季節(jié)性差異較大的地區(qū),可以實行季節(jié)性水價格予以調(diào)控,緩解季節(jié)性差異所帶來的用水矛盾。　   　(4)加大宣傳教育的力度   利用各種傳媒進行宣傳,加強相關(guān)部門的教育、監(jiān)督、引導(dǎo)作用,將節(jié)水和水資源保護工作放在突出位置。樹立全民的節(jié)水意識,提高全社會對水的利用效率。據(jù)預(yù)測,2030年中國人口將達到16億,屆時人均水資源量僅有1750立方米,水資源開發(fā)利用將達到極限。不光是人口的增長,工農(nóng)業(yè)用水需求增加,水污染日益嚴重都加劇了我國水資源供需矛盾,面對諸多急待解決的問題。我們在加快開發(fā)新技術(shù)的同時,還必須加大更新管理方法的力度。必須看到,技術(shù)的發(fā)展是一個緩慢的過程,加強科學(xué)管理能起到投資少、見效快、效益大的作用,所以多借鑒一些其他國家的經(jīng)驗,可以使我們少走一些彎路。   若有選擇的加以利用,并結(jié)合我國實際情況制定出切實有效的措施,則可以有助于協(xié)調(diào)資源分布與需求差異的不平衡,緩各地區(qū)各行業(yè)間的用水矛盾,對于環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展也是不無裨益的。