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在清代，八旗子弟世代為軍戶，為了保證軍人的基本生活，政府向八旗戶授予田地，并按時(shí)發(fā)放錢糧，建立起了“八旗生計(jì)”制度。土地保障的對(duì)象往往是有軍功的軍人和擁有較高官職的軍人，難以惠及普通的下級(jí)官兵和傷殘軍人。因此在授田制度的基礎(chǔ)上，各代對(duì)于軍人保障的內(nèi)容作了一些擴(kuò)展。例如，宋仁宗為了褒恤對(duì)西夏作戰(zhàn)的軍人，規(guī)定：軍士經(jīng)戰(zhàn)至廢折者，給衣糧之辦，終其身，不愿在軍者給錢三十千，聽自便。明朝規(guī)定：軍官老而無(wú)子者，月給全俸，早亡而妻守寡者，月給俸兩石。晚清時(shí)期，在西方政治軍事制度的浸潤(rùn)下，我國(guó)傳統(tǒng)的恩恤保障政策逐漸制度化、體系化。1909年，清朝陸軍部奏請(qǐng)厘定了《恤蔭恩賞章程》，該《章程》是我國(guó)封建時(shí)代最完整的軍人保障制度，共分為8章48條，對(duì)于軍人的撫恤條件、撫恤待遇、財(cái)政來(lái)源等都作了明確的規(guī)定。
封建時(shí)期軍人保障制度的建制基礎(chǔ)恩恤理念：雖然我國(guó)軍人福利保障制度發(fā)端較早，并且有著比較穩(wěn)定的制度延續(xù)，但是受封建禮教和政治制度影響，我國(guó)的軍人保障制度以恩恤理念為主要理論基礎(chǔ)，在建制理念方面有著先天的失衡性。“恩恤”一詞最早出自于《周書》“賴皇齊恩恤，差安衰暮”，此后就用于描飾統(tǒng)治者對(duì)于臣下困難時(shí)的周濟(jì)和恩賞，如王士禎在《池北偶談》中所言：“本朝大臣，身后例有恩恤。”在封建時(shí)代，個(gè)人意志卑微，個(gè)人相對(duì)于統(tǒng)治者有著較強(qiáng)的人身依附性，儒家價(jià)值理念又片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)于統(tǒng)治者的義務(wù)，所謂“天下興亡，匹夫有責(zé)”，而忽視個(gè)人的獨(dú)立人格和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的主張。因此在封建時(shí)代的政治倫理下，向軍人提供福利保障是統(tǒng)治者仁政的恩賞和獎(jiǎng)勵(lì)，其建立的基礎(chǔ)不是權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等關(guān)系，而是統(tǒng)治者的道德施予。統(tǒng)治者以軍人保障制度為政策媒介，向自己的臣民宣揚(yáng)儒家“內(nèi)圣外王”的德行垂范，體現(xiàn)尊上對(duì)卑下的道德關(guān)愛。即使是清末受西方影響較深的《恤蔭恩賞章程》中，也大量使用了“恩恤”、“恩撫”、“天恩”、“謚予”等詞匯，其語(yǔ)言范式典型地體現(xiàn)了傳統(tǒng)軍人保障的倫理道德支撐。
民國(guó)初年軍人保障對(duì)恩恤理念的沿承
?一?南京臨時(shí)政府和北洋政府時(shí)期的軍人保障制度：在南北對(duì)峙的背景下，1912年建立的南京臨時(shí)政府是一個(gè)戰(zhàn)時(shí)政府。為了穩(wěn)定政權(quán)基礎(chǔ)，臨時(shí)政府非常關(guān)心軍人的福利保障制度建設(shè)，先后頒行了《陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞》和《陸軍平時(shí)恤賞》等規(guī)定性政策。《陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞》所保障的“傷亡事實(shí)”分為“陣亡、傷亡、臨陣受傷、因公殉命、積勞病故”。“恤賞”形式分為兩種：一種是一次性恤賞，根據(jù)軍人死亡原因和軍職階級(jí)，提供一次性的恤賞金；另一種是年恤賞金，根據(jù)軍人軍職階級(jí)、傷亡原因和傷殘等級(jí)，向傷殘軍人本人或其遺族提供數(shù)額不等的恤賞金。《陸軍平時(shí)恤賞》的保障范圍為“剿辦內(nèi)亂、因公傷亡、積勞病故”，保障形式與“戰(zhàn)時(shí)恤賞”制度相同，但年賞恤金最長(zhǎng)申領(lǐng)期為3年至5年不等。北洋政府時(shí)期頒行的《陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞章程》和《陸軍平時(shí)恤賞暫行簡(jiǎn)章》兩部政策規(guī)定，在制度結(jié)構(gòu)上與臨時(shí)政府的政策基本一致。值得一提的是，民國(guó)初年制度化的軍人保障政策覆蓋范圍僅為陸軍，對(duì)于海軍軍人的保障權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)則沒有明確的政策頒行。
?二?民初軍人保障制度對(duì)恩恤理念的繼承：中華民國(guó)的建立雖然意味著中國(guó)政治制度的系統(tǒng)性變革，但是在每一個(gè)公共政策領(lǐng)域，依然會(huì)遵循著制度慣性，按照一定的依賴路徑流變發(fā)展。傳統(tǒng)恩恤型軍人福利保障制度并沒有隨著封建王朝的瓦解而終結(jié)，而是在很大程度上被民國(guó)政府所繼承。民國(guó)早期的軍人保障實(shí)踐中大量顯示出恩恤型福利觀念的痕跡。例如，孫中山在擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng)的三個(gè)月短暫任期內(nèi)，提出了“賞為其功”的保障制度建設(shè)理念，并了二十余個(gè)與軍人物質(zhì)撫慰與精神撫恤相關(guān)的命令。孫中山本人的文稿和其他政策行文，仍然頻繁出現(xiàn)“賞恤”、“賞功”、“恩給”等詞語(yǔ)。［4］這表明民國(guó)時(shí)期的軍人保障制度雖然發(fā)端于民主共和的體制，但是在政策運(yùn)行層面與傳統(tǒng)封建恩恤制度有著明晰的沿承關(guān)系，強(qiáng)調(diào)軍人獲取保障的倫理基礎(chǔ)是政府對(duì)軍人軍功和忠誠(chéng)的道德恩賞，而不是軍人的天然權(quán)利。
在恩恤導(dǎo)向理念影響下，初生的民國(guó)軍人保障政策表現(xiàn)出和封建時(shí)期政策高度相似的制度結(jié)構(gòu)特征。首先，在保障內(nèi)容上精神鼓勵(lì)性的表彰與物質(zhì)撫恤并重。［5］除了發(fā)放撫恤金之外，南京臨時(shí)政府對(duì)辛亥之役“死義烈士”采取的主要優(yōu)撫方式為精神激勵(lì)，包括祭文旌表、發(fā)予“功牌執(zhí)照”，建造忠烈祠堂，通過(guò)對(duì)殺敵立勛和盡力忠勇者予以褒揚(yáng)，以鼓舞和激勵(lì)軍人在戰(zhàn)爭(zhēng)中赴死如歸。其次，保障范圍狹窄，以戰(zhàn)死殉職和傷殘軍人為主要保障對(duì)象，對(duì)于正常退役軍人的生計(jì)問(wèn)題，則長(zhǎng)期缺乏關(guān)注。恩恤理念的出發(fā)點(diǎn)在于鼓勵(lì)軍人為統(tǒng)治者盡忠獻(xiàn)身，因此政策的著力點(diǎn)在于那些因公殉職和負(fù)傷的軍人。在民國(guó)初年南北議和之后，大批民軍亟待遣散，南京臨時(shí)政府安排的遣散費(fèi)用僅占同期軍費(fèi)的3.36%。［5］由于很多軍人沒有得到妥善安置，最后蛻化為散兵土匪，成為民初社會(huì)治安敗壞的重要原因。孫中山曾提出對(duì)烈士遺孤子女進(jìn)行教養(yǎng)性安置設(shè)想，“幼者育之，長(zhǎng)者教之，俾后長(zhǎng)成，擅一技之藝，足以自立”。但是受到政府財(cái)政的制約，相關(guān)設(shè)想并沒有落實(shí)。
第三，以短期救助性保障為主，缺乏長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)支持計(jì)劃。恩恤理念著力突出統(tǒng)治者道德優(yōu)勢(shì)的“符號(hào)”性效果，對(duì)撫恤軍人這一行為的聚焦性要強(qiáng)于對(duì)軍人保障政策本身是否科學(xué)、合理的關(guān)注，因此我國(guó)歷朝歷代的軍人撫恤都是一次性的短期經(jīng)濟(jì)行為，這一特征也被民初軍人福利保障制度所繼承。在民初的《陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞》制度和北洋政府的《修正陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞簡(jiǎn)章》中雖然都規(guī)定了傷殘年撫恤金和遺族年撫恤金，但是年金制度并不是全員覆蓋型，只有少數(shù)傷殘軍人和戰(zhàn)亡軍人遺族才能受益，并且領(lǐng)取年撫恤金需要放棄一次性撫恤金權(quán)利，從制度結(jié)構(gòu)來(lái)看居于非主導(dǎo)地位。傷殘和遺族年撫恤金并不是終身領(lǐng)取的，傷殘撫恤金的普遍領(lǐng)取年限為3至5年，遺族年撫恤金的領(lǐng)取資格截止至未成年子女成年，只有無(wú)子的寡婦，才可以終身申領(lǐng)。
第四，保障水平懸殊，高級(jí)軍官和普通士兵待遇差別較大。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)一直將士紳階層視為社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)性力量，普通民眾處于被動(dòng)、從屬的地位。在這樣道德理念的支撐下，民初的軍人保障政策并沒有將所有軍人視為平等的利益需求客體，而是以軍人的軍銜高低決定福利保障的供給水平，對(duì)普通士兵的利益訴求重視不足。以南京臨時(shí)政府頒行的《陸軍戰(zhàn)時(shí)賞恤表》為例，最高階級(jí)軍官的撫恤金水平比最低階級(jí)士兵的撫恤金水平高出33倍多，普通士兵戰(zhàn)亡的撫恤遠(yuǎn)低于高級(jí)軍官低級(jí)傷殘的撫恤水平?如表1所示?。而同期的美國(guó)《戰(zhàn)爭(zhēng)保險(xiǎn)法案》確保決定軍人撫恤金的首要決定因素是軍人的傷殘等級(jí)和撫養(yǎng)人數(shù)，軍階差異的影響不超過(guò)12%。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
南京國(guó)民政府時(shí)期：多因素沖擊下軍人保障制度建制理念的重構(gòu)
?一?權(quán)利型保障觀的確立
建制理念是社會(huì)福利制度建立的根本依據(jù)，不同的建制理念，所反映的是不同社會(huì)制度下，對(duì)于個(gè)人與國(guó)家關(guān)系的約定和個(gè)人權(quán)利的分配。我國(guó)較早建立起中央集權(quán)的行政體制，皇權(quán)成為了調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的最高準(zhǔn)則，社會(huì)資源的配置和人們的生活安排都以統(tǒng)治者的意志為中心。統(tǒng)治者以社會(huì)成員的服從為條件，承擔(dān)著終極庇護(hù)者的角色，在社會(huì)成員遇到困難時(shí)，提供道德上的仁慈和經(jīng)濟(jì)上的恩惠。恩恤型保障觀正是這種不對(duì)稱的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)資源交換方式的制度化映射。
西方社會(huì)封建歷史時(shí)期的社會(huì)組織方式和政治結(jié)構(gòu)形態(tài)與我國(guó)有較大的差異，并沒有形成統(tǒng)一的權(quán)力中心，而是以分散競(jìng)爭(zhēng)的形態(tài)運(yùn)行。統(tǒng)治者的威權(quán)不能作為解決社會(huì)沖突和達(dá)成社會(huì)共識(shí)的唯一依據(jù)。人們普遍認(rèn)為個(gè)人與國(guó)家、政府的關(guān)系不是人身依附關(guān)系，或者被保護(hù)與保護(hù)者的關(guān)系，而是個(gè)人讓渡了某些天然權(quán)利形成的國(guó)家。在這樣的社會(huì)體制和意識(shí)形態(tài)下，逐步形成權(quán)利型保障觀，即個(gè)人為國(guó)家或者政府履行義務(wù)，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，也就同時(shí)被賦予了要求國(guó)家提供福利保障的資格。建制理念規(guī)定了福利制度的原則、邊界和發(fā)展軌跡，不同建制理念指導(dǎo)下的軍人保障制度，會(huì)有著較為顯著的制度特征差異。恩恤型保障觀下，軍人保障強(qiáng)調(diào)非經(jīng)濟(jì)化手段，保障措施的臨時(shí)性強(qiáng)，保障水平與保障對(duì)象的身份地位有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)度，話語(yǔ)范式中著力體現(xiàn)國(guó)家與受保者雙邊關(guān)系的不平等性。權(quán)利型保障觀下，一般以軍人保險(xiǎn)、年金等經(jīng)濟(jì)手段為主要保障工具，保障政策相對(duì)制度化、長(zhǎng)效化，保障待遇確定依據(jù)主要取決于保障對(duì)象的需求，話語(yǔ)范式中強(qiáng)調(diào)雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。1927年建立的南京國(guó)民政府和之前的政權(quán)相比，其行政管理形態(tài)展現(xiàn)出了進(jìn)一步的近代先進(jìn)性，這其中包括政治道德理念的革新和軍事管理制度的系統(tǒng)性變革。封建性的恩恤理念很難與近代化的政治架構(gòu)包容共生。1945年5月召開的國(guó)民黨第六次代表大會(huì)對(duì)復(fù)員軍人安置問(wèn)題做出了決議，承認(rèn)了“每一復(fù)員士兵、殘廢士兵及陣亡士兵遺族，均有向國(guó)家要求工作或者贍養(yǎng)生活的權(quán)利”，承認(rèn)了軍人福利保障事業(yè)為“政府履行義務(wù)”，標(biāo)志著民國(guó)軍人保障制度建制理念的徹底性重構(gòu)，以現(xiàn)代公民契約權(quán)利理論為基礎(chǔ)的權(quán)利型保障觀上升為當(dāng)時(shí)的主導(dǎo)建制理念。導(dǎo)致南京國(guó)民政府放棄恩恤理念的原因包括：內(nèi)部制度擠壓、社會(huì)環(huán)境變動(dòng)和歐美思潮引入等多因素沖擊。
?二?建制理念重構(gòu)的原因
1.義務(wù)兵役制擠壓恩恤理念的制度基礎(chǔ)：1933年6月，國(guó)民政府頒布了我國(guó)歷史上第一部《兵役法》，并于1936年9月施行。該法案明確規(guī)定“中華民國(guó)男子皆有服兵役之義務(wù)”，我國(guó)從此廢除了綿延千余年的募兵制，引入了近代化的征兵制。義務(wù)兵制的建立改變了軍人的職業(yè)性質(zhì)，政府對(duì)軍人的保障責(zé)任也需要做出相應(yīng)的調(diào)整。募兵制度是恩恤理念能夠長(zhǎng)期持續(xù)的軍事制度基礎(chǔ)。這是因?yàn)樵谀急葡拢?ldquo;插起招兵旗，就有吃糧人”，政府與軍人的關(guān)系表現(xiàn)為勞動(dòng)買賣的商業(yè)性契約關(guān)系，政府所需負(fù)擔(dān)的首要財(cái)務(wù)責(zé)任是軍餉責(zé)任。軍人福利保障則居于相對(duì)次要地位，是對(duì)優(yōu)秀軍人的獎(jiǎng)飾。在義務(wù)兵制下，政府與軍人的關(guān)系為國(guó)家與公民的社會(huì)契約關(guān)系，公民參軍服務(wù)不再是自愿性的職業(yè)選擇，而是法律約束下的國(guó)民義務(wù)。當(dāng)國(guó)民進(jìn)入軍隊(duì)之后，脫離了原有的職業(yè)，無(wú)法為自己和家人承擔(dān)職責(zé)，從法理上來(lái)說(shuō)，政府需要為參軍過(guò)程中所發(fā)生的因公身故、傷殘風(fēng)險(xiǎn)和退伍后的基本安置承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任。
2.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)為軍人保障制度改革營(yíng)造了良好的外部環(huán)境：1937年抗戰(zhàn)軍興，國(guó)民政府在全國(guó)大量征兵，服役對(duì)象日趨廣泛。不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)民政府抗戰(zhàn)期間共征集兵員13922859人，傷亡總?cè)藬?shù)達(dá)到3311419人。［9］再考慮到軍人的直系親屬，軍人保障制度的利益關(guān)聯(lián)者已經(jīng)占了總?cè)丝诘?0%左右。服役對(duì)象的增多和戰(zhàn)爭(zhēng)的傷亡都顯著增加了強(qiáng)化政府責(zé)任、完善軍人福利制度建設(shè)的訴求，軍人保障制度從社會(huì)少數(shù)群體的局部性利益調(diào)節(jié)政策上升為具有全社會(huì)影響力的公共福利性政策。由于國(guó)民政府微觀行政管理效率低下，大量傷殘軍人和遺族得不到應(yīng)有的撫恤，生活狀況困窘。一些軍人遺族為了緩解經(jīng)濟(jì)壓力，開始主動(dòng)向政府伸張撫恤權(quán)利：“國(guó)民既已盡極忠義務(wù)，政府就應(yīng)執(zhí)行恤典，以報(bào)功酬死。”［10］社會(huì)輿論也認(rèn)為：“飲水思源，戰(zhàn)士們的功勞大至無(wú)比，他們應(yīng)該獲得最高的崇敬，更應(yīng)該獲得最大的報(bào)稱。”［10］這說(shuō)明民眾已將軍人福利保障視為政府應(yīng)盡的責(zé)任和軍人的基本權(quán)利，而不是執(zhí)政者的道德體恤，從而構(gòu)成了民國(guó)軍人保障制度建制理念重構(gòu)的社會(huì)環(huán)境壓力。為了維護(hù)統(tǒng)治秩序，保障軍隊(duì)安定，同時(shí)彰顯所謂“仁政”的施政理念，國(guó)民政府在潛移默化中慢慢地部分尊重并認(rèn)同了社會(huì)訴求，對(duì)軍人保障制度的道德基礎(chǔ)進(jìn)行了重新審視和調(diào)整。
3.歐美國(guó)家權(quán)利型軍人保障觀提供了制度鏡鑒：在人本主義思想和社會(huì)契約理念的主導(dǎo)下，西方社會(huì)一直將軍人保障視為軍人的應(yīng)得權(quán)利，也同時(shí)是政府的必盡責(zé)任。在這種權(quán)利和義務(wù)的交互作用下，歐美各國(guó)政府積極設(shè)置機(jī)構(gòu)，頒行法令，建立各種軍人福利制度，以保障傷殘軍人和身亡軍人遺族的基本生活。例如，英國(guó)1870年頒行了《陸軍兵役法》，在建立義務(wù)兵制的同時(shí)，也建立了軍官和士官的退役制度，為長(zhǎng)期服役的軍人提供養(yǎng)老金。美國(guó)自立國(guó)之初，就為每次戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘和身亡軍人遺族提供長(zhǎng)期撫恤，撫恤時(shí)間一直到遺族身故。1812年戰(zhàn)爭(zhēng)最后一個(gè)退伍軍人是在1905年去世的，但當(dāng)時(shí)美國(guó)財(cái)政每年仍需要向5個(gè)遺族支付5000美元的撫恤年金。［11］兩次大戰(zhàn)期間，各國(guó)參戰(zhàn)官兵的大規(guī)模傷亡，軍人福利保障問(wèn)題成為社會(huì)各個(gè)階層所共同關(guān)注的社會(huì)議題，并直接與大量選票相關(guān)聯(lián)，各國(guó)在做好經(jīng)濟(jì)型保障的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)展軍人保障的內(nèi)容和實(shí)施形式。意大利在1917年成立了全國(guó)殘廢軍人救濟(jì)協(xié)會(huì)，為傷殘軍人提供包括職業(yè)、衛(wèi)生、康復(fù)、家庭等全面的支持保障。美國(guó)在一戰(zhàn)末期建立了戰(zhàn)爭(zhēng)保險(xiǎn)計(jì)劃，通過(guò)引入國(guó)家保險(xiǎn)公司和私營(yíng)保險(xiǎn)公司的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在減輕財(cái)政壓力的同時(shí)，分散經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為軍人提供高水平、長(zhǎng)效、可持續(xù)的保障。英國(guó)則在1942年的《貝弗里奇報(bào)告》中明確政府有“為傷殘軍人提供適當(dāng)就業(yè)保證”的責(zé)任。
#p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，身亡和傷殘的官兵人數(shù)日增，恩恤型保障制度的無(wú)效性日益彰顯。一些有識(shí)之士開始轉(zhuǎn)變觀念，主張汲取西方權(quán)利型軍人保障觀的經(jīng)驗(yàn)，以更加積極的方式長(zhǎng)久地解決軍人福利保障問(wèn)題。1942年5月，國(guó)民政府撫恤委員會(huì)官員程樹陰發(fā)表《殘廢官兵的救濟(jì)問(wèn)題》，在文章中他強(qiáng)調(diào)：國(guó)民應(yīng)征入役是國(guó)民的基本義務(wù)，但是官兵在服務(wù)期間為國(guó)家作戰(zhàn)，以致傷殘陣亡，那么就應(yīng)有向國(guó)家要求優(yōu)待和法律保障的權(quán)利。［12］以程樹陰為代表的一批相關(guān)領(lǐng)域行政官僚的觀點(diǎn)已經(jīng)具有西方權(quán)利型軍人保障觀的基本要點(diǎn)。由此可見，西方先進(jìn)的軍人保障經(jīng)驗(yàn)為南京國(guó)民政府時(shí)期軍人保障制度建制理念的重構(gòu)和轉(zhuǎn)變提供了一定的智力借鑒。
建制理念轉(zhuǎn)變對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期軍人保障制度發(fā)展的影響
建制理念的轉(zhuǎn)變對(duì)民國(guó)軍人保障制度的建設(shè)產(chǎn)生了顯著的積極影響，使其在保障內(nèi)容、管理體制、經(jīng)辦操作等方面都獲得了優(yōu)化和調(diào)整。1.拓寬保障內(nèi)容，為軍人提供更加全面的保障民初的軍人保障基本只涵蓋了兩個(gè)內(nèi)容，其一為有限的經(jīng)濟(jì)保障，向傷殘軍人和遺族提供撫恤；其二為精神性的表彰和支持。南京國(guó)民政府在保留和完善這兩方面保障內(nèi)容的同時(shí)，逐步拓寬保障形式。一方面積極學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將家屬優(yōu)待、婚姻保障、傷殘軍人教養(yǎng)和退伍軍人安置納入軍人保障制度的范疇。另一方面，結(jié)合國(guó)民政府的目標(biāo)，開展了“戰(zhàn)士授田計(jì)劃”，強(qiáng)制征收多余土地和邊疆區(qū)閑置土地，授予復(fù)員官兵和遺屬。這可以被視為對(duì)我國(guó)古代土地保障制度的繼承和發(fā)展，但保障對(duì)象不再局限于有軍功的高級(jí)軍官，而是所有士兵都有平等的授田權(quán)利，因此是中國(guó)傳統(tǒng)保障形式和西方權(quán)利型保障觀的有機(jī)融合。從而在敗退大陸前夕，形成了保障內(nèi)容廣泛、保障形式多樣、保障手段多元的軍人福利保障體系。
提高保障水平，提升軍人保障的充足性：保障周期短、保障水平不足，是制約恩恤型軍人福利制度保障能力的主要問(wèn)題。隨著民國(guó)軍人保障制度建制理念的轉(zhuǎn)變，決策者開始逐步調(diào)整軍人保障的保障水平，延長(zhǎng)待遇領(lǐng)取時(shí)間，提高待遇給付標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大待遇享受者范圍和享受資格條件。本文以經(jīng)濟(jì)保障中的主要內(nèi)容，軍人撫恤金制度為例，來(lái)說(shuō)明這種變化趨勢(shì)。南京國(guó)民政府早期頒行的《國(guó)民革命軍戰(zhàn)時(shí)撫恤條例》，在對(duì)于保障待遇水平的規(guī)定方面，部分拓展了南京臨時(shí)政府和北洋政府時(shí)期有關(guān)政策的規(guī)定，將年撫恤金最長(zhǎng)領(lǐng)取年限提升至15年。但制度的保障范圍依然有限，僅局限為現(xiàn)役軍人和軍人遺屬。保障待遇因官兵階級(jí)差異較大，并且待遇水平為固定制，不隨物價(jià)和其他因素而調(diào)整。1928年8月的《陸海空軍戰(zhàn)時(shí)撫恤暫時(shí)條例》，進(jìn)一步放寬了保障時(shí)限的規(guī)定，將年撫恤金的最長(zhǎng)領(lǐng)取年限從15年提升至20年，并提高了撫恤金待遇，如，戰(zhàn)時(shí)因公殉命一次撫恤金從少將到二等兵分別提升200元至5元不等。1934年頒行的《空軍撫恤暫行條例》進(jìn)一步優(yōu)化了待遇規(guī)定條件，空軍上將因公作戰(zhàn)身亡的一次撫恤金為20000元，遺族年撫恤金為1500元，之前的規(guī)定分別為3000元和800元。［13］1949年頒行的《軍人撫恤條例》，其關(guān)注點(diǎn)在于擴(kuò)展撫恤金制度的受惠范圍，明確了預(yù)備役軍人在征召期間因公殉職或者負(fù)傷享有視同現(xiàn)役的撫恤金權(quán)利。明確預(yù)備役軍人在非征召期符合受恤條件，可以按照平時(shí)撫恤辦法議恤。明確了軍校學(xué)員和隨軍敘有軍階軍屬的撫恤金權(quán)利。
明確經(jīng)辦流程，改善事務(wù)性管理工作，提升軍人保障的可及性：民國(guó)初年雖然屢有軍人福利保障的制度規(guī)定，但是并沒有明確主辦機(jī)關(guān)、經(jīng)辦流程和權(quán)益領(lǐng)取辦法，以至于在頒恤和領(lǐng)恤的實(shí)務(wù)程式上呈現(xiàn)為申領(lǐng)人的“懇請(qǐng)”和主管機(jī)關(guān)的“矜憐”，具有很強(qiáng)烈的恩恤形式表現(xiàn)。南京國(guó)民政府建立之后，于1929年12月13日和1930年1月30日分別頒行了《軍政部陸軍署各殘之人教養(yǎng)院各陸軍醫(yī)院傷廢官兵請(qǐng)領(lǐng)撫恤金及給予辦法》和《國(guó)民革命軍誓師日以前為革命殉難軍人之撫恤辦法》，明確了軍人撫恤細(xì)節(jié)和實(shí)務(wù)作業(yè)規(guī)定，以作為辦理軍人保障事務(wù)的基本依據(jù)。從而使南京政府的軍人保障在實(shí)務(wù)流程上基本脫離傳統(tǒng)封建時(shí)代恩恤程式的藩籬，具備了一定的西方權(quán)益型保障制度的架構(gòu)。
結(jié)語(yǔ)
民國(guó)時(shí)期是我國(guó)由傳統(tǒng)封建社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)的過(guò)渡時(shí)期，軍人保障制度也呈現(xiàn)出了清晰的轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)，這種變革較為突出地表現(xiàn)在建制理念的重新構(gòu)建，逐步打破了恩恤型保障觀存續(xù)兩千余年的穩(wěn)定形態(tài)，確立了以國(guó)家義務(wù)和個(gè)人權(quán)利為契約基礎(chǔ)的新型保障觀。義務(wù)兵役制建立、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和歐美福利思想的輸入，共同構(gòu)成了民國(guó)軍人保障理念革新的基本動(dòng)力。隨著建制理念的變遷，軍人保障制度結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化發(fā)展：建立了比較完備的軍人福利保障體系，保障內(nèi)容、保障形式和保障手段都實(shí)現(xiàn)了多元化；不斷提高各項(xiàng)待遇水平，增強(qiáng)制度的保障能力；通過(guò)完善規(guī)章制度，制度的事務(wù)性管理工作也趨于成熟。這些舉措在我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展史上具有一定的進(jìn)步意義和積極效果，應(yīng)該予以肯定和承認(rèn)。
但是從政策的運(yùn)行績(jī)效來(lái)看，南京國(guó)民政府時(shí)期的軍人保障制度并沒有發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的基本功能。由于國(guó)民政府微觀行政低效性，軍人保障制度在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中往往流于具文。例如，抗戰(zhàn)最初兩年，官兵傷亡總數(shù)累計(jì)為1830415人，然而實(shí)際累計(jì)撫恤人數(shù)僅為22804人，撫恤比例不到1.25%。［14］同時(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)受到戰(zhàn)爭(zhēng)摧殘，國(guó)民黨又以濫發(fā)貨幣彌補(bǔ)當(dāng)期開支缺口，抗戰(zhàn)后期國(guó)統(tǒng)區(qū)物價(jià)持續(xù)上升，而各項(xiàng)軍人保障待遇都是定額給付，不能隨著物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)調(diào)整。1937年國(guó)統(tǒng)區(qū)批發(fā)價(jià)格指數(shù)為103，1945年則飆升至163160，這意味著貨幣貶值超過(guò)99%。［15］國(guó)民政府雖然于1944年將軍人撫恤金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高100%，但是傷殘軍人和遺屬依然無(wú)法獲得基本生活水平的保障。1946年，不顧全國(guó)軍民期盼和平的美好愿望，悍然發(fā)動(dòng)全面內(nèi)戰(zhàn)，導(dǎo)致了大量軍人安置、戰(zhàn)士授田等福利保障計(jì)劃無(wú)法落實(shí)，被迫中止。為了對(duì)沖惡性通貨膨脹，國(guó)民政府政府于1948年6月決議加發(fā)1萬(wàn)倍的撫恤金，但到1947年12月，上海的批發(fā)物價(jià)指數(shù)已經(jīng)上漲至戰(zhàn)前的10.6萬(wàn)倍以上，有限的待遇調(diào)整起到的作用杯水車薪。［16］1948年8月之后，法幣體系徹底崩潰，正常的貨幣財(cái)政收支活動(dòng)也基本瓦解，很多省份宣布不再負(fù)擔(dān)軍人撫恤等福利開支。自此，形同虛設(shè)的軍人保障制度不僅無(wú)法起到激勵(lì)軍人的作用，其“口惠而實(shí)不至”的特征使廣大國(guó)軍基層官兵更清楚地認(rèn)識(shí)了專制政權(quán)的腐朽，加速了國(guó)民黨政權(quán)的敗退。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
本文作者：關(guān)博 單位：國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所