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受日本國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）邀請并由國家科技部批準(zhǔn)，2012年2月3日至11日，四川省林業(yè)廳代表團(tuán)一行4人赴日本參加了生態(tài)恢復(fù)重建國際會議，并實地考察學(xué)習(xí)了日本地震災(zāi)后生態(tài)修復(fù)、國有林管理、私有林經(jīng)營等經(jīng)驗。我們認(rèn)為，日本災(zāi)后生態(tài)修復(fù)及林業(yè)管理工作中的主要做法和經(jīng)驗值得借鑒。   一、生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗   日本政府高度重視災(zāi)后生態(tài)修復(fù)工作，通過近50年的探索實踐，總結(jié)形成了特色鮮明的災(zāi)后生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗。   一是突出生態(tài)修復(fù)的戰(zhàn)略地位。日本在災(zāi)后重建中特別強調(diào)“生態(tài)先行”，高度重視災(zāi)后生態(tài)修復(fù)工作，將其作為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的最基礎(chǔ)性工作。在重建工作中，將生態(tài)理念貫穿于整個重建過程，一切圍繞生態(tài)，一切服務(wù)于生態(tài)，在生態(tài)修復(fù)與其它重建發(fā)生沖突時，優(yōu)先保證生態(tài)修復(fù)；在道路等土建工程與森林資源保護(hù)不能兼顧時，優(yōu)先保護(hù)森林資源；在提供災(zāi)后重建各種要素保障時，優(yōu)先滿足生態(tài)修復(fù)。   二是遵循自然規(guī)律制訂長遠(yuǎn)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。日本在制訂生態(tài)修復(fù)規(guī)劃時，特別注重遵循自然規(guī)律，強調(diào)生態(tài)修復(fù)是一項長期性的工作，規(guī)劃不只單純考慮應(yīng)急修復(fù)，更多地著眼于災(zāi)后復(fù)興，生態(tài)修復(fù)目標(biāo)定位為自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和生態(tài)功能的充分發(fā)揮，為國家可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。因此，生態(tài)修復(fù)規(guī)劃期一般都長達(dá)10年～20年，如1995年阪神大地震生態(tài)修復(fù)規(guī)劃期長達(dá)15年。規(guī)劃期長，確保了生態(tài)修復(fù)的長期堅持并取得成效。   三是強調(diào)治山工程是生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)。日本的大地震多發(fā)生在山區(qū)，地震災(zāi)后生態(tài)修復(fù)的作業(yè)基礎(chǔ)為山體。因此，日本在生態(tài)修復(fù)過程中特別強調(diào)對山體的修復(fù)，形成了世界著名的日本治山工程。日本治山工程以自然流域或獨立山體為基本單元，從生態(tài)系統(tǒng)的角度進(jìn)行受損山體修復(fù)，包括山坡工程、擋土工程、理水工程和坡面綠化工程等一系列工程措施，強調(diào)通過人工干預(yù)為生態(tài)修復(fù)奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)地震災(zāi)后生態(tài)環(huán)境的完全修復(fù)。   四是高標(biāo)準(zhǔn)投入保證生態(tài)修復(fù)順利實施。日本地震災(zāi)后生態(tài)修復(fù)資金投入巨大，單位造價極高。例如，神戶市僅對阪神大地震受損山體進(jìn)行修復(fù)，平均每畝投入折合人民幣就超過100萬元。巨額的資金投入，確保了生態(tài)修復(fù)的順利推進(jìn)。在資金投入上，日本還以法律形式明確了中央和地方政府的經(jīng)費支出義務(wù)。同時，政府每年安排大量預(yù)算資金用于災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急應(yīng)對及災(zāi)后修復(fù)復(fù)興事業(yè)，確保了地震后生態(tài)功能的加快恢復(fù)。   五是生態(tài)修復(fù)有完備的法律保障。日本在長期的災(zāi)后重建實踐中，不斷總結(jié)經(jīng)驗，制定了《嚴(yán)重災(zāi)害特別財政援助法》、《地震保險法》、《保安林整治臨時措施法》、《滑坡防止法》、《特殊地質(zhì)災(zāi)害防止及重建臨時措施法》等10余部與生態(tài)修復(fù)密切相關(guān)的法律。這些法律詳細(xì)規(guī)定了災(zāi)后生態(tài)修復(fù)應(yīng)采取的各種措施及標(biāo)日本災(zāi)后生態(tài)恢復(fù)重建經(jīng)驗值得借鑒赴日災(zāi)后生態(tài)恢復(fù)重建考察學(xué)習(xí)代表團(tuán)日本仙臺海嘯災(zāi)區(qū)現(xiàn)場準(zhǔn)，規(guī)范了可兼顧長遠(yuǎn)發(fā)展的資金籌措渠道和分配原則，確保了生態(tài)修復(fù)有法可依，高效推進(jìn)。   二、國有林經(jīng)營管理模式   日本現(xiàn)有國有林達(dá)1036萬公頃，占全國森林資源的41%，其行政管理由農(nóng)林水產(chǎn)省林野廳派出機構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)。這些派出機構(gòu)實行垂直管理，只需與地方進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，不受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，管理機構(gòu)的職員全部為國家公務(wù)員。國有林管理單位只負(fù)責(zé)森林的保護(hù)、經(jīng)營計劃的制訂、經(jīng)營監(jiān)督及部分治山工程，造林、采伐、林道建設(shè)等國有林經(jīng)營的全部業(yè)務(wù)都通過招標(biāo)制，委托給民間企業(yè)實施。同時，積極推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓勵企業(yè)、團(tuán)體和個人承包經(jīng)營國有林，收益分成，充分體現(xiàn)“應(yīng)該交給民間的事就交給民間去做”的基本政策。目前，日本國有林98%的采伐、83%的人工造林、94%的撫育都交由民間機構(gòu)承擔(dān)。日本國有林管理工作重視聽取周邊社區(qū)居民意見，注重發(fā)揮國有林在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的服務(wù)功能。京都大阪森林管理事務(wù)所在嵐山國有林管理工作中，每年都會邀請當(dāng)?shù)厝耸亢陀嘘P(guān)專家，至少召開兩次“嵐山國有林處理的意見交流會”，聽取對國有林管理的意見。2011年，當(dāng)?shù)厝耸吭?ldquo;意見交流會”上反映嵐山國有林景觀單調(diào)影響社區(qū)旅游發(fā)展，京都大阪森林管理事務(wù)所立即著手研究論證并提出整改方案：間伐部分林木，種植櫻樹、楓樹、光葉櫸樹，通過更換樹種，逐步實現(xiàn)森林景觀的多姿多彩。京都大阪森林管理事務(wù)所還持續(xù)推進(jìn)治山事業(yè)，先后實施了山腰防護(hù)工程（防止斜坡崩潰工程）和治溝工程（實現(xiàn)溪流穩(wěn)定化工程），并在部分區(qū)域設(shè)置了防落石柵欄、防落石網(wǎng)，為周邊社區(qū)打造了一個安全的旅游環(huán)境，促進(jìn)了生態(tài)旅游的持續(xù)發(fā)展。   三、私有林經(jīng)營管理模式   日本的私有林無論面積還是蓄積量均占全國一半以上。因此，私有林經(jīng)營管理在日本林業(yè)工作中舉足輕重。森林組合是日本私有林最基本也是最主要的組織形式和管理形式，是日本私有林所有者自己的以協(xié)作服務(wù)為職能的法人團(tuán)體，已有百余年的歷史。目前，加入森林組合的私有林面積占全國私有林總面積的90%。   森林組合以服務(wù)組合成員為宗旨，以滿足不斷增加的木材需求、加速森林資源培育和促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，在私有林經(jīng)營管理中發(fā)揮著獨特的作用。主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，森林組合是森林經(jīng)營的主力軍，通過受委托經(jīng)營等形式擔(dān)負(fù)起私有林經(jīng)營管理的重任。第二，森林組合是發(fā)展林產(chǎn)工業(yè)的重要力量，通過充分利用政府對森林組合的優(yōu)惠政策，積極發(fā)展林產(chǎn)加工業(yè)，開發(fā)具有本地特色的產(chǎn)品。第三，森林組合是連接林農(nóng)和市場的紐帶，通過對產(chǎn)品進(jìn)行共同銷售，解決了小生產(chǎn)和大市場的矛盾。第四，森林組合是聯(lián)系政府和林主的橋梁，政府對私有林的稅收減免、資金補助、優(yōu)惠融資等都是通過森林組織進(jìn)行。第五，森林組合是林主利益的代表，通過定期向政府反映林主的意見和要求，提高林主地位，保護(hù)林主權(quán)益。第六，森林組合是林業(yè)科技進(jìn)步的載體，通過對組合成員進(jìn)行指導(dǎo)，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供技術(shù)和市場信息，提高了森林經(jīng)營的科技含量和科技對私有林經(jīng)營的貢獻(xiàn)率。#p#分頁標(biāo)題#e#   日吉町森林組合提供的資料表明：該組合受林木所有者環(huán)境惡子委托，為其提供間伐作業(yè)，共間伐林木420株，出材48立方米，間伐總成本85.1萬日元，木材銷售收入38.4萬日元，政府對采伐、運輸和作業(yè)道路共計補助49.8萬日元，林主不出資、不出力就獲得間伐收入3.1萬日元。森林組合形式的出現(xiàn)，有效地解決了單個林主分散經(jīng)營效率低、林地面積小、規(guī)模效益差、獨自經(jīng)營無法適應(yīng)市場變化、所有者離開農(nóng)村無力經(jīng)營等制約私有林發(fā)展的諸多困難，促進(jìn)了私有林的有序發(fā)展。   四、日本災(zāi)后生態(tài)修復(fù)和林業(yè)管理經(jīng)驗對我國的啟示   我國雖然與日本在國家制度和體制等方面迥異，但林業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律相同，日本災(zāi)后生態(tài)修復(fù)和林業(yè)管理經(jīng)驗對我們具有重要的啟示意義。   （一）生態(tài)修復(fù)規(guī)劃應(yīng)立足當(dāng)前著眼長遠(yuǎn)。生態(tài)修復(fù)相比其它基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建，最顯著的特點是恢復(fù)重建的長期性，包括應(yīng)急恢復(fù)和生態(tài)復(fù)興兩個階段。應(yīng)急恢復(fù)是基礎(chǔ)，可以在較短的時間內(nèi)完成；生態(tài)復(fù)興是目標(biāo)，同時也是循序漸進(jìn)相對漫長的過程。因此，在制訂生態(tài)修復(fù)規(guī)劃時，應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，將應(yīng)急恢復(fù)和生態(tài)復(fù)興同步進(jìn)行，系統(tǒng)規(guī)劃，并一次性明確相應(yīng)的政策措施和投入保障，避免出現(xiàn)支持政策因時、因人而異影響生態(tài)修復(fù)的順利推進(jìn)，確保生態(tài)修復(fù)長期堅持并取得成效。   （二）生態(tài)修復(fù)應(yīng)多措并舉協(xié)同推進(jìn)。生態(tài)修復(fù)的作業(yè)基礎(chǔ)是山體，對地質(zhì)災(zāi)害隱患嚴(yán)重的山體進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，應(yīng)借鑒日本生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗，先行治山消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，再采取人工植苗、點撒播或封山育林措施恢復(fù)植被，避免生態(tài)修復(fù)成果遭受地質(zhì)災(zāi)害破壞。鑒于治山和植被恢復(fù)分別由國土資源、林業(yè)、水利、畜牧等部門承擔(dān)，今后開展生態(tài)修復(fù)時，相關(guān)部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)，在編制規(guī)劃時統(tǒng)籌考慮各項重建因素，在投資安排時整合資金使用，在項目實施時做到各種措施互補，確保生態(tài)修復(fù)有序、有效推進(jìn)。   （三）生態(tài)修復(fù)應(yīng)遵循客觀規(guī)律分步實施。生態(tài)修復(fù)的終極目標(biāo)是全面恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，使其在本質(zhì)上真正達(dá)到自然狀態(tài)下的最佳水平。因此，在進(jìn)行生態(tài)修復(fù)最后一道工序——植被恢復(fù)時，必須充分考慮災(zāi)區(qū)自然、氣候以及現(xiàn)有的技術(shù)條件，切實尊重自然規(guī)律，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草。要切實尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照“先易后難”的原則，優(yōu)先實施城鎮(zhèn)周邊、交通沿線生態(tài)修復(fù)，滿足重點區(qū)域生態(tài)需求。對于地質(zhì)災(zāi)害隱患大、財力難以支持治山工程的區(qū)域，應(yīng)待山體自然穩(wěn)定后再施行植被措施，以降低生態(tài)修復(fù)成本。   （四）國有林管理應(yīng)堅持保護(hù)和利用并重原則。當(dāng)前，我國對國有林尤其是國有天然林實行嚴(yán)格的保護(hù)政策，國有林管理單位往往從自身工作出發(fā)，很少考慮其他社會利益群體的需求，客觀上降低了國有林綜合效益。國有林管理的目標(biāo)不應(yīng)是維持現(xiàn)狀，而是要服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。因此，我國國有林管理工作應(yīng)根據(jù)近年來的新形勢、新變化，依據(jù)“保護(hù)和利用并重”的原則對相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整和修訂；國有林管理單位應(yīng)借鑒日本嵐山國有林管理經(jīng)驗，注重與林區(qū)內(nèi)和周邊社區(qū)群眾溝通，認(rèn)真聽取他們對森林資源管理的意見和建議，形成共識，努力營造全社會自覺支持保護(hù)森林資源的良好氛圍。   （五）集體林經(jīng)營應(yīng)創(chuàng)新模式并加大支持力度。我國正在進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革，目的是解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。從具體實踐看，戶均林地面積大的地區(qū)，農(nóng)民經(jīng)營積極性明顯提高，收益顯著增加；部分少林地區(qū)，由于單戶林地面積小、收益有限，農(nóng)民經(jīng)營林地的積極性不高，林木林地資源仍處于待開發(fā)狀態(tài)。為切實破解少林地區(qū)集體林經(jīng)營難題，盤活林木林地資產(chǎn)，基層林業(yè)部門要探索創(chuàng)新，指導(dǎo)林農(nóng)通過建立股份制合作社、引入企業(yè)或大戶合作經(jīng)營、加速林木林地流轉(zhuǎn)等方式提高集體林經(jīng)營水平；也可以借鑒日本森林組合的經(jīng)驗，引導(dǎo)建立中介機構(gòu)，為林農(nóng)提供采伐、運輸、銷售、造林等全方位服務(wù)。國家也應(yīng)著眼于全面推進(jìn)農(nóng)村小康社會建設(shè)，加大對集體林經(jīng)營的政策和資金支持力度，對成片的集體林區(qū)林道建設(shè)，國家應(yīng)按照通村公路標(biāo)準(zhǔn)給予資金補助。