摘要：分析了國家公園、自然資源資產管理需要解決的問題，提出了自然資源資產管理是國家公園管理的核心內容，應在摸清自然資源資產本底的基礎上，以國家公園總體規劃為依據，以自然資源資產產權管理為基礎，以監督執法為保障，開展國家公園自然資源資產的用途管制、保護活動、適度經營等工作，并提出了有關政策措施建議。

關鍵詞：國家公園；自然資源資產；產權管理；保護利用；用途管制；政策

0引言

19世紀以來，人類越來越強烈地意識到保護自然生態、緩解破壞自然資源給人類帶來危害的重要性。19世紀70年代，美國建立了世界上第一個國家公園，之后，世界各國陸續建立國家公園管理體制。目前，世界上已有200多個國家和地區建立了國家公園、自然保護區等自然保地［1］，保護瀕臨破壞的自然生態系統。我國研究和建立國家公園相對較晚，第一個自然保護區鼎湖山自然區是1956年建立的，2008年中國大陸探索建立第一個國家公園云南普達措國家公園［1］。十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”后，國家和地方政府、各界學者紛紛投入研究。目前，政府部門主要聚焦在管理體制、國家公園定位和規劃編制上，各界學者則不同程度地在國家公園定位、發展、生態保護、旅游經營等方面進行研究。筆者認為，在建立并理順國家公園管理體制的同時，更應加大對國家公園自然資源資產的管理，未來國家公園的管理必將以自然資源資產管理為核心。縱觀國內外，包括國家公園在內的自然保護地，通常是分布有特殊的自然保護、科研、文化、美學等意義的自然生態系統及保護對象的區域，用于保護獨特和典型的自然生態系統系統、著名自然景觀、野生動植物資源等資源［2］，其建立的背景多是在人們意識到自然資源、生態環境遭到嚴重破壞，或某區域獨特的自然資源具有重要價值需要保護，但又無力對所有自然資源進行全面保護的情況下，充分協調經濟社會發展與自然保護、平衡保護與利用的矛盾關系，對一些重要的自然資源、一些重要生態區域進行保護。目前，我國正在開展的國家公園體制試點，由中央設立的5個試點，也主要是因其獨特的自然資源而設立。自然資源是生態保護的載體，保護好了自然資源也就保護好了生態系統。如東北虎豹國家公園，因其稀有的、瀕臨末絕的東北虎、東北豹種群而設立，1.46萬km2范圍內，2012—2014年期間，東北虎27只，東北豹42只［3］；大熊貓國家公園，因國寶級野生大熊貓物種而設立；祁連山國家公園是我國西北地區重要生態安全屏障和水源涵養地，因大規模無序開發建設，導致自然資源、生態環境嚴重破壞，引起國家和社會廣泛重視而設立。由此可見，設立國家公園的目的和緣起，主要在于保護獨特的、稀有的、瀕危的物種，保護這些區域的自然資源及其生態系統。黨的十八大以來，中共中央、國務院從中國特色社會主義事業總體布局的戰略高度，對生態文明建設提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，提出了綠水青山就是金山銀山的理念，十八大報告中明確“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”［4］，指出了對自然資源實行資產化管理的方向。十八屆三中全會明確要求“健全自然資源資產產權制度”，要立足于資產的角度來保護和管理自然資源。因此，國家公園應緊密結合自然資源資產產權制度改革，探索國家公園內自然資源資產保護管理模式。國家公園管理體制，也將在理順公園內自然資源資產的管理框架、管理模式、管理方法和管理機制的同時進一步確立。

1國家公園自然資源資產管理框架

國家公園內的自然資源，包含公園范圍內的土地、森林、草原、河流、礦藏、野生動植物等各類自然資源。國家公園保護管理是自然資源資產保護管理的一部分內容，是要保護各類自然資源中最應珍惜和保護的具有國家代表性的、稀缺的、獨特的資源。國家公園管理，應在制定和完善相關法律法規的前提下，以自然資源管理體制、國家公園管理體制為依托和保障，以保護公園范圍內自然資源及其生態系統的原真性、完整性，實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，開展自然資源資產管理。具體地說，國家公園自然資源資產管理，應在摸清自然資源本底的基礎上，以編制國家公園總體規劃作為管理的依據和手段，以自然資源資產產權管理為基礎，以監督執法為保障，開展用途管制、保護活動、適度經營等自然資源資產管理工作，實現國家公園內自然資源資產的嚴格保護、合理且有限的利用。

2國家公園自然資源調查監測

一、土地權利與反公地悲劇

1．反公地悲劇的基本思想

黑勒（MichaelA．Heller，1998）首先提出了反公地悲劇分析框架，他把反公地悲劇定義為多重所有者都賦予了排除其他人使用稀缺資源的權利，并且沒有一個人具有有效的優先使用權，當有太多的所有者持有這種排他權時，資源易于低度使用的一種經濟現象。黑勒通過考察俄羅斯轉軌時期的經濟發現了這一現象，在莫斯科路邊攤和簡易商棚熙熙攘攘，生意紅火而正式商鋪或商場卻大量空置。通過大量的案例研究，黑勒揭示出商場空置的原因是：商場的權利分布不是呈束狀而是呈水平狀，賣的權利、出租的權利、獲得銷售收入的權利、獲得租賃收入的權利、決定使用的權利、占有的權利等都由不同的多重的機構所有，多個權利人具有相同或者相似的權利，商場的所有者、使用者、各級經濟計劃的執行者、各類管制者等都能阻止其他權利持有者有效使用商鋪。這種反公地悲劇可以通過市場交易逐漸使權利整合而解決，但受到高昂的交易成本制約。反公地悲劇是一個體制問題，可以通過體制變革來解決。隨后，黑勒運用反公地悲劇模型分析了生化研究領域專利權的過度保護問題并進一步完善模型，由于科學領域的相互聯系，許多有大量交叉重疊的技術發明由多個專利人持有，當使用者需要獲得多種專利投入去創造單一的有益產品時存在復雜的障礙，即反公地悲劇［8］。一項醫藥產品的開發往往需要同時購買內容交叉的多項專利，從而大大推高了醫藥開發的成本，一方面導致了新藥品往往價格昂貴，另一面直接阻礙了產品研發。布坎南等（JamesM．Buchanan，YongJ．Yoon，2000）進一步完善了反公地悲劇模型并用數學公式與幾何圖形加以形式化，他們比較了公地與反公地，發現了二者基本邏輯的對稱性。公地模型中，個人或企業通過增加投入到公共資源，減少了所有其他人投入的生產率和每個人的租金，而在反公地模型中擁有排他權的個人或企業通過減少投入（通過價格）到公共機構，減少了其他也執行潛在排他權的可利用租金，二者都是一種外部不經濟。FrancescoParisi，NorbertS?chulz，BenDepoorter（2000）在布坎南等人的基礎上進一步探討了公地悲劇與反公地悲劇問題產權的二元性，認為公地與反公地悲劇是偏離統一產權的對稱性的結構性的后果，是使用權與排他權不一致的后果，都是來自于多個所有者使用共同資源的私人和社會激勵的失調。至此，反公地悲劇的分析框架已基本成熟。首先，從現象來看，反公地悲劇表現為資源的不充分利用，而資源并非無主之物；其次，從經濟本質上講，反公地悲劇是私人激勵與社會激勵失調產生的外部不經濟，是外部效應產生的低效率；最后，反公地悲劇出現即產生外部不經濟的原因是權利配置不合理導致的使用權與排他權的沖突。

2．農村土地利用中的反公地悲劇

中國農村存在三種形態的土地資源浪費，其一，空間形態上的農村空心化，外擴內空，廢棄危房和閑置空房大量存在，導致農村建房占地太多，土地不能充分利用；其二，中國局部農村仍然存在耕地拋荒現象，不少地區農業勞動者以婦女和老人為主，農業的勞動投入和資本投入不足，農地粗放經營，因而，農地尚未充分利用；其三，農村土地尚未充分開發，荒坡、荒嶺，耕地區域的邊邊角角及門前屋后的零星土地等可開發、可利用的閑置土地依然大量存在。三種形態的土地資源浪費均為土地的不充分利用，且在法律上浪費的土地都有相應的所有權主體，符合反公地悲劇的表現形態，是否屬于反公地悲劇我們需要進一步分析其經濟本質及外部不經濟產生的原因。農村建房占地，建新不拆舊等導致了土地浪費。但從農戶的角度來看，農戶建房選址向交通沿線靠攏，有利于更充分地利用公共產品和分享公共服務。而村內舊房不拆一方面因為舊房離農地較近，能夠作為農業生產的據點，舊房仍具有一定的使用價值，另一方面可以節約拆遷成本，且能通過實際占有獲得未來可能的土地收益。因此，導致農戶的個體決策偏離社會最優決策，從經濟本質來說是私人激勵與社會激勵失調導致的外部不經濟。中國土地管理法規定一戶只能擁有一處宅基地，這種一戶兩宅明顯違法，但這種違法由于沒有直接的受害者，因而過分依賴土地行政管理部門的監察去發現和處理，由于農村尚未有健全的土地登記制度，土地行政部門的信息能力十分有限，因而實際法律處理往往十分困難。導致這一違法現象普遍存在的根本原因在于農村土地所有者沒有獨立的土地利益，從而沒有檢舉和阻止這一土地違法行為的動力，使法律執行困難重重。農村住房建設本應適應經濟社會發展的需要，住房向交通沿線聚集有一定的合理性，但作為土地所有者的農民集體則無權調整農戶的承包地以適應這一要求，村內的空房、危房的拆遷、復墾能夠提高土地利用率，但土地主管部門、縣鄉政府、宅基地原主人、作為土地所有者的農民集體均有相應的排他性權利，土地整治、復墾收益的利益歸屬卻十分模糊，因而顯示出了土地排他性權利與使用權的沖突。總之，農村無規劃的建房占地導致的土地利用不充分是由于土地權利配置不合理導致的外部不經濟，屬于反公地悲劇。

農地拋荒和低效利用在大多數情形下仍然是農戶自愿選擇的行為，其核心是勞動投入和資本投入的激勵不足，即私人激勵與社會激勵的失調，農地拋荒理論上存在兩種解決方案：一是承包方通過轉包、出租、轉讓或由他人代耕等方式改變土地的實際使用權；二是發包方強制收回土地并通過承包、拍賣等方式交付他人耕種，但這兩種解決方式都依賴于清晰的土地權利配置，由于農地經濟價值的實現依賴于村組公共物品與公共服務的提供，發包方通過拒絕提供公共物品而實際享有一定的排他性權利，土地承包者并不能充分地享有轉包權，因而在實踐中承包地往往只能在本集體經濟組織內進行轉包、轉讓，而在同一集體經濟組織內農戶經濟具有同質性，面臨的經濟機會相似，一旦面臨農地收益過低導致的農地拋荒，往往并無實際的農地受讓者或承租者，對于土地的發包者來說，只有棄耕拋荒連續兩年，才有收回發包耕地的權利，因此在法律上也無法杜絕土地拋荒。在法律實踐中，連續拋荒兩年的界定十分復雜，土地承包者有土地承包合同的保護，而發包方收回承包地的強制力并無充足的法律保障，在農村集體經濟空洞化的背景下，農民集體本身并無可調度的勞動力甚至基本的生產資料，即使作為發包方的農民集體收回拋荒的土地，仍然面臨著轉讓和轉租的困境。概而言之，土地拋荒是農地權利配置不合理導致的一種土地資源浪費，屬于反公地悲劇。農地低效利用主要表現在農地由老人等機會成本較小的勞動力耕作，資本和勞動投入相對不足，解決此類問題仍然需要調整土地權利。首先，農地承包權的確定沒有適應經濟社會的發展，當前一旦擁有了農地承包權，實際使用耕地的機會成本幾近于無，農地具有經濟價值，過低成本甚至無成本的農地承包，使附著在農地上的經濟機會不能充分實現；其次，農地承包權初次分配強調其安全保障等社會功能，實際農地經營能力的差異無法充分考慮，使得土地高效利用過多地依賴于土地流轉；最后，法律雖然對棄耕、改變農地用途等有特別的規定，但忽略農地的經濟效益，農地利用僅以土地與勞動的簡單結合獲得基本生活資料為目標，即農業邊緣化趨勢并無任何法律上的抑制措施，因此，農地低效利用仍然是土地權利配置問題導致的反公地悲劇。農村未開發土地的閑置問題主要涉及到土地開發或整治由誰來進行，其收益如何分享等基本問題，只有權利清晰才能利益歸屬清晰，只有明確利益歸屬才能激勵利益相關者采取積極行動，歸根到底仍然是土地權利配置問題導致的反公地悲劇。作為土地所有者的農民集體并無完整的土地處置權，對未開發的土地也只能開發成農地或用作宅基地等，不能開發為非農用地，而未開發的土地往往屬于邊角地和劣質地，作為農地利用價值不高，同時土地整治要服從相應的土地規劃，一般由政府主導，農民集體作為土地所有者既無實際的處置權也無法充分分享土地整治利益，因此，往往以未開發的形式保留未來土地經濟機會。總之，三種形態的土地資源浪費都是土地權利配置不合理所導致的反公地悲劇。

二、土地權利視角下的農村空心化原因

一在2019年基礎上，需要深化的工作

1、全面提升節約用地水平。一是突出土地雙清。圍繞全縣現有的批而未供土地3027畝，供而未用土地2725畝，樹立鮮明獎懲導向，加強動態考核通報，計劃完成批而未供土地清理300畝，供而未用土地清理500畝，近三年按期開工率達90%以上，土地閑置率控制在1%以下。二是突出低效用地再開發。深化“畝均論英雄”改革，整理和完善我縣低效用地再開發數據庫使用和剩余圖斑數據，適量謀劃新增再開發地塊，按要求補充入庫。結合全市“拓空間強保障”行動要求，預先謀劃目標100畝，緊抓時間節點，爭創加分項。三是突出盤活建設用地。提高國土空間利用效率，通過限期開發、回購利用、整合再改造利用等方式盤活一批低效工業用地。優化自然資源利用模式，全面排查國有存量建設用地數量、分布和利用現狀，進一步完善布局和品質，有效盤活國有存量建設用地。

2、切實強化資源要素供給。一是做好土地整治。加大復墾資源挖掘，以盤活已撤銷和雙核減農村土地綜合整治項目為重點，對可復墾資源重新包裝。繼續推進旱改水和墾造水田，做好實地踏勘、圖件審核及聯合會審，充分協調解決已發林權證的地塊問題，進一步拓展可利用資源，計劃完成旱改水驗收入庫1000畝，建設用地復墾100畝。二是做好用途管制。全面研究上級國土空間用途管制政策制度，做好相關文件解讀，構建符合我縣實際的工作機制，進一步整合各類用途管制依據，優化用途轉用審批許可程序，逐步改變國土空間開發利用擠占優質耕地和生態空間的局面。三是做好土地出讓。提前謀劃項目前期工作，加強與鄉鎮、業主交流對接，明確意向后啟動相關審批流程，避免集中突擊項目落地的現象。進一步發揮土地儲備職能，積極探索將工業用地納入儲備范圍，減少出讓糾紛,避免政府違約風險，計劃全年出讓土地657畝，收儲土地562畝。

3、加快推進國土綠化美化。一是開展新植珍貴樹行動。計劃完成珍貴彩色健康森林建設5000畝，木材戰略儲備林建設5800畝，其中大徑材培育5000畝，珍貴樹種造林800畝，10月底前完成新植珍貴樹種33萬株。力爭完成省下達山地造林、坡地造林、城鎮鄉村綠化造林、通道綠化等任務14260畝。二是開展森林系列創建活動。以統籌推進城鄉綠化、發展森林綠地、改善人居環境、擴大生態產品供給為目標，著力推動國家城市森林創建，確保上半年編制完成《國家森林城市總體規劃》，下半年組織實施,爭取創成省級森林城鎮3個。三是開展“一村萬樹”行動。以一村新植萬樹為載體，形成一村一品、一路一景、一樹一業的鄉村綠化美化和林業產業發展格局，完成“一村萬樹”示范村7個，推進村50個以上；完成“一村一品一韻”亮點村5個以上。督促國營苗圃抓好苗木生產，確保全年培育苗木80萬株，省珍貴彩色調控苗木10萬株，為綠化造林提供苗木保障。

4、從嚴抓好黨風廉政建設。一是加強政治建設。深入學習新時代中國特色社會主義思想，教育廣大黨員干部增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，不折不扣執行好縣委縣政府各項決策部署。從嚴從緊抓好黨建，強化黨組織建設，加強黨員管理教育，確保把堅持正確政治方向貫徹到謀劃重大戰略、制定重大政策、部署重大任務、推進重大工作的實踐中去。二是加強作風建設。深入“三服務”、“兩個健康”等活動，組織干部職工沉到一線，解決問題、破解難題，努力打造想干事、能干事、干成事的濃厚氛圍。三是加強黨風廉政建設。緊緊圍繞“清廉文成”建設目標要求，認真履行全面從嚴治黨主體責任，堅持管黨治黨與業務工作同步推進、深度融合，馳而不息改作風正作風，推動全面從嚴治黨向縱深推進、向每個黨支部和每名黨員覆蓋，樹立自然資源部門的良好形象。

二創新實施的工作

1、統籌推進空間規劃布局。計劃年初完成國土空間規劃技術轉換工作，根據三調數據情況摸清現狀資源，完成全縣一張底圖工作。同時，開展各項專題工作，重點研究完成上一輪規劃評估，積極對接雙評價、三區三線優化等關鍵專題，為下一步國土空間規劃編制打下堅實基礎，計劃10月底前完成國土空間規劃一張圖建設。銜接各部門確定國土空間規劃中的專項規劃清單，完成相應的專項規劃，完善未來國土空間規劃體系。提前布局中心城區控制性詳細規劃編制，在總體城市設計的指導下，對這幾個重要片區提前進行謀劃布局，加快中心城區建設，提高中心城區首位度。

摘要：在實施鄉村振興的大背景下，村莊規劃作為鄉村發展的頂層設計，在鄉村振興中起到至關重要的作用。以福建第一批省級鄉村振興試點村———莆田市常太鎮馬院村為例，對《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《福建省村莊規劃編制指南（試行）》提出的相關理念和要求做出深入實踐，系統總結這輪村莊規劃的主要編制思路，并為指南的后續完善工作、各部門的村莊建設管理工作提出了進一步深化建議。

關鍵詞：創新成果表達，留白機制探索，發展模式創新

為深入貫徹關于實施鄉村振興戰略的重要指示精神，中共中央先后印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，福建省印發《福建省鄉村振興試點工作方案》，明確在全省開展1000個鄉村振興試點村示范創建工作，并出臺《福建省級村莊規劃編制指南（試行）》（以下簡稱“指南”），莆田市常太鎮馬院村憑借深厚的紅色文化底蘊和扎實的村莊發展基礎成功入選。本次規劃擬借馬院村的試點機會，為全省革命老區村探索紅色文化傳承與發揚及鄉村振興的路徑，并通過對《指南》提出的相關理念和要求做出深入實踐，為《指南》后續完善工作及各部門的村莊建設管理工作提出進一步深化建議。

1馬院村現狀基本情況

1．1現狀概況。1）閩中地區革命發源地。馬院村位于莆田市常太鎮北部山區，距鎮區17km，距市區1h車程，作為“南方三年游擊戰爭”閩中渡里游擊區的發祥地和根據地，目前依然保留著中共閩中特委機關舊址等諸多紅色遺跡，并且流傳著“菅茅藏傷員”“叔公侄女護送電臺”等紅色故事。2）莆田市美麗鄉村樣板。近十幾年來在各級黨委的帶領下，馬院村以各類型政策補助、各階段村莊試點為契機，有效整合移民、水利、住建、資源等多部門專項資金支持，在基礎設施建設、公服配套、環境整治、鄉村旅游上下功夫，目前已成為莆田市美麗鄉村樣板，但是離鄉村產業造血，實現鄉村振興的目標存在較大差距。

1．2存在問題。1）上版村規無法有效指引和管控村莊建設。由于上版村規在技術上缺乏多規合一，規劃用地與各部門規劃存在較大沖突，規劃項目大部分無法落地實施，加上村規成果過于專業，非技術人員無法看懂使用，導致實際建設與上版村規脫節，村莊違建無法直接以村規為依據進行認定與管控。2）產業發展基礎退化，鄉村旅游造血能力不足。截至目前，馬院村戶籍人口1134人，常住人口不足1／3，勞動力流失加上人口老齡化造成鄉村產業發展基礎退化，農用地實際在耕面積逐年減少，資金來源單一導致旅游項目推進緩慢，導致鄉村產業造血能力嚴重不足。3）閑置空間增多，新增地受限，違建情況普遍。從二、三調對比情況和入戶調研情況來看，一是村民離村不退宅、一戶多宅現象普遍，導致房屋閑置情況較為嚴重，但大部分為保存較為完整的古厝并且數量在不斷增多；二是村委會、小學、幼兒園、幸福院等公服設施，空間利用率逐年降低；三是從目前多規銜接來看，可供給村莊產業發展、村民分戶建房的新增空間極為有限，導致各類違建情況普遍。4）建設主體、資金來源單一，發展模式很傳統。從村莊發展路徑來看，馬院村建設資金主要來源于各級部門的專項補助，建設項目由村委策劃并全權統籌，主要以基礎設施、公服設施、環境整治項目為主，村民無法從中參與并得到收益。旅游項目回報周期長，前提資金投入較大，政府財政資金無法長期保證，村委缺乏運營經驗，城市資本、人才受制于農村制度很難流入。所以采用單一資金來源和建設主體的發展模式，是制約馬院村鄉村振興的重要因素。

2村莊規劃編制特色和經驗

一、2020年工作打算

2020年，我局將堅決按照縣委、縣政府和市自然資源局的統一部署，強化工作舉措、狠抓工作落實，攻堅克難，堅持以國土空間規劃編制為主線，充分利用第三次全國國土調查成果，摸清全縣自然資源資產基礎家底，全面掌握真實、準確、可靠的基礎數據，加大耕地保護和生態修復力度，主動服務，全力保障發展用地需求，加快項目審批，有序開展農村宅基地使用權及房屋所有權登記發證工作，抓好綠色礦山建設和地質災害防治，落實高質量保護、利用、管控措施，全面提升自然資源管理水平。

一是構建國土空間規劃體系。緊扣高品質濱江宜居城市定位要求，科學編制國土空間規劃，加快構建國土空間規劃體系。做好資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價，做好永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界統籌劃定評估工作。組織專班，加大力量開展國土空間規劃編制工作，做好村莊規劃編制試點和全縣村莊分類調查，抓好城東（高鐵）新區建設規劃編制工作，統籌做好“兩規”修改調整后續工作，落實國土空間用途管制制度。

加快構建總體規劃、城市設計、專項規劃、詳細規劃、鄉村規劃等多層次的空間規劃體系，統籌協調編制城市道路交通、給排水、電力、通信、燃氣等基礎設施專項規劃，將教育、體育、養老、社區管理等城市公共服務設施統一進行布局規劃，提升城市規劃品質。加快啟動鄉鎮國土空間規劃編制，根據2019年全縣村莊調查和分類結果，每個鄉鎮選擇1-2個村莊開展村莊規劃編制試點，將鄉村道路、雨污水管網、地下電線管網等統籌規劃，以點帶面提高鄉村規劃水平。

加強城鄉規劃管理，完善城鄉規劃管理體制。扎實做好建設工程規劃許可證核發，建設工程放（驗）線、基礎復核以及竣工規劃核實等日常工作。加強規劃批后監管，開展建設項目批后聯合巡查。完善規劃許可告知承諾制辦理、容缺受理等操作規程，增強服務意識，優化營商環境。積極探索，完善規劃批驗流程，在現有流程的基礎上，引進新技術、新方法，探索更先進的規劃管理模式，進一步提升規劃管理的質量和效率。如評審部分重大規劃和專業規劃，外聘經驗豐富的專家進行指導和把關；進一步加強與城管部門的溝通協作，加強規劃實施的過程監管。積極拓展業務，待測繪資質證書經營范圍變更后,開展不動產測繪，根據工作量和技術能力，嘗試開展小區竣工規劃核實測量。

二是強化資源要素保障。統籌處理“保護資源”與“保障發展”的關系，自覺將“保護”作為高質量發展的內在要求，節約集約利用土地資源，進一步提高土地利用管理水平，為城市健康平穩有序發展提供保障。做好土地收儲文章。圍繞高鐵新區、城東新區，金果世界，通用機場，S216、S219、S312道路等重點項目建設，加快土地征收拆遷工作，繼續推進鹽化城門頭兩側等土地收儲工作，力爭全年征收土地7000畝。開展“節地增效”、消化批而未用土地專項行動，做好園區及部分城市建設等集約節約用地工作。完成淦中路南延、善政三路、南苑小區、城南新區A-04宗地（縣政府北邊）等房屋土地征收清零掃尾工作，確保項目建設順利推進。

規范科學利用土地。加大土地報批力度，爭取向省市報批各類項目用地3000畝，保障城東新區道路網架、城市生態性公益墓地、通用機場等重大工業、城建及民生工程項目的用地指標。科學確定商住用地供應節奏，2020年擬出讓商住用地400-500畝，解決群眾住房實際需求。

為落實最嚴格的節約集約用地制度，提高全縣土地利用效益，實現高質量發展，為貫徹《人民政府辦公廳關于提升土地利用質量效益的指導意見》（冀政辦字〔2018〕114號）和《人民政府辦公室關于印發提升土地利用質量效益的實施方案的通知》（承市政辦字〔2019〕83號）文件精神，結合我縣實際，制定如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以新時代中國特色社會主義思想為統領，全面貫徹黨的精神，牢固樹立新發展理念，服務高質量發展大局，堅持節約優先、保護優先原則，著眼土地粗放利用、土地資源投入產出效益低等問題，按照“嚴控總量、做優增量、盤活存量、提高質量”的思路，完善土地利用和管理制度，推動土地利用方式轉變，促進和引導產業轉型升級，提高單位面積土地投入和產出水平，全面提升土地資源綜合效益，為加快建設新時代經濟強縣提供有力支撐。

（二）基本原則

1.堅持嚴管嚴控，節約優先。強化節約集約用地意識，強化土地用途管制，強化開發利用管理。實行建設用地總量和強度雙控，提高土地節約集約利用水平，促進用地強度和用地效益雙提升。

2.堅持統籌協調，市場配置。充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用，健全建立黨委領導、政府負責、部門協同機制，完善監管考核評價制度，激勵和約束機制并舉，推動節約集約用地和促進經濟發展相統籌，實現土地資源保護與開發利用相統一。

作者：趙曉強 單位：中共吉林省委黨校法學教研部

從法律和政策上不難看出，國家對于包括土地承包經營權轉讓在內的土地承包經營權流轉的態度非常矛盾:(1)既希望承包土地使用權的流轉，又限制承包土地使用權的流轉。國家希望通過土地承包經營權的流轉來提高農民的收入，提高農業效率，提高土地效能，但是又擔心這樣會危及農民和農業的安全。特別是土地承包經營權的轉讓是不可逆的流轉方式，一旦轉讓出去，農民長期失去土地承包經營權，而受讓方將長期占有和使用土地，這不論是對農民自身來講，還是對農業的整體發展來講無疑是一個巨大的風險。(2)既以確保農民的生活保障為基本價值目標，又不遵循社會保障法的原則規則，而將承包土地使用權規定為物權。土地承包經營權的物權性和社會保障性是相互矛盾的。既要農地承擔農民社會保障責任，又要把土地承包經營權設計為物權，這本身就是矛盾和沖突的。現行立法無視二者的根本差別，在同一社會關系的調整中，時而以保障性為基礎制定規則，時而依據物權屬性設計權利的運行模式，使現行各種政策、法律規定頻頻產生明的或暗的、直接或間接的混亂與沖突［2］。

關于土地承包經營權轉讓的若干學說

1.土地承包經營權限制轉讓的學說。囿于國家糧食安全的戰略考慮而導致的農村土地用途嚴格管制，以及土地承包經營權對農民安身立命的重要性，法律視閾中的土地承包經營權實際上只是一種限制流通性權利［3］。綜合來看，承包經營權限制說的理由主要有三［4］:(1)土地保障說。就中國而言，在城鄉剛性二元經濟結構背景下，社會保障體系僅僅能覆蓋城鎮戶口人員，而占人口絕大多數的農民則長期游離于規范的社會保障體系之外，土地便自然成為數億農民仰賴的保障之源，兼具生存保障、就業保障、醫療和養老保險的多重功能［5］。在中國，土地不僅僅是生產資料，而且具有社會保障功能，農民的生老病死主要依賴土地。一旦允許土地承包經營權流轉，農民離開了土地，社會又不能對農民提供保障，這將會使農民喪失基本的生活保障［6］。(2)防止兼并說。目前，學術界關于放開農村土地制度的主張如果一旦成為法律現實，農民可能輕易喪失土地，造成大規模的土地兼并。在中國這樣一個擁有十多億農業人口的農業大國，如果允許農地使用權的轉讓，勢必重演歷史上農村兩極分化，出現大批無地少地農民的社會問題［7］。(3)保護耕地說。農村土地承包經營權的流轉，將導致大量農用地轉化為商業開發用地，不利于國計民生和中國自給自足的糧食安全戰略［4］。糧食生產與安全始終是關系到社會穩定的大問題，這也是中國毫不動搖地通過法律制度嚴格管制農村土地農業性用途的最根本的理由［3］。

2.土地承包經營權自由轉讓的學說。(1)法律性質說。轉讓須經發包人同意的說法與土地承包經營權的物權性存在顯見的抵牾［8］。家庭承包的土地承包經營權轉讓“須經發包方同意”與物權本質上是一種支配權不相吻合［9］。(2)資源配置說。目前，中國農業經營“一人一畝三分地”的家庭作業模式不利于將資金、技術、知識、管理等現代生產要素吸引到農業中來，與土地、勞動等傳統生產要素進行最優化配置也不利于節省成本和開支［4］。土地權利的自由轉讓，既可確保土地資源的利用價值最大化，也可保障經營者收回投資。(3)城鎮化推進說。禁止或嚴格限制土地承包經營權的轉讓，將使農民欲成為城市居民必須放棄土地承包經營權，而不能保留權利或將財產權利變現，客觀上促成農民轉換身份的消極性，影響城市化步伐［8］。

土地承包經營權轉讓若干學說在制度中的體現及存在的問題

1.關于土地保障說。土地保障說符合國家保障農民基本生活的價值取向，體現在法律制度中具體表現為:一是轉讓方(原承包方)有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源;二是經發包方同意。在制度設計上，即認為如果農民有了穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，也就是有了基本的生活保障，不會因為失去土地承包經營權而生活無著。另一方面，對于發包方寄以重大希望，即希望發包方在審查土地承包經營權轉讓的時候，對于承包方(轉讓方)是否具有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源予以審查。但是，承包方(農民)和發包方(集體經濟組織)又如何去準確地判斷呢?由于配套的制度建設滯后，這一判斷無疑非常困難。如農民工問題，大量在城里打工的農民的勞動權益無法保障，拖欠工資、工傷等問題尤其突出，他們無法預見其工作的穩定性;又如集體經濟組織的缺位，比較嚴重的是“組”這一層集體經濟組織，由于種種原因，其權利往往由村來代行，又如何能承擔起判斷承包方生存保障的責任呢?可見，現有的制度安排無法實現社會保障的價值目標。對此，在制度上有兩種選擇:一是制定更加確實可行的保障農民生活的規定，如“轉讓方必須參加社會統籌保險”等;二是取消轉讓方(原承包方)“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”的限制。筆者贊同第二種選擇，理由如下:(1)嚴格地限定轉讓方必須取得其他方式的社會保障，在現在農村社會保障制度滯后的情況下，無疑會妨礙土地的流轉;(2)由于農村的土地調整政策即“增人不增地，減人不減地”的政策以及農村土地征收已經導致了大量無地和失地農民，堅持土地承包經營權的社會保障價值已經意義不大。

摘要：文章以太原市“美麗鄉村”建設為例，結合工作實際，圍繞“三農”工作，突出用地保障，提出通過統籌空間規劃、有效盤活存量、優化審批流程、嚴格耕地保護、強化用地監管等方式創新管理模式，大膽探索土地制度創新，充分利用好、發揮好農村土地的功能作用，全力保障農村產業融合發展用地需求，助力鄉村振興。

關鍵詞：建設用地管理；用地保障；助力鄉村振興

農村土地是重要的自然資源和生產要素，有生產、生活和生態三大重要功能，具有巨大的市場價[1]值和發展潛力。因此，充分利用并發揮好其土地功能和作用，釋放其市場價值對鄉村振興顯得尤為重要。深入學習貫徹習近平總書記重要指示重要講話精神，認真貫徹落實黨中央、國務院和省、市政策，用好用活土地政策，創新農村建設用地管理方式，助力鄉村振興。

1基本做法

1）用好用活城鄉建設用地增減掛鉤政策認真貫徹落實《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》精神，鼓勵引導婁煩縣和陽曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進土地增減掛鉤節余指標跨市域、縣域交易，將節余指標交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉村振興。陽曲縣和婁煩縣通過跨縣域交易增減掛鉤節余指標1000余畝，所得收益為鄉村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設項目資金助力鄉村振興近年來，太原市在土地整治項目的安排和資金統籌方面進一步向陽曲縣和婁煩縣傾斜，通過土地整治，在提高耕地質量的同時，增加產出和農民收入。其中，高標準農田建設項目持續加大投向婁煩縣和陽曲縣的力度，收購婁煩縣等轉讓的補充耕地指標3370畝，下達指標有償轉讓費和高標準農田建設資金進一步助力鄉村振興。3）加大對鄉村振興項目新增建設用地計劃指標的支持力度在農用地報批過程中，對列入國家、省、市重點鄉村振興項目，做到了隨報隨用、應保盡保。對陽曲縣、婁煩縣等申報的用地申請做到了應保盡保，確保鄉村振興項目的用地需求。

2面臨的困難和不足

2.1鄉村規劃缺位且急需覆蓋