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1長三角城市群面臨的突出環(huán)境問題

1.1區(qū)域環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)

長三角城市群大氣和水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)。在大氣環(huán)境方面，灰霾、臭氧、酸雨等復(fù)合型、區(qū)域型污染問題交織呈現(xiàn)。2013年，長三角地級及以上城市空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)天數(shù)占35.8%，PM2.5和PM10超標(biāo)比例達(dá)到96%和92%，與京津冀、珠三角、川渝地區(qū)并稱為我國“四大霧霾帶”，同時(shí)區(qū)域內(nèi)87.5%的城市屬于酸雨控制區(qū)。水環(huán)境和水資源方面，長江口的淺海和近海區(qū)域劣Ⅳ類水質(zhì)比例超過60%，京杭運(yùn)河長三角地段，以及長江、錢塘江的南京、上海等江段水體富營養(yǎng)化污染范圍已達(dá)75%。長期無序的地下水開采導(dǎo)致了明顯的地面沉降，上海、蘇錫常地區(qū)、杭嘉湖地區(qū)已出現(xiàn)大面積地下水位降落漏斗，危及地下水的可持續(xù)利用。生態(tài)環(huán)境方面，受到城市化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚的影響，長三角的城市建成區(qū)面積在近20年間幾乎增長了10倍。城市建設(shè)用地快速擴(kuò)張擠占了生態(tài)空間，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能明顯下降。

1.2環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題異常突出

長三角城市群已成為我國環(huán)境敏感事件高發(fā)區(qū)域和環(huán)境健康問題集中凸顯區(qū)域。繼2008年上海市“磁懸浮事件”后，2012年江蘇省“啟東事件”和浙江省寧波“鎮(zhèn)海事件”等環(huán)境群體性事件又相繼發(fā)生，因環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾日益尖銳。同時(shí)，長三角城市群人口高度集聚，因環(huán)境污染導(dǎo)致的人群健康問題突出。2010年起該區(qū)域因灰霾頻發(fā)而導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)及心血管系統(tǒng)疾病的人群數(shù)量顯著增長，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的肺癌、肝癌、結(jié)直腸癌的死亡人數(shù)占比也呈明顯上升趨勢。此外，2007年“太湖藍(lán)藻事件”、2009年“鹽城水源污染事件”及2013年“黃浦江死豬事件”等多起水污染事件造成了大面積飲水危機(jī)，多次觸及公眾心理底線，局部環(huán)境污染事件的影響范圍正在不斷擴(kuò)大。

1.3環(huán)境公平問題亟需重視

長三角城市群跨界環(huán)境污染事件頻發(fā)，由此導(dǎo)致的環(huán)境公平問題應(yīng)引起足夠重視。一是流域上、下游不同地區(qū)之間易出現(xiàn)跨界水環(huán)境污染，如2013年太湖流域省界河流32個(gè)監(jiān)測斷面水質(zhì)無一達(dá)到地表水Ⅲ級標(biāo)準(zhǔn)，流域跨界污染導(dǎo)致Ⅳ類、V類、劣Ⅴ類水質(zhì)分別占37.5％、12.5％和50％。二是區(qū)域內(nèi)風(fēng)向傳輸易形成交互型大氣污染，如上海、蘇州、無錫等地排放強(qiáng)度大，在冬季西北風(fēng)的影響下將污染物南下傳輸，影響浙北的嘉興、湖州、杭州和紹興等城市，導(dǎo)致該地區(qū)外來SO2、NOx、PM10的總比例分別達(dá)到56%、40%和44%以上，近年來頻繁爆發(fā)的覆蓋整個(gè)長三角的霧霾就是這類跨界污染的典型例證。三是跨界調(diào)水等工程引發(fā)的水源地資源環(huán)境惡化，如“引江濟(jì)太”“錢塘江河口調(diào)水”等工程影響了水源地資源平衡，區(qū)域、流域間跨界環(huán)境公平問題成為影響區(qū)域一體化和聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)鍵因素。

2長三角城市群環(huán)境治理存在的不足

長三角城市群環(huán)境問題具有典型的區(qū)域性、復(fù)合型、累積型和結(jié)構(gòu)型特征，傳統(tǒng)治理手段已經(jīng)難以奏效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1治理手段跟不上形勢變化

長三角城市群環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的根本原因是污染物排放量過大，傳統(tǒng)的以末端控制為主的治理手段已無法滿足新形勢下污染減排的要求。一是重工程減排，輕結(jié)構(gòu)減排。以火電行業(yè)為例，2013年長三角火電行業(yè)脫硫、脫硝和除塵效率分別達(dá)到了97%、85%和99.95%以上，部分省市已推廣燃煤電廠的“超低排放”，工程減排繼續(xù)提升空間已十分有限。目前，長三角規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)用能以煤炭為主，水電、太陽能、生物質(zhì)能等優(yōu)質(zhì)能源的生產(chǎn)和消費(fèi)比重過低，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。二是側(cè)重工業(yè)源控制，對生活源污染控制不足。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快及人口不斷集聚引發(fā)的城市生活垃圾、污水、機(jī)動車尾氣等污染物排放量持續(xù)增大。2012年長三角城鎮(zhèn)生活污水排放量占廢水排放總量的62.9%，生活源排放的COD及氨氮分別占總排放量的51.1%、67.4%，生活源污染尚無有效控制手段。三是重環(huán)境執(zhí)法，輕環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合決策。長三角城市群環(huán)境治理仍以縱向環(huán)境執(zhí)法體系為主，側(cè)重命令控制性手段，對于能夠從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合決策參與不足，導(dǎo)致出現(xiàn)城市布局缺乏有效統(tǒng)籌、環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路等問題。

2.2信息公開不能滿足公眾訴求

長三角城市群環(huán)境群體性事件高發(fā)的主要原因是政府與公眾之間信息溝通渠道不暢，環(huán)境信息公開現(xiàn)狀與公眾信息需求間存在較大的供求差。一是環(huán)境信息公開不夠及時(shí)、完整、真實(shí)，沒有形成完整的信息公開體系，如上海“磁懸浮事件”中信息公開內(nèi)容與施工情況之間存在誤差，引發(fā)民眾不滿。二是信息平臺建設(shè)不足，環(huán)境部門的監(jiān)測技術(shù)和信息系統(tǒng)等硬件設(shè)施不能滿足復(fù)雜環(huán)境問題的監(jiān)測需要，特別是環(huán)境與人群健康領(lǐng)域的監(jiān)測還存在較大的技術(shù)障礙。三是在新《環(huán)境保護(hù)法》提出“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”的條文下，仍缺乏配套的實(shí)施細(xì)則。四是重大環(huán)境事件的決策中，公眾參與權(quán)缺乏切實(shí)有效的法律支撐，公眾參與途徑較為單一，體系尚未完善，環(huán)保NGO等第三方組織受多重制約，導(dǎo)致公眾只能通過群體性事件的方式表達(dá)自身訴求。隨著長三角公眾的環(huán)保意識和法律意識不斷提升，公眾對與自身利益相關(guān)的環(huán)境決策愈發(fā)關(guān)注，亟需建立政府與公眾之間有效的溝通渠道。

2.3協(xié)調(diào)機(jī)制不能適應(yīng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控要求

區(qū)域性環(huán)境問題需要各城市聯(lián)合起來，從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多個(gè)層面進(jìn)行合作，協(xié)同治理，而長三角城市群現(xiàn)有的治理模式卻難以滿足這一要求。在解決區(qū)域跨界污染問題時(shí)，還存在合作平臺執(zhí)行效率不高、協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行不暢等問題。一是長三角各城市在行政區(qū)的地位不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在一定差異，造成城市間競爭力不均，政策傾斜不同。二是各城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，引發(fā)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和惡性競爭，無法在跨界污染治理等問題上達(dá)成一致，各項(xiàng)合作機(jī)制運(yùn)行受阻。三是長三角區(qū)域規(guī)劃長期缺乏法律層面的制度措施，各行政區(qū)對企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致污染企業(yè)在長三角區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移，一體化的市場行為和市場協(xié)作缺乏有效保障。此外，在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中還存在行政權(quán)力過多、利益補(bǔ)償?shù)仁袌龌瘷C(jī)制不足、各項(xiàng)管控措施效用過短、環(huán)境公平的追責(zé)機(jī)制尚未建立等問題，長三角由“博弈”到“共贏”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制亟待構(gòu)建。

3推動長三角地區(qū)環(huán)境治理能力升級的建議

3.1以結(jié)構(gòu)減排和管理減排控制污染物排放

建議轉(zhuǎn)變污染治理思路，將治理重點(diǎn)由工程減排向結(jié)構(gòu)減排和管理減排傾斜。在結(jié)構(gòu)減排方面，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)，研究有效的煤炭消費(fèi)減量替代辦法，提高清潔能源使用比例，有序?qū)嵤?ldquo;煤改氣”“煤制氣”和燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)等天然氣利用項(xiàng)目，鼓勵發(fā)展核電，推動油品質(zhì)量升級。形成煤炭為主體，電力為中心，油氣、新能源全面發(fā)展的能源結(jié)構(gòu)新格局。在管理減排方面，強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動，從嚴(yán)從緊控制“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目建設(shè)，提高空間準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入和效率準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。完善環(huán)境公益訴訟、排污權(quán)交易試點(diǎn)、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境稅費(fèi)等市場化手段，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理分層布局。加強(qiáng)對生活污染源控制的研究，推廣新能源汽車。

3.2完善信息公開和公眾參與的制度及程序

建議從信息公開和公眾參與兩方面促進(jìn)政府與公眾的信息溝通，保障公眾的知情權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。信息公開是提高公民參與環(huán)境問責(zé)的前提，因此要提高信息公開的規(guī)范性。從設(shè)立信息公開管理機(jī)構(gòu)、建立統(tǒng)一門戶、明確公開范圍等幾方面逐步完善信息公開程序，盡快制定與新《環(huán)境保護(hù)法》相配套的信息公開實(shí)施細(xì)則，確保環(huán)境信息公開準(zhǔn)確、完整、及時(shí)。在信息公開的內(nèi)容上，建議增加與人群健康有關(guān)的環(huán)境信息公告、企業(yè)環(huán)境績效評估等內(nèi)容，出現(xiàn)虛假不實(shí)信息及時(shí)作出權(quán)威可信的反饋，避免造成社會不良影響。在公眾參與方面，暢通公眾參與渠道，如環(huán)境信訪、司法審查和專題聽證制度等，確保政府、企業(yè)、社區(qū)居民和NGO組織等多方主體共同參與環(huán)境監(jiān)督和治理，營造全民環(huán)保的輿論氛圍。對受到環(huán)境影響地區(qū)的民眾進(jìn)行合理補(bǔ)償，平衡群體間的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益。提倡社區(qū)自主治理，引導(dǎo)社區(qū)自律，降低環(huán)境管理運(yùn)行成本。

3.3分層次建立區(qū)域一體化的協(xié)作機(jī)制

建議從部門、省級、國家三個(gè)層面分層建立長三角城市群一體化協(xié)作機(jī)制。在部門層面，整合省內(nèi)資源，建立環(huán)保、發(fā)改、經(jīng)信、國土、農(nóng)業(yè)等多部門聯(lián)動的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制，共同進(jìn)行環(huán)境污染治理和管理制度創(chuàng)新。在省級層面，建立統(tǒng)一的污染物聯(lián)防聯(lián)控體系，設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合制定強(qiáng)制性或限制性環(huán)保政策，并同步實(shí)施治理。共同開展污染防治科技專項(xiàng)研究，針對主要污染物PM2.5、灰霾、VOC等突出問題，制定統(tǒng)一的合作預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長三角信息共享與聯(lián)合預(yù)報(bào)。在國家層面，加強(qiáng)中央政府對區(qū)域合作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，提升長三角一體化的戰(zhàn)略高度，制定長三角區(qū)域一體化綜合開發(fā)和利用規(guī)劃。打破行政區(qū)劃的界限，協(xié)調(diào)區(qū)域間的利益矛盾，推進(jìn)優(yōu)勢資源共享和區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施對接，共同改善區(qū)域環(huán)境。

作者：徐蕾 單位：中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心