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一、新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

一是堅(jiān)持以人為本、促進(jìn)人的全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要求以人為本，讓那些工作在城市而戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)市民化，使其享受到城市的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等保障制度，切實(shí)提高其社會(huì)福利水平，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。二是把工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要與工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)的良性循環(huán)。一方面，以新型工業(yè)化為改革動(dòng)力、以信息化為技術(shù)支撐，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)的裝備制造業(yè)與服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，激勵(lì)城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，新型城鎮(zhèn)化需要加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合，注重以工促農(nóng)、以工哺農(nóng)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)差距與服務(wù)差距，切實(shí)改變農(nóng)村的發(fā)展面貌與改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)向一元化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。三是建立與生態(tài)環(huán)境承載力相適應(yīng)的生態(tài)城鎮(zhèn)。在以GDP為核心的體制激勵(lì)下，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化往往注重“看得見(jiàn)、摸得著”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，如經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、稅收繳納、就業(yè)創(chuàng)造等指標(biāo)。這些往往會(huì)忽略了關(guān)系到民生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，造成城市垃圾圍城、污水橫流、灰塵霧霾等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到人們的生產(chǎn)生活質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向集約型轉(zhuǎn)變，做到節(jié)能減排，減少對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的破壞。它強(qiáng)調(diào)按照地區(qū)生態(tài)承載能力，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)宣傳與資金投入，著力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)，建立宜居的綠色生態(tài)城，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧融合。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的金融需求

（一）金融與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系

金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化之間存在密切的互動(dòng)關(guān)系。20世紀(jì)70年代，戈德史密斯、麥金農(nóng)、愛(ài)德華•肖等學(xué)者通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的深入研究，得出金融抑制不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要發(fā)揮金融的資源配置功能，給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)有力的資金支持，推動(dòng)包括城鎮(zhèn)在內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者也非常關(guān)注金融與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在聯(lián)系。鄭長(zhǎng)德（2007）指出，城鎮(zhèn)化與金融發(fā)展呈現(xiàn)出互動(dòng)關(guān)系，金融為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持的同時(shí)也帶動(dòng)自身的快速發(fā)展。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)說(shuō)，金融的支持作用顯得更加突出，可以從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口轉(zhuǎn)移與公共設(shè)施建設(shè)可以看出端倪：一是新型城鎮(zhèn)化需要金融支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。新型城鎮(zhèn)化對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出更高要求，需要金融業(yè)發(fā)揮出資源配置功能，給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供充足的資金支持。二是新型城鎮(zhèn)化需要金融支持人口轉(zhuǎn)移。新興城鎮(zhèn)化鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，需要金融支持農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，給新市民提供一系列的金融服務(wù)，改善他們的生活待遇與生活質(zhì)量。三是新型城鎮(zhèn)化需要金融支持公共服務(wù)建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化要求更加完備的公共服務(wù)設(shè)施，需要金融支持城市住房、交通、燃?xì)狻⒐?jié)水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。此外，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也將給金融業(yè)發(fā)展提供新的契機(jī)。例如，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速社會(huì)資金聚集，為金融發(fā)展提供充足的資金儲(chǔ)備；新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展將推動(dòng)金融創(chuàng)新，創(chuàng)造出新的金融產(chǎn)品與服務(wù)，提升金融業(yè)的利潤(rùn)水平。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融需求

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，金融需求主要體現(xiàn)在農(nóng)民市民化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共服務(wù)等方面。這些領(lǐng)域具有資金需求量大、投資周期長(zhǎng)、資金回收緩慢等特點(diǎn)，給金融供給提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)與要求。首先，人口城鎮(zhèn)化引發(fā)新的金融需求。新型城鎮(zhèn)化勢(shì)必推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力涌現(xiàn)城鎮(zhèn)并成為新市民，他們?cè)诜寝r(nóng)行業(yè)就業(yè)時(shí)，逐漸接觸到由金融服務(wù)串聯(lián)起來(lái)的城鎮(zhèn)生活。一是自主創(chuàng)業(yè)需求。市民化后的一部分農(nóng)民工可能從事自主創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，需要金融機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)業(yè)貸款、投資基金等。二是金融服務(wù)需求。新城鎮(zhèn)居民開(kāi)始在傳統(tǒng)儲(chǔ)蓄的基礎(chǔ)上，需要更多消費(fèi)信貸、投資理財(cái)?shù)冉鹑诜?wù)，以滿足日常生活需求。三是社會(huì)服務(wù)需求。農(nóng)民工市民化意味著需要更多的醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、教育等社會(huì)服務(wù)，這需要金融支持公共用事業(yè)與公共服務(wù)建設(shè)。其次，基礎(chǔ)設(shè)施建產(chǎn)生新的金融需求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開(kāi)軟件與硬件設(shè)施，需要加強(qiáng)城鎮(zhèn)能源、交通、供水、通信、文化娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施，完善住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)往往通過(guò)政府財(cái)政資金予以支持，但是這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足新型城鎮(zhèn)化軟硬件設(shè)施建設(shè)的需求。這需要金融發(fā)揮動(dòng)員社會(huì)資金的功能，通過(guò)全方位的金融創(chuàng)新，將社會(huì)資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)需要新的金融需求。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重視力度相對(duì)較弱，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐相對(duì)滯后于人口轉(zhuǎn)移、城市發(fā)展進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化注重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展與轉(zhuǎn)換，需要投入大量的金融資源來(lái)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)，發(fā)展集約型、低碳型新興產(chǎn)業(yè)，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，從而提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

三、金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）當(dāng)前金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的問(wèn)題

盡管當(dāng)前城鎮(zhèn)化的資金供給來(lái)源幾經(jīng)變化，但是基本沒(méi)有改變由政府負(fù)債主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，即依托政府財(cái)政資金、城市土地收益金、政府融資平臺(tái)等途徑獲取資金來(lái)源。這種融資方式與政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是分不開(kāi)的，政府與市場(chǎng)之間邊界不清晰，使得絕大多數(shù)公共事務(wù)都由政府來(lái)負(fù)責(zé)。然而，片面依靠政府負(fù)債的融資機(jī)制往往存在如下問(wèn)題：一是偏離市場(chǎng)化運(yùn)作。不論是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移還是地方融資平臺(tái)，其背后的主導(dǎo)力量都是政府部門。政府部門的決策本身就有行政化傾向，具有決策不透明、預(yù)算軟約束等問(wèn)題，基本上背離了市場(chǎng)化運(yùn)作。二是缺少市場(chǎng)參與者。缺乏私人資金的廣泛參與，不僅進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府負(fù)債的依賴，而且導(dǎo)致城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)缺乏有效的制度安排，難以提升運(yùn)營(yíng)效率與完善風(fēng)險(xiǎn)管控。三是偏重土地抵押。土地財(cái)政是地方政府創(chuàng)收的主要途徑，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)偏重以土地作為抵押品，來(lái)?yè)Q取銀行資金。然而，當(dāng)土地價(jià)格受房?jī)r(jià)下挫而下降或城鎮(zhèn)土地資源減少時(shí)，政府部門的還債壓力就會(huì)迅速增加。

（二）金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

以政府負(fù)債為主導(dǎo)的融資模式，不僅增加政府的償債負(fù)擔(dān)，而且難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求。它山之石，可以攻玉。許多發(fā)達(dá)國(guó)家利用現(xiàn)代化金融工具為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資，可以給我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資提供諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。日本政府特別注重調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，以少量政府資金作為公共設(shè)施建設(shè)的啟動(dòng)基金，制定出聯(lián)合投資的政策規(guī)則，吸引民間資金加入項(xiàng)目投資。為了提升項(xiàng)目投資的吸引力，政府還會(huì)制定出一些優(yōu)惠政策（如稅收補(bǔ)貼），從而增加投資項(xiàng)目的盈利性。法國(guó)在為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過(guò)程中，采用發(fā)行長(zhǎng)期債券、制定市政稅與經(jīng)營(yíng)稅以及國(guó)家財(cái)政撥款等方式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多元化。韓國(guó)除了積極吸引社會(huì)資金投資城鎮(zhèn)建設(shè)之外，還很重視政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用。例如，韓國(guó)成立了專門指向產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、進(jìn)出口等領(lǐng)域的政策性銀行，每個(gè)政策性銀行各有分工，分別給所指向的部門提供低息、免稅等優(yōu)惠政策，給交通、信息、水利、小微企業(yè)等領(lǐng)域建設(shè)提供充足的資金支持。發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，需要在政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與的基礎(chǔ)上，建立多元化的投融資體系，動(dòng)員更多的社會(huì)資本參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源多元化、投資渠道多樣化與投資風(fēng)險(xiǎn)分散化。這樣既可以推動(dòng)金融市場(chǎng)發(fā)展、豐富市場(chǎng)投資方式與渠道，也可以化解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金瓶頸。

四、金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

由上述分析可知，金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)核在于，創(chuàng)新融資體制與機(jī)制，遵循“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的市場(chǎng)規(guī)律，引入社會(huì)資本共同參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。具體而言，采用傳統(tǒng)融資模式、市政債融資模式、PPP融資模式、資產(chǎn)證券化融資模式等，發(fā)揮銀行、證券、保險(xiǎn)等市場(chǎng)功能，給公益型、準(zhǔn)公益型以及市場(chǎng)型項(xiàng)目提供資金支持，化解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供需矛盾。

首先，發(fā)揮商業(yè)性金融與政策性金融的融資功能。一是繼續(xù)發(fā)揮商業(yè)銀行的信貸投放功能，積極開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品、提升金融服務(wù)，擴(kuò)大銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量，結(jié)合社會(huì)信用體系建設(shè)，給城鎮(zhèn)小微企業(yè)發(fā)展、新市民創(chuàng)業(yè)提供資金支持。二是鼓勵(lì)商業(yè)銀行開(kāi)發(fā)圍繞新型城鎮(zhèn)建設(shè)的理財(cái)產(chǎn)品，充當(dāng)政府部門與投資者的資金供求中介，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開(kāi)辟新的融資渠道。三是在公益性、低效益、建設(shè)周期長(zhǎng)等建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)揮政策性金融在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施中的作用，填補(bǔ)商業(yè)性金融的投資空白。

其次，積極發(fā)展市政債融資模式。市政債券是以政府信用為擔(dān)保，以市政項(xiàng)目建設(shè)收益與政府財(cái)政補(bǔ)貼作為還款來(lái)源，通過(guò)資本市場(chǎng)籌集資金，具有融資成本低、流動(dòng)性強(qiáng)、信用等級(jí)高的特點(diǎn)。目前，中國(guó)城投債有市政債的公益性特點(diǎn)，注重對(duì)交通、住房、節(jié)能、治污等領(lǐng)域的投資，但是城投債具有政府主導(dǎo)性特征，缺乏透明性與資金來(lái)源多元化。這需要促進(jìn)債券市場(chǎng)創(chuàng)新，推進(jìn)城投債券向市政債券轉(zhuǎn)型，拓寬市政建設(shè)的融資渠道，規(guī)范債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、利率水平、信用評(píng)級(jí)、擔(dān)保與償還機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資來(lái)源多元化。

第三，著力推進(jìn)PPP融資模式。PPP是當(dāng)前政府重點(diǎn)推出的融資模式，通過(guò)加強(qiáng)政府與私人合作，共同籌資建設(shè)公共項(xiàng)目。PPP模式吸引社會(huì)資本參與到公共項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，在降低融資成本的同時(shí)，提高融資效率與運(yùn)營(yíng)透明度。一是提高項(xiàng)目運(yùn)行透明度。PPP模式使私人資本與政府部門公共參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于形成相互制約的監(jiān)督管理機(jī)制，提升項(xiàng)目運(yùn)行的透明度與科學(xué)性。二是降低融資成本。PPP模式采取以政府政策扶持與補(bǔ)貼的方式，提高項(xiàng)目的收益性，吸引到更多的私人部門前來(lái)投資。這樣可以提高私人部門的投資熱情，降低項(xiàng)目融資成本。三是降低政府的負(fù)債壓力。PPP模式能夠擴(kuò)大私人部門的出資比例，降低政府的負(fù)債比重，從而降低政府的融資風(fēng)險(xiǎn)。

第四，嘗試實(shí)施資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是以投資項(xiàng)目的穩(wěn)定現(xiàn)金流為依托，通過(guò)一定的結(jié)構(gòu)安排，設(shè)計(jì)出在市場(chǎng)上出售流通的證券。對(duì)于流動(dòng)性較弱的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，資產(chǎn)證券化能夠以市場(chǎng)化手段，在短期內(nèi)籌集到項(xiàng)目資金，降低或分散投資者的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是，在地方債務(wù)高企、融資受限的背景下，資產(chǎn)證券化無(wú)疑能夠給城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集到數(shù)量可觀的資金，及時(shí)化解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資瓶頸。此外，資產(chǎn)證券化還能夠帶動(dòng)金融市場(chǎng)發(fā)展，擴(kuò)大投資者的投資渠道，實(shí)現(xiàn)資金供給與需求的良好對(duì)接。

作者：程貴 鄭周勝 李萌 單位：蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 中國(guó)人民銀行蘭州中心支行