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國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務”，中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見指出，“加快地方政府融資平臺的市場化轉型”，隨著《政府投資條例》和《中華人民共和國預算法實施條例》等法規相繼出臺，縣級平臺沖擊最大。一方面要求財政和平臺公司“涇渭分明”的決心不減，另一方面，地方政府為了“六穩”“六保”以及各種“補短板”都在等米下鍋，作為“第二財政”的縣級平臺在“十四五”該何去何從？
地方政府融資平臺公司（指地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體）在解決地方政府財力不足、改善和建設地方公共設施、提高地方經濟水平等方面發揮了積極作用，但也積累極大債務風險，容易引發地區乃至國家系統性金融風險。中央政府逐漸意識到其中的隱患，于是從2010年國發19號文開始陸續出臺了一系列的相關政策，要求各地清理整頓融資平臺。目前，縣級融資平臺公司主要現狀是：一是起步較晚，受政策束縛嚴重。政策紅利是平臺公司快速發展的重要原因，縣級平臺公司普遍成立于2008年前后，起步較晚，一般省市級平臺依政策作出反應改變后，縣級平臺公司才會效仿，具有滯后性，往往受政策束縛。二是資產不實更為突出，空殼化運作。為獲得融資而粉飾財務報表，大量包裝資產，資產大而不實，導致資產“空心化”，可運作資源少，雖財務報表中凈資產量看似非常大，但實際相當一部分資產對于公司來說毫無意義，資產質量、運營效率方面存在很多問題。三是造血機制不足，業務能力弱。縣級平臺主要為城市基礎設施項目、公用事業項目、安居工程項目等籌集資金，投資格局偏向公益性，建設周期長、無收益或者低收益，平臺公司造血能力十分欠缺，給公司帶來沉重的債務負擔。四是政企關系不清，治理結構不規范。平臺公司簡單從財政、住建等相關部門抽調人員組成管理隊伍，造成行政式的管理方式十分普遍。管理人員缺乏企業管理經驗，治理結構不健全，現代企業管理制度缺失。五是專業人才缺乏，缺乏有效激勵機制。縣級平臺公司管理人員大都是公職人員，投融資、企業管理等專業知識相對缺乏，同樣在激勵機制方面，存在做多做少一樣、做好做壞一樣的“大鍋飯”現象，無法充分調動員工積極性。
二、“十四五”時期，城鎮化建設是縣域融資平臺的機遇
2020年以來，針對肺炎疫情暴露出縣城存在公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面的問題，國家和部委政策支持進一步加大力度，引導縣城城鎮化補短板強弱項。《2020年政府工作報告》明確提出政府投資重點支持“兩新一重”建設（新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設），大力提升縣城公共設施和服務能力。國家發改委制定《關于印發縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引的通知》（發改辦財金規〔2020〕613號），創新推出了縣城新型城鎮化建設專項企業債券，聯合國開行、農發行、工行等六家銀行《關于信貸支持縣城城鎮化補短板強弱項的通知》（發改規劃〔2020〕1278號），要求加大信貸支持力度、為縣城新型城鎮化建設保駕護航。在加快推進縣城，尤其是城市群地區縣城城鎮化補短板強弱項的新型城鎮化的形勢下，對于承擔縣城基建任務的縣級融資平臺來說，不僅有壓力，更是一個機遇。
縣級地方政府平臺公司作為承擔地方政府項目投融資建設職能的重要載體，在持續的城鎮化建設背景下，面對國家全面治理體系調整的“十四五”時期，有壓力，必然也有前所未有的發展機遇。一是承接上位規劃，多元布局業務。縣級平臺公司可借政策東風，承接上位規劃，獲得大量準經營性、有現金流的項目資產，提高造血能力，實現公司自身發展與縣城城鎮化建設的良性互動，可參與項目主要是：縣城產業平臺配套設施建設項目、智慧化改造建設項目、新型城鎮化物流、農貿、冷鏈領域建設項目。二是增強市場化融資能力，規范融資機制。過去，平臺公司的主要職責是為地方項目融資，承擔的大多數項目是公益性項目，沒有收益來源，造成平臺公司債務負擔過重，因此縣級平臺公司首先應全面盤清政府性資產和債務，算清賬，并形成中長期債務風險化解方案；其次，開源節流，用足政策，實現關注類債務的合理歸置，并有條件地轉化為經營性債務；再次，整合縣域優良資產注入形成平臺公司，盤活資產，提升公司市場化能力。三是建立現代企業制度，提升管理水平。首先平臺公司應逐漸厘清與政府之間的關系，真正從原有的政企不分轉變為良性的政企市場化關系；其次應按照現代企業管理制度要求，建立健全公司治理結構和組織架構，形成有效制衡的法人治理、規范運作管理機制，使其成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場主體；再者由于經濟欠發達，人員配備不足，縣級平臺公司要制定人才引進與培養戰略規劃，吸引專業層次較高人員的同時，注重內部培養，并建立適應發展需要的激勵約束機制，培育市場化管理人才，不斷增強平臺公司的核心競爭力。
作者:羅莉 單位:容縣縣委常
