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摘要：為完善我國(guó)高校外部運(yùn)行機(jī)制，文章分析了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國(guó)高校外部運(yùn)行機(jī)制存在的問題，提出新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下完善我國(guó)高校外部運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策，即堅(jiān)持政府宏觀管理、改革高校財(cái)政管理制度、完善社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角；高校；外部運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)公立高校（以下簡(jiǎn)稱“高校”）在“政校分開、管辦分離”原則指導(dǎo)下，經(jīng)過近二十年實(shí)踐探索，初步形成了“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、開放辦學(xué)”的外部運(yùn)行機(jī)制，為高校又好又快發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。但高校受產(chǎn)權(quán)不明晰、委托關(guān)系不明確、利益相關(guān)者缺位和法人治理結(jié)構(gòu)不完善等因素影響，外部運(yùn)行機(jī)制還存在一些問題，如高校外部委托關(guān)系層級(jí)繁雜，高校被多頭管理，工作效率低下；政府高度集權(quán)管理，高校辦學(xué)自主權(quán)未得到充分落實(shí)，自身活力不足；高校開放辦學(xué)機(jī)制不健全，社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)乏力，高校行為缺乏有效監(jiān)督等，如果不能很好地解決高校外部機(jī)制存在的問題，勢(shì)必制約中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建，影響高校發(fā)展。

一、我國(guó)高校外部運(yùn)行機(jī)制存在的問題

（一）高校外部委托關(guān)系層級(jí)繁雜，高校被多頭管理，工作效率低下

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有合作的地方，就存在委托關(guān)系。對(duì)高等教育而言，也存在委托關(guān)系，“納稅人—國(guó)家—政府—國(guó)家教育主管部門和地方政府—地方教育行政主管部門—高等學(xué)校”這樣一個(gè)高等教育外部委托關(guān)系的存在使得國(guó)家教育主管部門、地方政府和地方教育行政主管部門均有權(quán)代表國(guó)家行使對(duì)高等教育和高校的行政管理權(quán)，造成政府對(duì)高校的多頭管理，這可從地方政府及其教育行政主管部門對(duì)高校人事管理中體現(xiàn)出來[1-2]。地方高校要面向社會(huì)招聘人才，先要向其教育主管部門申請(qǐng)人才招聘計(jì)劃數(shù)，學(xué)校人才招聘計(jì)劃數(shù)經(jīng)其教育主管部門審核批準(zhǔn)后，再由其教育主管部門分別報(bào)地方主管人事和主管編制的部門審批，經(jīng)上述主管人事和編制部門批復(fù)備案后，學(xué)校須嚴(yán)格按照其批復(fù)備案的人才招聘計(jì)劃數(shù)向社會(huì)公開招聘。在這一過程中，只要有一個(gè)政府部門對(duì)其人才招聘計(jì)劃數(shù)有異議，招聘高校都將要在其教育主管部門、地方政府人事主管部門和地方政府機(jī)構(gòu)編制主管部門三方反復(fù)協(xié)調(diào)，這無疑增加了學(xué)校辦學(xué)成本，影響了工作效率。不僅是高校人事工作存在多頭管理的問題，高校基建工作、財(cái)務(wù)工作、國(guó)有資產(chǎn)管理等工作，也都存在類似問題。

（二）政府高度集權(quán)管理，高校辦學(xué)自主權(quán)未得到充分落實(shí)，自身活力不足

我國(guó)實(shí)行國(guó)家舉辦高等學(xué)校，政府集權(quán)管理高等學(xué)校的高等教育管理體制，政府代表國(guó)家對(duì)高等教育行使管理權(quán)時(shí)，往往采用行政干預(yù)手段來管理高校，表現(xiàn)為：對(duì)高校中微觀管理多，宏觀指導(dǎo)少；對(duì)高校事務(wù)干預(yù)多，服務(wù)少；對(duì)高校工作、事務(wù)直接領(lǐng)導(dǎo)多，間接管理少；沒有按照《高等教育法》等法律法規(guī)還權(quán)高校招生、科研，高校工作開展需聽從政府安排等，高校大部分辦學(xué)自主權(quán)仍未得到有效落實(shí)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，高校之所以存在上述問題，關(guān)鍵是大學(xué)法人治理機(jī)構(gòu)不完善，表現(xiàn)在：一是政府及高校本身對(duì)高校發(fā)展過程中各利益相關(guān)者權(quán)利配置沒有做出明確劃分，且沒有制定相關(guān)法律法規(guī)和制度政策對(duì)其權(quán)力配置關(guān)系及其權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范和約束，因而也無法協(xié)調(diào)、規(guī)范學(xué)校與政府、社會(huì)等高校利益相關(guān)者的權(quán)利配置關(guān)系，更無法對(duì)高校利益相關(guān)者的權(quán)力進(jìn)行有效制衡。二是與公司法人相比，高校校長(zhǎng)法人資格缺乏足夠法理基礎(chǔ)，校長(zhǎng)法人資格“半法人化”現(xiàn)象較普遍，在一定程度上影響了《高等教育法》規(guī)定的校長(zhǎng)職權(quán)的落實(shí)[3]。為此，規(guī)范并明確高校法人中各利益相關(guān)者主體責(zé)、權(quán)、利，理順學(xué)校與政府、社會(huì)等利益相關(guān)者主體之間的關(guān)系，是構(gòu)建具有中國(guó)特色現(xiàn)代高校制度的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)高校健康、穩(wěn)定發(fā)展的制度保障。

（三）開放辦學(xué)機(jī)制不健全，社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)乏力，高校行為缺乏有效監(jiān)督

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下統(tǒng)稱“《發(fā)展規(guī)劃綱要》”）第十六章“擴(kuò)大教育開放”對(duì)進(jìn)一步健全完善高校開放辦學(xué)機(jī)制提出了一系列要求，為高校實(shí)施開放辦學(xué)戰(zhàn)略提供了政策和制度保障。但高校開放辦學(xué)也還存在一些問題：一是社會(huì)參與高校辦學(xué)渠道較少。社會(huì)參與高校辦學(xué)的途徑主要是董事會(huì)、校友會(huì)、聯(lián)合辦學(xué)和捐資助學(xué)等形式。二是開放、人性的人才使用、管理機(jī)制不完善，海外高層次人才引進(jìn)困難。人才引進(jìn)使用機(jī)制越健全，人才管理環(huán)境越寬松，越容易吸引優(yōu)秀海外人才。三是與高校開放辦學(xué)機(jī)制不健全密切相關(guān)的另一個(gè)問題是，社會(huì)對(duì)大學(xué)的監(jiān)督評(píng)價(jià)乏力，導(dǎo)致大學(xué)“內(nèi)部人控制”問題較普遍[4]。在西方國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)的高校，都設(shè)有大學(xué)撥款委員會(huì)、社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)組織，這些組織獨(dú)立行使對(duì)高校監(jiān)督、評(píng)價(jià)權(quán)，第三方組織較好地保證了高校監(jiān)督評(píng)價(jià)的客觀公正。在我國(guó)，由于社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)體系尚未建立，由社會(huì)中介組織進(jìn)行的高校評(píng)估，高校及社會(huì)本身的認(rèn)可和接受度還不高，第三方評(píng)估在我國(guó)還沒有形成市場(chǎng)，部分評(píng)估還帶有政府的“影子”，如本科教學(xué)水平評(píng)估、新建本科院校合格評(píng)估等。

二、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下完善我國(guó)高校外部運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策

（一）堅(jiān)持政府宏觀管理

政府作為高校所有者和舉辦者，應(yīng)根據(jù)國(guó)家和地方高等教育發(fā)展規(guī)劃，為高校發(fā)展提供應(yīng)有的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，營(yíng)造良好制度和發(fā)展環(huán)境。政府首先要健全完善各種法律制度，探索建立以委托代表為核心的高等教育法律制度管理體系，為高校營(yíng)造良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，確保高校能夠在委托的要求下順利發(fā)展。其次，加強(qiáng)對(duì)高校的管理和監(jiān)督。一是要從政府和高校兩個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，使政府與高校之間保持必要的張力，在政府對(duì)高校進(jìn)行宏觀管理，高校保持自我獨(dú)立的基礎(chǔ)上，形成真正的“高校自治”。二是要以政府為主導(dǎo)，社會(huì)積極參與為動(dòng)力，完善高校監(jiān)管機(jī)制。這既是繼承中國(guó)高校管理模式的自然發(fā)展，也與政府對(duì)高校管理的基本模式相適應(yīng)[5]。三是政府對(duì)高校的行政管理始終是我國(guó)高等教育發(fā)展的一大特色，構(gòu)建現(xiàn)代高校與政府的合理關(guān)系，仍然要遵循我國(guó)政治體制和我國(guó)高等教育管理的傳統(tǒng)。在中華人民共和國(guó)成立后的高校管理實(shí)踐中，高校管理制度改革始終是在政府主導(dǎo)下逐步開展的。《發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，適應(yīng)國(guó)家行政管理體制改革要求，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。完善我國(guó)高校外部運(yùn)行機(jī)制，必須堅(jiān)持政府行政管理為主導(dǎo)，逐步完善法律和制度建設(shè)，用法律制度規(guī)范高校辦學(xué)行為和政府行政管理職能，逐步構(gòu)建完善的現(xiàn)代高校管理制度，科學(xué)界定政府和高校的管理邊界，構(gòu)建合理有效的政府監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展。

（二）改革高校財(cái)政管理制度

第一，政府扶持成立高校撥款委員會(huì)，在政策上接受政府宏觀指導(dǎo)，在具體運(yùn)作上具有相對(duì)獨(dú)立性，促使政府由直接財(cái)政管理向政府宏觀政策與經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)相結(jié)合的管理模式轉(zhuǎn)變，使高校真正成為能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要、面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。第二，政府要賦予高校更多財(cái)政自治權(quán)，進(jìn)一步完善“績(jī)效為本”競(jìng)爭(zhēng)性撥款機(jī)制。政府撥款可按照“基本支出預(yù)算＋項(xiàng)目支出預(yù)算＋績(jī)效支出預(yù)算”的原則，將高校財(cái)政性撥款分為教學(xué)撥款和科研撥款兩大類別。教學(xué)撥款按照公平原則，實(shí)行以生均撥款為主，以教學(xué)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)的質(zhì)量與特色撥款為輔的方式對(duì)高校撥款，實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)效益最大化；科研撥款以提高科研效率為主要目標(biāo)，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和質(zhì)量相關(guān)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行撥款，以激發(fā)高校學(xué)術(shù)活力。第三，拓展高校財(cái)政來源渠道。政府要賦予高校一定的財(cái)政自治權(quán)，即鼓勵(lì)高校從社會(huì)依法合規(guī)自主融資，確保高校資金來源多元化和可持續(xù)性；完善相關(guān)配套資助政策，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體組織捐助高校科研，政府可對(duì)社會(huì)團(tuán)體組織捐助的資金給予一定的配套資助，并在財(cái)政稅收上對(duì)其提供優(yōu)惠，為捐資助學(xué)社會(huì)團(tuán)體組織提供更加有益的政策和財(cái)政環(huán)境，激勵(lì)社會(huì)團(tuán)體組織的捐資助學(xué)行為。作為高校要健全完善教育基金會(huì)制度，通過基金會(huì)、社會(huì)捐贈(zèng)、校友等途徑，建立較穩(wěn)定的多元融資模式，吸納更多、更穩(wěn)定的社會(huì)捐助，促進(jìn)學(xué)校可持續(xù)發(fā)展；要強(qiáng)化在校生校友意識(shí)，與已畢業(yè)學(xué)生建立良好的校友關(guān)系，積極營(yíng)造杰出校友捐助母校的良好氛圍，推進(jìn)高校又好又快發(fā)展。

（三）完善社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

高校已從社會(huì)邊緣走向社會(huì)中心，政府對(duì)高校的管理也由直接管制向間接管理轉(zhuǎn)變。在政府、高校角色職能轉(zhuǎn)變過程中，需進(jìn)一步加強(qiáng)第三方非營(yíng)利社會(huì)組織加強(qiáng)對(duì)高校的監(jiān)督約束，使高校始終保持應(yīng)有的理性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在實(shí)現(xiàn)自身科學(xué)發(fā)展同時(shí)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。在政府與高校之間建立專業(yè)的第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，是世界高等教育發(fā)展的通行做法。第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)一方面可有效向高校傳達(dá)政府的辦學(xué)政策和辦學(xué)理念，貫徹政府辦學(xué)方針路線；另一方面可向政府、社會(huì)反映高校的訴求愿望，在政府與高校之間發(fā)揮緩沖和協(xié)調(diào)作用。建立第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)是發(fā)達(dá)國(guó)家協(xié)調(diào)政府與高校之間關(guān)系的普遍做法，第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)可在信息咨詢、撥款評(píng)估、考試督導(dǎo)等重要領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。第一，中介機(jī)構(gòu)能夠吸引社會(huì)各界人士參與高等教育管理；第二，政府可以參與高校的有關(guān)重大決策；第三，協(xié)調(diào)政府與高校之間的矛盾沖突[6]。因此，第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)在一定程度上縮短了政府、高校、社會(huì)和家長(zhǎng)距離，降低了政府施政成本，增強(qiáng)了公共政策科學(xué)性，調(diào)動(dòng)了公眾參與高校管理的熱情。另外，第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠約束政府越位干預(yù)和監(jiān)督高校不適當(dāng)?shù)臎Q策和行為，有利于消除政府與高校之間可能產(chǎn)生的緊張關(guān)系。

三、結(jié)語

我國(guó)現(xiàn)有的高等教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)大多屬于“政府化”的機(jī)構(gòu)，不具有完全的獨(dú)立性和自主性，且缺乏專業(yè)學(xué)術(shù)評(píng)估。建立一批專業(yè)的、非政府化的第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)高校質(zhì)量和效益進(jìn)行評(píng)估，是政府與高校雙方協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。為此，政府要積極推動(dòng)建立第三方社會(huì)中介監(jiān)督評(píng)估機(jī)，充分發(fā)揮其在高校信息咨詢、社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面的重要作用，切實(shí)履行好橋梁紐帶作用，全面推進(jìn)高校又好又快發(fā)展。

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作者:詹瑞 單位:河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院