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摘要：
加強領導干部監督實現了三大政治功能，即實現執政理念，防止權力腐敗以及發展民主政治。當前加強對領導干部監督主要存在著傳統封建專制政治文化遺留、層級管理分散和部門權力集中、權力監督程序性和運行效率性的沖突等阻滯性因素，必須從政治文化建設的跟進，權力結構的科學安排和社會本身的成熟等方面進行改進。
關鍵詞：
領導干部；監督；政治學
一、加強領導干部監督的政治功能
對領導干部的監督是通過特定政治主體監控權力掌握者運用權力的過程，從而使政治權力的運行督向某個預定的政治方向，實現某種功能，在現代政治文明社會包括以下三個方面：積極性功能——實現執政理念，消極性功能——防止權力腐敗，伴生性功能——發展民主政治。
（一）加強領導干部監督是黨執政理念實現的關鍵
執政黨執政過程是運用其掌握的政治權力，通過一系列的決策和行為，實現執政理念的政治過程，領導干部是其執政理念的踐行者。一個政黨能不能長期執政，既取決于是否具有反映客觀規律，體現歷史發展趨勢的執政理念，也取決于執政理念在現實生活中的實現，即領導干部運用權力把黨的執政理念轉化為具體決策和行為的實然狀態。無產階級政黨的本性要求把始終“代表最廣大人民根本利益”和“立黨為公、執政為民”作為其執政理念，但權力的使用方向卻取決于領導干部，由此怎樣保證領導干部使用權力的“人民性”成為執政理念實現的關鍵。為保證權力的正確使用，既可以加強政治教育，提高領導干部的政治覺悟，也可以加強監督，以制度壓力防止權力異化。然而，理論和現實、公域和私域、內容和形式的分離導致人類價值追求和實踐進展之間并不能始終一致。在政治領域，為解決這一問題，人類獲得的普遍經驗之一是以程序的規范性和制度的剛性來盡量保證價值內容的可靠性和價值實現的可行性，加強領導干部監督無疑是這種剛性作用的重要體現。
（二）加強領導干部監督是廉政建設深入推進的需要
現階段，我國正處于腐敗“易發”、“多發”、“高發”期，反腐倡廉成為關系到黨和國家生死存亡的重大問題，加強對領導干部的監督已成為反腐敗斗爭的重大課題。各級領導干部掌握著黨和國家的權力，他們可以利用權力對一些社會公共資源實行分配、干預，權力賦予了領導干部為人民服務，實現公共利益的有效手段，權力本質上具有公共性的屬性，但就領導干部私人來說，權力的掌握為其獲得非法利益提供了便利，而對于社會不法分子而言，領導干部也往往成為其“糖衣炮彈”襲擊的重點。在私利誘惑下，不受監督的權力必然成為腐敗的工具。然而當前對領導干部監督仍明顯不足。加強對領導干部的監督，可以防范于未然，避免腐敗給國家和社會所帶來的各種損失，是反腐敗工作和黨風廉政建設的基礎。
（三）加強領導干部監督能推動民主政治的發展
加強領導干部監督是民眾高效參與政治的過程，與民主政治發展存在著內在關聯。民主的實質是“人民當家作主”，但現代民主國家缺乏古典式直接當家作主的條件，于是這一權利被部分讓渡，由少數職業政治家（在我國，領導干部無疑是其中的重要成員）代表人民行使，而監督權力是未讓渡部分中的重要內容，是保障權力合法性使用的重要手段。因此，民主發展的基礎性內容就是加強領導干部監督，讓黨員和群眾能夠制度化的參與和審視權力運行過程，從而有效地制止領導干部非正當使用權力。當前我國民主發展存在著民眾民主動力不夠的問題。其中一個重要的原因在于民主發展中對領導干部的監督民主成分不夠，遠不能體現民主形式與民眾利益實現內容之間的應有的關系，以致于民主成為一種形式主義的政治作秀，弱化了民主的實質意義。從這個意義上講，對領導干部進行有效監督無疑是民眾民主參政的重要動力，是民主必不可少的內容指向。
二、當前加強領導干部監督的阻滯因素分析
黨和國家向來比較重視對領導干部的監督管理，但在實際工作中仍然存在著監督制度執行不到位，對一些領導干部監察阻力大，督察效果不明顯的問題。當前加強對領導干部監督主要存在著以下一些阻滯性因素：
（一）傳統封建專制政治文化的遺留
傳統封建文化的影響所形成的錯誤權力觀，是當前對領導干部監督不力的重要原因。首先，封建家長制所形成的“官本位”與“草民”思想在現實中根深蒂固。這種思想把官與民看成是一種直白的統治和被統治式的“主奴關系”，更多地強調尊卑有序、服從、義務和權威。一方面，一些領導干部追求絕對的權力，將對權力的監督和政治權威對立起來，任意妄為，致使監督無法正常進行。另一方面，民眾中普遍存在的“畏官”心態和“民不與官爭”心理使其默許了權力的絕對性。其次，人性本善的道德倫理觀所形成的“人治”權力運行方式和“模糊性”思維，使按權力者個人意志行使權力、解決問題成為深烙在中國國民內心深處的政治認知取向。同時“性善論”所形成的“道德至上”本體論和“道德直觀”認識論使人們在“權”與“法”之間，“罪”和“非罪”之間形成一種“模糊性”的思維，用道德的主觀判斷取代法的審判和制度的審查。由此，權力帶有了明顯的隨意性和神秘性，領導者的私欲、愛憎及親疏關系，往往成為其行使權力的決定性因素，監督成為一種應付的擺設，在做“表面文章”中進行“暗箱操作”成為權力運行的習慣邏輯。
（二）層級管理的分散化和部門權力的集中化
隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，以放權為內容的政治體制改革取得了明顯成效，但由于相關配套制度建設的滯后一定程度上加大了監督的難度。一方面，層級之間的管理分散，上級部門對下級部門的控制權大大削弱，上級對下級領導干部的監督能力也隨之弱化，另一方面，就一個地方、一個部門內部情況而言，權力集中的問題并沒有根本解決，領導干部意志甚至取代了計劃成為直接支配依據。領導干部將決策、實施、控制乃至監督等管理職能集于一身，“權力意志”更為至上，“官本位”更為泛濫。監督除了受制于思想文化影響外，還受制于監督主體和監督對象之間的利益關系，如監督主體在利益上受制于監督對象，監督主體鑒于利益的選擇，就會選擇放棄監督權利，而監督對象也能通過控制監督主體而避免監督實質的發生。一方面權力高度集中，監督的難度加大，空間縮小，監督后的問題處理乏力，群眾對監督的預期效果明顯降低，另一方面，領導干部掌握了下級乃至群眾利益資源甚至其命運，不敢監督，監督無用的觀念比較突出。
（三）現時期權力監督程序性和運行效率性的沖突
當前我國監督困難的另一障礙在于急速發展所形成的效率需求與監督程序所帶來的過程性之間的矛盾。我國現代化進程是一個主動構建而非內發自生的過程，這就需要政府借助權力的高度效率，強力主導，自上而下推進。而監督意味著復雜的民主審視，意味著更多意見考量，由此監督成為決策的麻煩，權力追求速度的障礙。在我國已形成的地方發展競爭（也包括部門競爭）的生態政治環境下，權力的效率性和監督的程序性之間的矛盾越發突出。領導干部尤其是地方和部門領導干部為了抓住發展機遇，追求更多地方利益和部門利益，在權力的運行中往往繞過法律和制度的程序，尋求效率的提升和超常的發展，“監督”往往成為一種“實用的工具”，有利時使用，不利時虛化或拋棄，甚至用權力來對抗、曲解和壓制監督。于是，權力應有的監督被一種正當的理由所架空，私利異化空間也隨之大大增加。
三、加強領導干部監督路徑選擇
加強領導干部的監督，解決其中存在的盲監、弱監和虛監問題是一個長期的系統工程，必須獲得政治系統，乃至社會系統的環境支持，具體包括政治文化建設的跟進，權力結構的科學安排以及社會本身的成熟。
（一）加強文化建設，培育領導干部自覺接受監督的意識和人民群眾主動監督的觀念
要加強領導干部監督，必須首先用公仆文化、公民文化的政治認知來取代官僚文化、臣民文化的思想遺留。官僚文化認知基礎在于：“官貴民賤”，權力是為統治人民而產生，權力的本質就在于管制和奴役人民，官員成為權力絕對控制者，人民只能接受權力的統治，而不能監督權力。與此相反，馬克思主義認為公共權力產生于社會，權力的掌握是人民選擇的結果，由此形成了人民和領導干部之間的“主仆關系”，作為仆人的領導干部接受作為主人的公民的監督是必然的。而臣民文化也稱順從性文化，默認各種社會規則尤其是潛規則，被動服從政府及其官員的管制，對政治更多的采取冷漠和“遠而敬之”的態度。與之相反，公民文化以民眾對政治和權力使用能夠自覺參與為基本特征，民眾視自己為政治主體的當然成員，具有較強的政治效能感和民主參政能力。政治文化建設中要用用公仆文化、公民文化的政治認知來取代官僚文化、臣民文化，培養民眾主體性意識，認識到監督權利是憲法賦予的不可剝奪的權利，通過監督領導干部的權力行為來參與政治、維護自己的合法利益是完全正當的，通過各種途徑向廣大民眾傳授現代政治知識，使之對黨和政府的基本職能、運作過程、參與政治的程序和規則等有基本的了解，培養其有序參與政治和監督領導干部的政治意識和民主技能。
（二）完善權力體系內部監督機制，充分發揮權力對領導干部監督的剛性作用
文化建設作為一種軟約束，可以形成權力監督的氛圍，但不能取得立竿見影的效果。對領導干部的權力監督還需要一種剛性支撐，這就是權力本身。一方面，合理分解權力，實現決策權、執行權和監督權的嚴格分離，增強同級監督能力。我國實行的“議行合一”和首長負責制相結合的權力集中體制導致監督對象權力遠遠大于監督者的權力，某些領導干部權高位重，監督部門處于從屬地位，使其無從監督，不敢監督。嚴格的分權一方面能降低監督對象對抗、弱化和逃避監督的能力。另一方面，加強對領導干部日常事務的監督，強化領導干部問責制。當前對領導干部的問責主要側重于權力腐敗和重大責任事故，“抓大放小，重結果輕過程”。對于一般性的領導不力，決策失誤，甚至一般性的違法違紀行為等缺乏有效的監督和糾正機制。而這恰恰形成權力異化的管涌，最終演化成國法黨紀部分決堤。因此，必須加強對領導干部日常事務的監督，強化責任追究，增加各種權力使用不當成本，真正貫徹“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”政治原則。
（三）還權于社會，推動社會成熟，提高社會對領導干部監督的能力
政治權力體系內部的監督基本上是在各權力主體之間緊密相連的利益從屬關系范圍內進行的，權權交易、相互利用加大了監督失效的可能性，因此，公民監督作為政治權力體系外部的監督就顯得至關重要。當前我國社會團體（非政府組織）有了快速的發展，但憲政對權利實現的預設通道并沒有得到現實社會的實踐呼應，社會監督力量總體上比較薄弱，這與高度集中的政治管理體制導致的社會團體缺少獨立性以及發展空間狹窄密切相連。在我國，特殊的國情和發展路徑決定了第三部門不可能自發健康成長，國家不能單純地存在于社會團體發展之外。但政府必須發揮其能動作用，成為社會組織化發展的引導者和規范者，理性地干預社會民間組織的發展，明確其自我管理的相對獨立地位和政府監管的法律權力和責任，有意識地培養社會組織參與政府行為的能力，限制政府的直接管制，增強政府的服務功能。同時在制度設計上應當使權力機關和社會團體保持一個適當的張力關系，確保政府部門決策不受某個利益集團特殊利益偏好的影響，杜絕強勢利益集團分利的制度性空間，使社會團體特別是政治性利益集團的發展成為民主發展的建設性力量而不至于成為破壞性甚至否定性的力量。
作者：陳佳楠 蔣俊明 單位：江蘇大學馬克思主義學院
[基金項目]
本文是國家社會科學基金項目“社會轉型背景下社會主義民主政治建設研究（12CKS014）”、2015年教育部人文社會科學研究專項（高校思想政治理論課）項目“高校思想政治理論課加強社會主義民主觀教育研究（15JDSZK018）”、江蘇高校哲學社會科學研究項目“高校權力監督體制現代化：理論探討、現狀分析與建構路徑（2014SJA030）”和江蘇大學大學生科研立項項目“中國腐敗治理體系現代化：戰略目標及實現路徑（15C012）”階段性成果。