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摘要:學前教育供給側改革，不僅影響自身發展，而且關乎社會民生。在學前教育供給主體單一、供給要素投入不夠、供給能力不足、供給結構失衡的困境下，解決“入園難”的現實問題刻不容緩。這些問題弱化學前教育的公益性，制約教育保障公平與兼顧效率的進程。突破學前教育發展的現實困境須著力于明確“一主多元”供給主體的責權，完善供給運行機制，提升供給有效性。

關鍵詞:學前教育；供給側改革；現實困境；突破路徑

當前，經濟領域的供給側結構性改革已經成為社會各界熱議的話題，而社會領域的教育供給側改革不僅影響教育自身，而且關乎經濟社會發展。

一、學前教育發展的現實困境

改革開放以來，學前教育事業取得巨大發展。這一進程中，政府的主導作用充分發揮，公共財政作為重要支撐，使學前教育供給數量、供給質量和供給結構力圖不斷滿足社會對學前教育的需求。然而，在學前教育供給量快速提升的同時，入園難、入園貴的問題不斷加重，師資待遇偏低且隊伍數量不足，學前普惠性教育資源匱乏，保教質量令人堪憂等問題依然普遍存在。隨著“全面二孩”政策的實施，學前教育必將面臨更大的壓力。現實困境主要體現在以下幾方面。

（一）供給主體單一

公共品的供給主體主要有政府、市場和社會三種類型。而我國學前教育的供給主體呈現出單一狀態。改革開放至1992年，由于缺乏市場競爭和社會參與，學前教育學前教育主要由政府提供，使得政府負擔沉重且效率不高。黨的十四大召開后，市場經濟推動著各項事業發展，學前教育事業也不例外，民辦園數量呈井噴式增長，而公辦園數量占比大幅縮小。由于過度依賴市場，民辦與公辦幼兒園之間的數量差不斷加大。民辦園以服務對象為中心，注重結果導向，與公辦園相比，效率明顯高，但公辦幼兒園數量的減少使優質學前教育資源的需求與實際供給之間的關系變得更為緊張。“入園難”“入園貴”等問題逐漸演變為亟待解決的社會問題，學前教育的公益性備受質疑。單一的政府供給主體不利于政府職能的有效發揮，影響政府供給績效；而單一的市場供給主體又導致政府責任的缺失，嚴重阻礙公共服務均等化目標的實現。

（二）供給要素投入不夠

經費投入和師資數量是我國學前教育供給要素投入不夠的主要體現。2015年頒布實施的“全面二孩”政策取代了1980年的“獨生子女”政策，調整后的人口政策，迎來的“嬰兒潮”，無疑將影響學前教育的發展速度、規模和質量。由于生育的時間周期，“全面二孩”政策的效果在2017年開始顯現。2017年1月5日，國務院《國家人口發展規劃（2016－2030年）》指出，2017－2020年平均每年新增1875萬人口，2020年全國總人口將達到14．2億人左右。對我國學前教育的生均經費（生均經費／人均GDP）的預測顯示：“2022年，我國因“全面二孩”政策，需新增學前教育經費投入613．73－1022．88億元，新增學前教育國家財政性經費306．87－511．44億元。”［1］師資隊伍的數量和質量也是影響學前教育發展的重要因素。師幼比是衡量學前教育質量的重要標準。依據《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，幼兒園師幼比應在1∶5－1∶7。受“全面二孩”政策的影響，我國學前教育師資隊伍的配置水平面臨新的挑戰。一直以來，我國幼兒教師隊伍整體配置水平偏低。根據國家統計局統計的數據顯示，2014年在職幼兒教師數量約184萬人，師幼比已從2010年的1∶27提高到1∶22，但仍遠遠低于1∶5－1∶7的指標。學前教育師資供給在師資水平上也亟待提升。按照2020年我國在園人數5573萬人的假設，要達到1∶7的師幼比，幼兒教師需達到612萬人；要達到1∶5的比例，則需931萬人。在目前中職和專科學歷教師占絕對大比例的情況下，培養學前教育專業本科以上學歷的人才對提升學前教育軟實力有著至關重要的作用。

（三）供給能力不足

公眾對學前教育的需求大致可以分為三類。一是照看服務。這部分需求人群主要在偏遠農村地區，以留守兒童家庭為主。這些家庭收入較低，家庭成員沒有足夠精力照看孩子，支付能力也較低。二是教養服務。這部分需求人群占比較高。他們是有一定支付能力的家庭，比較關注幼兒的成長。三是個性服務。這類需求占比較小，但增長迅速。這部分家庭支付能力較強，對學前教育質量要求高，希望學前教育機構能夠從孩子的特點出發，滿足幼兒成長的個性化需求。當前學前教育的供給能力遠遠不能滿足迅猛增長的需求，使得學前教育資源稀缺問題更為明顯。家庭人均收入的增加提高了家庭對學前教育服務的支付能力，而人口流動又加劇了供需的失衡。日益嚴峻的學前供需失衡表現為上述不同的學前教育需求都難以得到滿足。較之于農村，學前教育在城市的供給數量更充足，但學前教育的政府財政性撥款主要面向公辦園，大部分地區實施以公辦園為示范帶動民辦園的策略，而民辦園出于利益的考慮，在投入上勢必不足，造成數量足但質量欠佳的供應態勢。隨著村小教育的取消，農村地區學前教育處于停滯狀態。為保障利潤，人口較為集中的鄉鎮地區成為社會力量開辦幼兒園的主陣地，而鄉鎮以下的村莊大多無專門的學前教育機構。與城市相比，農村學前教育的服務數量和質量都供應不足。這與城市本位傾向的學前教育辦學體制格局有著必然聯系。

（四）供給結構失衡

我國現階段學前教育資源配置存在諸多不合理現象，違背教育公平，影響供給效益，導致學前教育供給失衡。一是城鄉發展差距過大。農村城鎮化傾向依然突出，政府主體責任落實不到位，縮小城鄉差距的進程十分緩慢。二是公辦、民辦園發展失衡。雖然民辦幼兒園總體數量占絕對優勢，但政府財政撥款主要用于公辦園。隨著《民辦教育促進法》的頒布，政府開始加大對非營利性民辦幼兒園的財政補貼，但這不足以讓民辦幼兒園的辦學水平得到實質性提高。雖然國家把民辦幼兒園作為學前教育的重要供給主體之一，但是并未嚴格規范其服務質量。公辦園與民辦園之間教育服務質量的差距，使原本就對民辦園不夠信任的民眾更加質疑民辦園的水平。

二、突破學前教育現實困境的緊迫性

（一）學前教育供給側問題已經嚴重挑戰學前教育的公益性

因本身具有顯著的公益性，學前教育對適齡兒童教育帶來的長遠收益使整個社會的絕大多數公民受益。從公共產品在消費上的非競爭性、供給上的非排他性和效用上的不可分割性來看，學前教育明顯表現出排他性和競爭性，這并非公共產品的特征。學前教育又呈現出極強的正外部效應與利益的外溢性，這并非私人產品的屬性，而是其對社會可持續發展重要性之所在。然而，目前我國“入園難”“入園貴”的呼聲高漲，學前教育資源分配不均，學前教育的公益性正受到嚴重挑戰。供給側即供給方，其絕對主體指向國家和地方政府。20世紀90年代以前，政府是主要的學前教育財政投入主體。隨著企事業單位改制，學前教育市場化加快，政府不再是主要的供給主體，在相當長的一段時期內，占幼兒園總數70％以上的民辦園基本得不到政府的財政支持，學前教育地區發展不均衡局面依然嚴峻。此外，經濟困難家庭兒童入園難也是一個嚴峻的社會問題。可見，學前教育供給側問題是導致學前教育公益性弱化的癥結所在。

（二）學前教育供給側改革將影響教育保障公平與兼顧效率的進程

學前教育供給側改革偏重于學前教育供給主體的改革，通過結構性改革使學前教育供給體系更加優化。從政府提供公共服務的角度說，學前教育供給側指向政府，需求側指向各類學前教育教學機構、教職人員和家庭。當前，我國學前教育供給涉及的諸多利益主體目標碎片化，導致各利益主體責任混亂，如責任落實不到位、責任邊界不清等。我國學前教育改革的重心在供給側。供給側不但是教育資源的絕對主導者，而且擁有對其監管和配置的相應權利。當下，我國學前教育均衡發展主要受阻于城鄉、區域、公辦和民辦園之間發展的不均衡。供給側改革正是緩解這種不均衡的有效路徑，能夠從本質上推動學前教育回歸教育公平，落實供給主體責任，處理好學前教育供給側與需求側的關系，把政府引領作用和市場決定性作用結合起來。

三、突破學前教育現實困境的路徑選擇

（一）明確“一主多元”供給主體的責權

隨著時代的發展，雖然政府的職能范圍發生變化，但是仍然可以用馬斯格雷夫（Musgrave）的三職能論來闡釋，即配置（資源配置）、公平（收入分配）和穩定（宏觀調控）。有效率兼具回應性的政府將有益于社會每一個人。公共品的供給成為政府的主要職能，而這一職能是以公共需求為原點的。如果不能滿足公共需求，那么政府便沒有了存在的意義。近年來，西方公共服務供給的新趨勢已指向政府作用和公民價值。單純依靠政府、市場以及社會的學前教育公共服務體系已經不能滿足公眾對學前優質教育資源的需求，只有多方參與才能有效提供學前教育公共產品。當前，學前教育的“一主多元”供給主體主要指這幾方面：一是政府部門。該主體以保障學前教育公益性為主要目的實施“領導決策、統籌規劃、財政投入、引導激勵、立法規制、評價監管、問責體制等”［2］。二是營利性組織。該部分供給主體以營利為目的。三是非營利性組織。區別于前者，該主體不以營利為目的，且從事公益性質的學前教育活動。在學前教育供給側改革中，處理好政府與市場的關系，既要實現市場在學前教育資源中的決定作用，又要深化政府職能轉變，明晰政府的主導責任，強化服務意識，優化服務理念，構建創新規范的學前教育公共服務供給體系。政府只有將公益性價值作為改革實踐的基本原則，才能為學前教育事業提供均衡發展的全面戰略。此外，各級政府以及政府各部門之間的權責有待明晰，組織機構有待健全，供給制度有待完善，供給機制有待理順。建立可靠的“一主多元”供給主體關系，政府與營利性組織或非營利性組織要共同承擔風險；政府應該明確、強化和落實自身的責任，而不是將責任轉移到其他組織；拓寬經費來源渠道，鼓勵多元化投資模式，規范有效地緩解學前教育經費緊張的局面；引導市場競爭機制與社會志愿機制，通過鼓勵多元主體參與的方式，如發放教育?、合同外包、政府補助、政府購買等，既保障教育公平又兼顧效率。

（二）完善供給運行機制

經費不足是制約學前教育供給質量的重要因素。換言之，學前教育的快速發展離不開學前教育經費的投入保障。資本的逐利性導致農村地區學前教育發展緩慢，教育資源分配不均的狀況無法得到有效緩解。為此，要健全與學前教育發展特點相適應的財政經費投入體系，明確各級政府財政預算中納入學前教育經費的項目，并根據財政能力確定相應的比例；制訂幼兒園辦學最低標準，明晰幼兒園辦學最低投入標準，大力發展普惠性幼兒園，切實緩解“入園難、入園貴”的問題；在目前各級政府財政經費并不充裕的現實情況下，學前教育供給側改革應當著力思考：在追求教育公平與質量的同時如何提升財政供給效率，利用有限的經費切實緩解“入園難、入園貴”問題，改變少數人享有多數優質學前教育資源的現實狀況；學前教育經費投入需要建立以政府財政投入為主的經費投入機制，讓盡可能多的幼兒接受學前教育，構建“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務體系。單純依靠增加經費投入并不能保證提高學前教育的供給質量，還需要盡快完善政府、家長、社會等多方參與的成本分擔機制。完善學前教育財政管理制度對強化經費有效投入具有重要作用。這不僅能夠監控學前教育經費投入方案和執行情況，而且有利于經費使用的制度化，保障資金投入使用的合理性和有效性。對于農村地區，應盡快完善農村學前教育經費投入體制，在強調政府對學前教育財政投入的基礎上，采用政府、家長和社會共同分擔的原則，各級財政應安排一定比例的經費用于發展農村學前教育，將供給干預與需求激勵相結合，特別是農村貧困家庭兒童和殘疾兒童應由政府承擔保教費。

（三）提升供給有效性

緩解當前學前教育供給不足的有效路徑便是提升其供給的有效性。這不能一蹴而就，而是一個循序漸進的過程。首先，加大對學前教育公益性與普惠性的宣傳力度，轉變多元供給主體對學前教育公益性認識不清或者漠視的觀念，尤其是要轉變政府人員的觀念。其次，進一步轉變政府規制理念為服務理念，增強引導和服務作用，充分發揮市場機制的作用，尋找政府與市場之間合作與競爭的平衡點。學前教育的公私合作供給模式涵蓋“建立環節的特許經營、民建公租，運行環節的購買學位、購買教師服務、發放教育券以及管理環節的委托管理、購買評估、購買培訓等”［3］。再次，完善學前教育供給的相關法律法規。對學前教育公共服務的供給只有通過法律法規予以保障才能實現。呼喚已久的《學前教育法》尚在啟動階段，亟待各級地方政府制訂相應的配套法規，加強自身服務意識，將學前教育納入政府整體工作規劃之中，細化各相關職能部門應承擔的具體職責，規范管理學前教育市場。最后，健全評價制度。強化學前教育供給績效理念，建立服務型政府，在學前教育公共服務供給方面真正做到以公共需要為本，政府績效的衡量以效果為本。科學合理的供給評價體系的建立需要徹底實行行政管理體制改革，厘清政府各職能部門的職責，做到信息透明化管理，真正實現社會對政府供給績效的監督和問責。只有構建制度化的供給評價指標和評價體系，才能有效約束與激勵學前教育多元供給主體。只有將學前教育公共服務供給績效與“一主多元”供給主體的切身利益直接掛鉤，真正落實激勵措施，才能有效發揮供給績效評價的功能，進而緩解備受關注的學前教育日益嚴峻的供需矛盾。而建立并完善學前教育公共服務供給評價體系不但需要深化幼兒為本的服務理念，而且需要學前教育相關管理者的廣泛參與。

參考文獻：

［1］鄭益樂．“全面二孩”政策對我國學前教育資源供給的影響及建議［J］．教育科學，2016（6）：86．

［2］龐麗娟，馮江英．學前教育公共服務分類與“一主多元”供給機制設計［J］．中國教育學刊，2014（7）：5．

［3］李輝．我國學前教育發展中的公私合作：模式與特點［J］．教育發展研究，2012（20）：22－23．

作者:羅臘梅 胡秋夢 單位:重慶第二師范學院