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我們了解到多數關于政府購買社區教育服務的研究主要集中在概念、意義和策略等議題上，較少涉獵政府購買社區教育服務群體利益、行動邏輯和制度設計等深層次問題的研究。
（一）我國社區教育發展概況
我國社區教育發軔于20世紀80年代，經過三十多年的推進發展始有今日之現狀，覆蓋社區居民的社區教育組織網絡逐漸形成。一般認為，社區教育是指“以社區為范圍，以社區全體成員為對象，同社區民眾利益和社區發展需要緊密相連，旨在建設和發展社區，消除社區的社會問題，全體提高社區成員的素質和生活質量為目的的教育活動綜合體。”作為特定空間內的教育活動綜合體，社區教育基于滿足社區居民的終身學習需求，促進社區與人共同持續發展。即社區教育要以人的全面發展為基礎，尊重人的自主性選擇，向人類提供最廣泛而堅實的教育資源、教育條件。由于目標的多樣性、對象的全納性、內容的廣泛性、質量的公平性，社區教育被納入到公共服務型政府建設內容中。盡管我國社區教育呈現普及發展趨勢，然而仍處于實驗探索期，面臨著諸多亟待解決的發展難題。尤為突出的是社區教育經費投入保障問題，雖然政策上已經明確“政府撥一點，社會籌一點，單位拿一點，個人出一點”的多元經費保障機制，但實際效果上，社區教育經費保障機制還不夠健全，多渠道投入格局尚未形成。就浙江省而言，省內國家級社區教育實驗區、示范區普遍做到按人均不低于1元的標準劃撥社區教育經費，列入地方財政預算，但后續問題接踵而至———社區教育經費效益制約著社區教育可持續發展。政策導向為我們解決現實性問題提供了路徑選擇。黨的十八屆三中全會決定要求“推廣政府購買服務，加大政府購買公共服務力度”，目前政府購買教育服務成為現代教育改革與發展的重要政策內容。政府購買教育服務，一般是指以支付費用或簽訂協議的形式向社會組織購買高效、優質教育服務，滿足了社會成員對優質教育的期待與需求。相較于當前社區教育經費直接行政劃撥制度而言，“政府購買”政策設計比較契合發展初期的社區教育特點，即運用以“契約”為基礎的商品交換關系，通過市場資源配置實現政府財政效益最大化，一定意義上拓展社區教育發展路徑，也豐富了學習服務載體。
（二）政府購買教育服務之現狀
在我國，“政府購買服務”最先應用于教育以外的公共服務領域，近年來在幼兒教育、職業教育、繼續教育等行業得到了廣泛地實踐與應用。我國學者已從不同的研究視角探索政府購買教育服務的本體問題、價值問題和實踐問題，形成了立足于本土化的政府購買教育服務的研究范疇。政府購買教育服務是“政府與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府界定商品的種類及品質，向受托者支付費用以購買全部或部分公共服務。”就目前我國政府職能轉變背景而言，政府購買教育服務提高了政府服務水平，也縮減了政府行政規模。政府主要通過招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等購買方式，也可采用委托、承包等方式選擇承接主體。綜合起來，政府購買教育服務具有下列特征，即政府購買教育服務在于政府作為教育服務購買主體，能夠更好地滿足社會公眾多元化的教育需求，通過市場機制實現了自身對公共教育服務供給的責任，政府購買教育服務具備“生產者”與“提供者”的分離、以“契約”為基礎的商品交換關系和政府部分或全部支付費用的三個本質內涵。我們看到，農民工培訓、下崗職工繼續教育等具體教育領域紛紛借鑒政府購買教育服務理念，通過“完善運行機制、確保充足的培訓經費投入與加強培訓資金監管、創新多元主體參與機制和探索市場化與社會化路徑”等策略，完善政府購買農民工就業培訓服務模式，取得了比較好的成效。將“政府購買”理念具體植入到社區教育領域中，政府通過購買服務“加強對社區教育的投入，是盤活社會資源、增強社區教育社會參與度和宣傳力的重要途徑”，購買服務成為“社區教育未來發展的有效途徑”。
二、政府購買社區教育服務的理性考察
引入政府購買服務理念，盤活社區教育文化資源，提高了社區教育財政經費利用效度，一定程度上增強了社區教育發展能力。換言之，政府購買社區教育服務有現實的合理性與路向的可行性。
（一）教育治理是政府購買社區教育服務的宏觀背景
教育治理強調的是治理幾個主體之間的對話、協商與談判。對于社區教育而言，社區教育治理的主體是政府、社區教育提供者、居民之間確立一種新型關系。這被視為當前推行政府購買社區教育服務的充分條件。隨著政府職能轉變和治理方式變革，公共服務理論在服務型政府構建中得到了廣泛應用。公共治理理論為轉變教育管理方式注入了新的價值因素，蘊含著當代教育管理體制改革的基本走向。在教育公共事務的管理中，我們“通過對話、協商、談判等多條途徑，積極鼓勵公眾參與教育公共事務的管理，并建立共同解決教育問題的組織網絡，形成相互合作、共享資源的機制與組織結構，共同管理教育公共事務”。國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）第一次提出“教育治理”概念，倡導要發揮社會組織在教育治理中的功能。教育治理理論沖擊和改變傳統意義上的社區教育發展思路，將對社區教育未來路向選擇產生積極影響。作為滿足社區居民終身學習需求的主要載體，社區教育亦是教育治理體系的重要組成部分，這就要求社區教育向多元服務型的發展目標體系調整，實現全體社區居民的公共利益最大化，實現居民終身學習、社區和諧共同發展。同時，教育治理主張政府部門深入洞察社區教育發展需求，尋找社區教育制度設計以及政策的切入口。概言之，教育治理背景下社區教育要合理建構社區公共學習空間，不斷拓展公共學習空間的范圍和學習功能，處理好教育的主體與客體、教育的公益性與市場性的關系，處理好學習需求與個性發展的關系。
（二）準公共產品屬性是政府購買社區教育服務的必要基礎
一般依據共享程度的不同，公共產品分為純公共產品和準公共產品。準公共產品（Quasi PublicGood）“具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，只具有非排他性和非競爭性中的一個特征，或同時具有兩個特征但兩個特征都不明顯”，介于純公共產品和私人產品之間。如公路、教育等都具有準公共產品屬性。從生產和提供方式上看，準公共產品可由政府、市場生產和提供。“由于其存在于人的整個生活環境中，由民眾居住、生活的社區提供，對社區成員具有促進素質全面提高的綜合性，以及促進生存能力增強、生活質量改善的人文關懷”，社區教育與民生問題休戚相關。作為構成未來社會發展的三大基本動力之一①，社區教育是公共服務型政府建設的重要內容。聯合國教科文組織及其他權威機構都認為，社區教育具有非功利性，屬于準公共產品，應以非功利性教育為主導和目的。理論上，準公共產品應采取政府和市場共同分擔供給的原則。為此，在經費投入不充足的發展初期，社區教育依托政府通過多種組織形式，利用市場資源配置和私營部門的經營技術優勢，有效地滿足社區居民的終身學習多樣性要求，既滿足公平價值，又滿足效率價值，可減輕政府公共財政的支付壓力，實現經費效益最優化。這是運用政府購買教育服務理念推進社區教育發展的路徑架構的必要條件。
（三）供求矛盾是政府購買社區教育服務的內在邏輯
盡管我國社區教育實驗工作持續多年，成效顯著，然而社區居民的學習需求與社區教育的（教育）學習供給這一內在矛盾尚未得到合理地解決。具體而言，這一矛盾包括兩個方面：其一社區居民的終身學習需求尚不能滿足，處于發展探索階段的社區教育，居民的終身學習需求是社區教育發展的重點課題；其二，居民終身學習需求尚未完全開發，隨著人類對自我認識的深入以及教育學、心理學等相關學科成熟，人類自我學習意識將要求我們加快學習需求的開發與探究。葉忠海教授認為，“激發社區居民的學習動力，是我國社區教育發展的關鍵所在”，開發和滿足社區居民終身學習需求已然成了社區教育發展的永恒要義，終身學習需求的調適和滿足成為了社區教育發展內在動力，是未來社區教育發展的方向和目標。在社區居民終身學習需求尚不能達到很好滿足時，引入具有市場競爭機制的政府購買教育服務，能有效解決社區居民日益增長的公平、優質、多元化的教育需求與社會直接供給的優質社區教育資源不足的矛盾。
三、政府購買社區教育服務中利益群體及其行動邏輯
基于利益主體的行動邏輯，探索政府購買社區教育服務的對策建議，服務于社區教育科學化規范化發展要求。
（一）政府購買社區教育服務典型模式
目前，國內形成了兩種較為成熟的政府購買社區教育服務模式，通過政府購買服務的植入，創新社區教育發展形式，以招標采購或學習券等購買社區教育服務。
1．“終身教育券”運行模式
2004年2月，國內第一張“終身教育券”在杭州市上城區誕生，終身教育券借鑒“教育券”的實踐思路與運作方法，以“教育機構設計學習菜單、政府及各行業部門購買”的形式鼓勵和引導市民參與社區教育活動，依托終身教育券各類工程，保障和滿足社區居民終身學習需求。上城區將社區教育財政經費折算成“終身教育券”發放到居民手中，居民憑券自主選擇參與各類培訓機構提供的教育培訓，培訓機構回收“終身教育券”，接受政府考核，兌現經費。簡單而言，政府向居民發放終身教育券，居民通過終身教育券選擇性參加適合的社區教育活動項目，并向社區教育服務提供機構支付終身教育券，機構通過回收的終身教育券與政府部門實現費用兌換，完成了學習產品的交換與交易，實現了按需所教、按需所學。
2．“項目招標”運行模式
一般企事業為了解決技術工人總量不足、整體素質偏低、結構失調等問題，政府通過向普通高校、職業院校（含技工學校）、成人學校（社區學院）等單位公開招標，擇優選擇教育培訓項目。此種運行模式的具體運作方式是：第一步，政府根據教育發展規劃，制定和公布年度需要招標購買的教育服務；第二步，培訓機構根據政府公布招標方案，結合自身教育特色，向政府有關部門提出申請；第三步，根據招標規則，政府與培訓機構達成契約合作，培訓機構提供教育服務；第四步，政府根據契約和既定標準對培訓機構提供教育服務考核評估；第五步，政府根據考核結果支付兌現經費。根據政府購買教育服務的特點和先行探索的經驗，政府購買社區教育服務，究其本質而言是政府運用自身的行政權力與各類社區教育提供者簽訂契約，依據社區居民學習滿意和教育服務評估等以公共財政全部或部分支付其費用，已達成能為社區居民提供優質、高效、可選擇的社區教育服務。為此，我們可以認為政府購買社區教育服務，本質上是公共服務提供的契約化模式在社區教育中的應用和深化，其優勢在于通過引入競爭機制，使得社區居民在終身學習上從單項接受向多元選擇轉變，盤活和整合了社區內教育文化資源，提高了財政投入的有效性，以提供更適宜、貼近的學習服務。毋庸置疑，上述兩種運行模式充分體現了政府購買教育服務的蘊含。
（二）政府購買社區教育服務中利益相關者
同樣，在把握政府購買社區教育服務概念內涵的基礎，明確政府購買社區教育服務中利益相關者，厘清各主體的參與形式及行動邏輯，是制定政府購買社區教育服務政策保障的首要條件。政府、社區教育服務提供者和社區居民構成了政府購買社區教育服務的主體，具有“三角”關系的利益主體。其中，政府是整個政府購買社區教育服務的主導者，是教育服務的購買方，制約著購買社區教育服務的成功與否，是經費投入的支付者；目前而言，社區教育服務提供者主要是市———縣———鄉鎮（街道）社區教育機構，同時亦可包括少數符合條件、能供給教育商品的社會組織，是教育服務的生產者，他們是政府購買社區教育服務的售賣方；學習者，是社區教育服務的使用者，主要是有學習需求的社區居民。政府、社區教育服務提供者均基于社區居民的終身學習需求的滿足，也是政府購買社區教育服務中最為核心的因素，制約著整個教育服務“買賣”交易的發生與趨勢。除此之外，整個政府購買社區教育服務中存在著利益不相關者———社會成員。一定程度上，社會成員對整個政府購買社區教育服務負有監督職責。
（三）政府購買社區教育服務中人的行動邏輯
人是社會中的人，而非純粹“自然”狀態下的人。面對社會環境所提供給社會中的人的各種“素材”，社會中的人必然會根據自身的理解和需求來對各種素材進行選擇與剪裁，并在此基礎上做出的一項符合其行動目標的理性決定。梳理政府購買社區教育服務內涵和主體參與過程，政府和教育服務提供者基于“契約”精神的商品交換合作關系。在這一過程中，存在著利益矛盾與沖突調試的干預行為，即在一定約束條件下達成利益相關者利益最大化。細致考察政府購買社區教育服務中利益相關者內部的“交易”博弈和策略選擇顯得尤為必要，唯能準確剖析不同利益主體的博弈策略，才能更好地促進政府購買社區教育服務的規范化和科學化。政府是購買社區教育服務的組織者、購買者，扮演著“購買交易”主導者身份，必須全程參與整個購買教育服務買賣過程，接受社會監督。政府通過自身的行政權力，行使制定規則，籌集資金、項目審核以及信息管理等職能，旨在達成政府行政職能轉變，實現教育治理目標。社區教育服務提供者是政府購買社區教育服務中產品的生產者與提供者，開發教育服務產品，達到資質要求后與政府簽訂契約，及時向社會公布教育服務產品，接受政府和社會監督，從而達成合理追求自身的經濟效益。學習者學習需求的滿足是政府考核社區教育服務提供者的核心要素。學習者是政府購買社區教育服務中“教育產品”的選擇者和使用者，通過約定規則實現自身學習權的享用，選擇、使用契合自己學習需求的教育服務是其追求目標。社會成員是政府購買社區教育服務中非直接參與者，通過行使自身的監督權達成社會制衡功效，從而達成教育公平目標。政府購買社區教育服務中利益主體及行動向度具體內容，不難發現四類利益主體間存在相互依存、相互制約的耦合共生關系。厘清政府購買社區教育服務中主體及其行動導向，基于主體的利益訴求表達與回應，為策劃政府購買社區教育服務提供的本源性分析和基礎。
四、政府購買社區教育服務的價值取向與操作策略
已有的實踐經驗表明，制度設計和政策保障的滯后性，制約著政府購買服務在社區教育中運用的實際效果。本文從價值取向、利益主體的策略選擇等方面研究政府購買社區教育服務的發展規劃和制度設計，以期達成預期目標。
（一）確立政府購買社區教育服務的價值取向
政府購買社區教育服務旨在滿足社區居民的多樣性學習需求，價值目標的確立是實施政府購買社區教育服務的不可逾越的前提。即將社區教育發展路徑思考納入到政府購買教育服務視野中，意在拓寬社區教育發展路向選擇，要符合社區教育發展內在規律，滿足社區居民終身學習需求。我國社區教育，一般是由“地區住民自發產生的，為追求精神生活的充實及對終身學習的需求，由政府提倡并與地區基層組織共同推動的自下而上的群眾性教育活動”，以提升地區居民精神與文化素養、滿足他們自我完善的要求、切實保障居民自主學習權利為宗旨的。政府購買社區教育服務，符合社區居民日益高漲的終身學習期盼和要求。社區教育不僅僅具有服務社區居民終身需求的屬性，更具有公益性和社會性的特征，擁有強大的外部效應，能為社區各階層提供公平的受教育機會。故此，政府購買社區教育服務要堅持教育公共服務性，遵循公益性為主的原則，構建政府———社會組織———個人多元參與的社區教育發展質量體系，合理建構社區公共學習空間，為居民開展終身學習和創造良好的學習條件、學習環境和學習氛圍，以促進人的全面發展和終身發展，提高社區成員整體素質和生活質量。政府購買社區教育服務應在終身教育框架體系下，充分保障社區居民的學習自主權、學習條件保障權和自身個性發展，促進社區教育可持續發展。
（二）架構設計政府購買社區教育服務的政策環境
在上述政府購買社區教育服務中的權利形式和行動邏輯分析中，我們發現政府是整個購買社區教育服務流程的主導者和決策者，故此，政府有必要通過自身公權力架構，購買社區教育的政策環境。在我國，推行政府購買社區教育服務中尚缺與之相匹配的制度設計與政策環境。政府購買教育服務在國家層面上尚無政策法規依據，各地在推行政府購買教育服務實踐中提煉形成了一些政策，如浙江寧波市《關于大力推進公共服務實行政策采購的工作意見》中已將教科文體、社會保障納入到政府采購范圍內，另有上海市浦東新區《關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》。從地方性政策文件來看，各級政府對購買教育服務中“購買程序、教育服務內容、經費來源以及評估監管”等基本問題予以明確，這對于制定政府購買社區教育服務政策具有借鑒參考價值。今后，必須加強政府購買教育服務政策的制定與完善，完成制定系統的政府購買教育服務運行程序，建立健全政府購買社區教育教服務的質量標準、招標購買機制、服務考核及財政保障制度，落實政府購買社區教育服務的評價評估和風險防范機制，以制度規范政府購買社區教育服務；同時，進一步完善社會組織發展政策制度，規約社會組織在社區教育服務生產與提供中的運作職能和過程程序等。
（三）激發引導社區居民的終身學習需求
客觀而言，政府購買社區教育服務能否實現得益于良好終身學習氛圍的形成，也是決定政府購買社區教育服務的決定性條件。換言之，積極營造終身學習為核心的新學習文化，激發社區居民終身學習需求，是推行政府購買社區教育服務的首要條件。終身學習已成為21世紀人類生存的重要概念，以終身學習為核心的新學習文化的形成，是學習型社會建設基礎，終身學習文化影響著民眾自覺主動地終身學習。一是社區教育要充分憑借區域環境的文化條件、文化優勢，從積淀豐厚的文化實踐土壤中汲取營養，構建良好的終身學習文化環境；二是強化終身學習理念的宣傳，認真研究和充分發展各類新學習文化，重點推進終身學習物質文化和終身學習制度文化，培育終身學習精神文化等系列工作；三是建立社區教育資源整合機制深入推進資源共享，建立社會參與機制創新社區教育服務載體，不斷拓展社區公共學習空間范圍。
（四）培育社會組織的交易契約精神
社會組織的契約精神是通過商品交換實現政府購買社區教育的基礎之一。對社區教育發展現狀而言，社區教育服務提供者更多是指各級社區教育機構，以及有能力提供教育服務的各社會團體。契約精神，一般是指契約自由的理念，并由此派生的契約關系與內在的原則，是一種自由、平等、守信的精神。在政府購買社區教育服務利益相關者及行動邏輯分析中，不可否認社區教育服務提供者主要目標是追求其經濟效益最大化，與此同時社區教育是特殊化的準公共產品，這就決定著各類社區教育機構要履行公共服務責任，遵守契約精神，開發一批適合廣大社區居民的教育服務。這也要求做好以下兩方面工作：其一，評估認定各類社區教育機構的準入資質；其二，監督各類社區教育機構的服務質量，這也是培育契約精神的重要環節。
五、結語
綜上四點，政府購買社區教育服務是推進社區教育內涵發展的新嘗試，唯有堅持理念契合實際，研究政府購買社區教育服務內在規律，方可達成社區教育科學發展最終目標。
作者：程仙平 單位：浙江省社區教育指導中心