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治理制度論文范文1
1.國有控股公司研究主體的界定國有控股公司是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整后,國有資本優(yōu)化配置的結(jié)果,是指國有資本處于絕對控股或控股地位的公司。國有控股公司提供的產(chǎn)品主要是為了彌補市場調(diào)節(jié)失靈而產(chǎn)生的供給不足。從英國和俄羅斯鐵路運營公司改革的成敗經(jīng)驗來看,國有控股公司是重要的企業(yè)財產(chǎn)組織形式。
2.財務治理結(jié)構概念的界定與財務治理結(jié)構相近的詞有公司治理、公司治理結(jié)構、法人治理結(jié)構、公司治理機制和公司機關制度等等。之所以有不同的稱謂,是因為研究人員研究問題的角度不同和對CorporateGovernance翻譯的不同。從現(xiàn)代企業(yè)制度來看,股份有限公司是在所有權與經(jīng)營權相分離,法人財產(chǎn)權與終極財產(chǎn)權相分離的基礎之上形成的;所有者將財務資源委托給具有專長的經(jīng)營者經(jīng)營管理,是一種財權的委托和受托關系,其本質(zhì)是一種財務活動。但是,如何確保經(jīng)營者按照所有者的利益目標去做,如何將財產(chǎn)的控制權與剩余索取權在所有者與經(jīng)營者之間進行科學分配,就產(chǎn)生了基于財權分配的企業(yè)制度安排框架。這一框架的主要內(nèi)容即財務治理結(jié)構。根據(jù)現(xiàn)代財務分層理論[1],將財務治理結(jié)構分為所有者財務治理結(jié)構和經(jīng)營者財務治理結(jié)構兩個層面進行研究。
3.國有資本人格化行為假設國有資本的產(chǎn)權特征表現(xiàn)為公有制,以生產(chǎn)資料的集體所有為其基本特征。集體所有權是由每個人所擁有的產(chǎn)權份額構成的,作為產(chǎn)權所有者必須采取集體統(tǒng)一行動才能行使其產(chǎn)權權能;作為產(chǎn)權集體所有者中的單個人既沒有特殊的權力決定生產(chǎn)資料的使用和處置,也不能單獨索取剩余收入中的相應份額。所以,產(chǎn)權集體所有者必須通過法律或其它合約的方式授權某個組織行使其產(chǎn)權權能,即國有資本的人格化[2]。國有資本人格化的主體有哪些特征呢?和私人資本的產(chǎn)權主體有哪些不同?按照西方經(jīng)濟學的假設前提,私人資本的產(chǎn)權主體特征表現(xiàn)為“經(jīng)濟人”,即人是自私的,以追求自身效用最大化為目標。如果研究國有資本人格化特征以經(jīng)濟人假設為前提,集體產(chǎn)權必須分割成不同的份額并轉(zhuǎn)讓給個人,即私有化,否則理論推演的結(jié)果只能是相互矛盾。為此,提出“集體經(jīng)濟人”概念以區(qū)別“經(jīng)濟人”概念。集體經(jīng)濟人作為國有資本人格化的代表,其行使集體產(chǎn)權權能時,首先要充分代表個人的經(jīng)濟價值取向。個人資本是逐利的,國有資本同樣是逐利的。但是,當由于市場失靈造成某種產(chǎn)品或服務不足從而使整個社會福利下降時,國有資本又必須從改善整個社會福利出發(fā),服務于集體。有的經(jīng)濟學者認為,社會福利應當由政府來解決,而不是企業(yè)。我們認為政府和企業(yè)只不過是由于社會分工不同而造成的不同制度安排的結(jié)果,如果企業(yè)這種制度安排對解決社會福利問題更有效,更能增加集體中每個人的效用,就應當由企業(yè)承擔,否則,應由政府承擔。作為市場競爭中的主體,國有控股上市公司在提供社會福利產(chǎn)品或服務時,應當享受政府的優(yōu)惠政策以彌補其經(jīng)濟損失。所以,集體經(jīng)濟人假設與經(jīng)濟人假設不同,但是并不違背經(jīng)濟人假設。
二、國有控股公司財務治理結(jié)構的制度缺陷
1.所有者財務治理結(jié)構的制度缺陷
國有股股東有雙重身份:既是國有資本的產(chǎn)權代表,又是國有資本運營管理的人。作為產(chǎn)權代表其本身沒有控制權和剩余追索權,也就沒有動力行使股東的權利。作為人,國有資本運營的成敗對其個人的經(jīng)營業(yè)績有一定程度的影響,所以,他有動力行使股東權利,以期未來控股上市公司業(yè)績的提高能夠給自己帶來更大的人力資本回報。但是作為國有資本的人和國有控股上市公司的高層管理人員存在一定的競爭,因為國有股股票和法人股股票的非流動性,國有股股東無法獲得資本利得,投資收益的來源只有微薄的股息,甚至股息都得不到。而且控股上市公司業(yè)績只能按照控股比例記在控股公司的賬面上。所以,作為國有股大股東的代表有將控股上市公司的利益轉(zhuǎn)移到母公司的行為動機。事實上,我國有不少上市公司已經(jīng)成為控股母公司的“自動取款機”了,即控股母公司憑借其對上市公司的控制,將上市公司的資金、利潤等轉(zhuǎn)移到控股公司或下屬企業(yè)中去。大股東的這種行為嚴重損害了中小股東、職工和債權人的利益,造成國有控股上市公司財務治理結(jié)構的“癱瘓”。大股東的這種行為動機也是導致會計信息失真的制度性原因之一,控股上市公司資金的不斷“抽血”,和無效地收購控股公司旗下的資產(chǎn),造成上市公司對資金需求的不斷增加。為了籌集到更多的資金,上市公司只好鋌而走險,虛擬會計利潤,從股市上籌集更多的資金。中小股東控制權和剩余索取權較小,決定了他們行使股東權利的消極性。中小股東成了股東群體中的弱者,在上市公司少分甚至不分股息的情況下,他們的投資收益主要來源于風險極高的資本利得。在嚴重“套牢”的情況下,他們只能把希望寄托在“救世主”(指政府或集團公司等)的身上。之所以會出現(xiàn)以上情況,主要因為所有者財務治理結(jié)構中,大股東和中小股東在利益目標取向、風險偏好、信息優(yōu)勢和產(chǎn)權權能行使成本上有明顯的差異,造成股東內(nèi)部利益的沖突。利益目標取向不同。大股東作為集體經(jīng)濟人,不僅要追求國有資本的保值增值,表現(xiàn)出經(jīng)濟人的一面,而且要追求社會福利的改善,承擔一定的社會責任。如國有控股自來水上市公司就不能依靠自身自然資源壟斷的優(yōu)勢依據(jù)水的供需按照市場原則調(diào)整水的價格。而中小股東作為經(jīng)濟人,投入的是私人資本,追求的目標是資本的保值和增值,沒有改善社會福利的責任。因為在整個社會福利下降時,中小股東已經(jīng)承擔了一部分損失,如果再讓他們投入資本來改善整個社會的福利,等于又受到了一部分損失。中小股東之所以投入私人資本,是因為他們認為政府能夠給國有控股上市公司承擔社會責任帶來的損失給以政策上的彌補,這是有風險的。風險偏好不同。國家股股東的資本雄厚,投資范圍較分散,抵御風險的能力較強。而且國家股的產(chǎn)權代表也只是人的角色,其對風險的偏好是中性的。而中小股東的資本相對較小,投資比較集中,抵御風險的能力較弱。作為終極產(chǎn)權所有者,是風險厭惡者。信息優(yōu)勢不同。大股東作為絕對控股股東在信息擁有上比中小股東有優(yōu)勢。大股東對公司重大的財務決策、高層管理人員的任免、經(jīng)理人員的錄用有充分的權力。高層管理人員對大股東代表具有一定的依賴性,否則,他們有被撤職的危險。這就造成大股東有和控股上市公司高層管理人員合謀操縱上市公司的可能。另外,大股東作為產(chǎn)權人,行使產(chǎn)權權能的成本由終極所有者承擔,他們獲得信息的成本是可以不計較的。而中小股東由于持股比例較低,參加股東大會的成本較高,獲得上市公司信息的途徑只能是傳播媒體、大眾傳言,而且還要受到“噪聲”的干擾。行使產(chǎn)權權能的成本不同。國有股股東和法人股股東的持股比例較高,參加股東大會的邊際成本較低,而且國有股股東或國有法人股股東代表行使產(chǎn)權權能的成本由派出單位(公司或政府)承擔。而中小股東的持股比例較小,行使產(chǎn)權權能的邊際成本較高,而且發(fā)生的成本由自己承擔。所以,在國有股股票和法人股股票不能流通的情況之下,國有股股東和法人股股東的代表具有用手投票的積極性,而中小股東只能選擇用腳投票的消極方式。除此之外,作為大股東的產(chǎn)權代表,由于其本身對控股上市公司的持股量較少,國有控股上市公司的所有者財務治理結(jié)構實質(zhì)上由非產(chǎn)權所有者的“外部人控制”,如果內(nèi)、外控制人合謀,將造成國有資本的大量
流失和中小股東、職工、債權人等利益的受損。
2.經(jīng)營者財務治理結(jié)構的制度缺陷
國有控股上市公司提供的產(chǎn)品或服務是一種半公共產(chǎn)品。因為半公共產(chǎn)品的價格可能受到政府的管制,經(jīng)理人員業(yè)績的評價十分困難,經(jīng)營者為了增加自身效用的最大化,不惜一切找借口,使激勵機制效用失常。作為人,經(jīng)營者和國有股大股東的代表之間雖然是委托關系,但二者同時又都是受人之托。所以,經(jīng)營者可以在增加國有股東代表利益的同時,實現(xiàn)自身利益的最大化。這種所有者人與經(jīng)營者人之間利益的趨同,使所有者人失去了對經(jīng)營者人的監(jiān)督動力。因此,國有控股公司的財權實質(zhì)上控制在管理層手中,公司財務治理結(jié)構失去了相互約束、相互控制的機能。國有控股上市公司涉及特殊性領域時,如軍工企業(yè)、自然壟斷領域等,政府必然采取一定程度的管制。如我國政府不準個人持有槍械,但是,軍工企業(yè)的高層管理人員就享有一定的特權,這種特權的存在,就容易引發(fā)一定的尋租行為,造成社會福利的下降。監(jiān)事會的組成人員多是面臨退休或已經(jīng)退休的政府官員、公司元老,他們代表國有股或國有法人股股東的利益,但是,由于自身素質(zhì)所限和利益動力不夠,他們不能有效行使監(jiān)督權。監(jiān)事會成員缺乏有利益動力監(jiān)督的終極產(chǎn)權代表、債權人代表和內(nèi)部股東代表、職工代表。監(jiān)事會成了法律規(guī)定的虛設品。我國國有控股上市公司財務治理結(jié)構除了內(nèi)在的制度原因之外,還存在外在的制度缺陷。長期以來,企業(yè)上市指標是政府管制下的配額制,上市公司的殼資源十分稀缺,市場供應與需求嚴重失衡。上市指標的爭奪成了當?shù)卣鉀Q國企困境的有效途徑。指標拿到之后,首先在原國有企業(yè)的基礎之上,經(jīng)過資產(chǎn)剝離、整合,實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的上市,形成當?shù)氐纳鲜泄救骸Ｈ缓?上市公司再通過多次發(fā)行股票、債券的方式向社會籌集資金,再用籌集到的資金兼并重組當?shù)氐睦щy企業(yè),實現(xiàn)國企脫困的目標。政府利益的膨脹使上市公司籌集到的資金沒有很好地用到規(guī)定的項目上,而是像撒胡椒面一樣分散投資于兼并重組困難企業(yè)。政企不分、政資不分的現(xiàn)象仍較嚴重。資產(chǎn)剝離的結(jié)果是,上市公司和控股公司成了一套人馬兩張牌子的企業(yè),“形散而神不散”。上市公司財務治理結(jié)構缺乏獨立性,法人財產(chǎn)權不獨立。控股公司與上市公司之間的關聯(lián)交易頻繁,利益轉(zhuǎn)移現(xiàn)象增多。資本市場、經(jīng)理市場發(fā)展的相對滯后和國有股、法人股股票的非流動性,使外部控制機制不能起到應有的約束作用。
三、國有控股公司財務治理結(jié)構的完善
我國國有控股上市公司財務治理結(jié)構的完善與模式選擇,應結(jié)合我國的具體國情,做到“古為今用、洋為中用”。應在揚棄的基礎之上,構建我國國有控股上市公司財務治理結(jié)構的創(chuàng)新模式。美國的職工持股計劃、德國的聯(lián)合決策模式、德國和日本的主銀行制度都反映了公司治理的導向:如何將股東的利益與經(jīng)營者、職工、債權人的利益協(xié)調(diào)起來。[3,4]隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展,企業(yè)協(xié)同作用的發(fā)揮對于一個企業(yè)的發(fā)展至關重要,企業(yè)與企業(yè)之間的利益依存關系將更加密切,作為協(xié)同伙伴(或客戶)的意見也是影響企業(yè)決策的因素之一,協(xié)同企業(yè)也有參與決策的趨勢。中國是一個具有悠久文化歷史的國家,古代儒家的理財觀念對于今天的社會主義市場經(jīng)濟建設,財務治理框架的構建仍然有一定的現(xiàn)實意義。比如孔子提倡的“義主利從、以義生利”的觀念[5],說明誠信、守約是利的根本,言而無信,損人利己必然導致利的枯竭。企業(yè)作為各種生產(chǎn)要素的合同集,各個利益主體應充分考慮到企業(yè)整體的利益,不能以自己的優(yōu)勢損害其它利益主體的利益。守“義”要以完善的法律法規(guī)、道德規(guī)范、行為準則等一套社會制度為前提,生“利”才能有實現(xiàn)的基礎。所以,我國國有控股上市公司財務治理結(jié)構的完善首先是制度的重新調(diào)整。只講“義”字還不夠,對于“不義”要有相機治理的對策。因此,本文提出了國有控股上市公司多邊治理與相機治理相結(jié)合的財務治理結(jié)構目標模式。相機治理是指公司的各利益主體為了維護自己的利益,根據(jù)法律、法規(guī)或公司章程、合同等,對有損于自己利益的公司行為實施制止或索賠。如債權人可按合同規(guī)定終止貸款合同,根據(jù)破產(chǎn)法向法院申請公司破產(chǎn);股東可根據(jù)法律規(guī)定對上市公司的違法行為造成的損失要求賠償;職工可根據(jù)工會法或通過工會組織維護自身的權利。相機治理主要是法律法規(guī)等外部控制機制的完善和內(nèi)部相關利益主體在“疑人”的基礎上簽訂相對完全的合同。多邊治理是指公司股東、經(jīng)營者、職工、債權人等相關利益主體共同參與國有控股上市公司財務治理結(jié)構的制度安排。如果是國有控股上市公司長期的合作伙伴或有證據(jù)表明公司目前處于財務困難或危機狀態(tài),債權人可以選擇進入董事會或監(jiān)事會參與財務治理,否則,不應參與公司的財務治理。正常情況下,應由股東、經(jīng)營者和職工三方共同治理公司財務。
1.公司所有者財務治理結(jié)構的完善
隨著我國加入WTO、政府職能的轉(zhuǎn)變、國有資本營運主體的培育與組建,國有控股上市公司國有股東產(chǎn)權主體必須實現(xiàn)類似于日本公司的法人之間的交叉持股,通過國有投資公司之間股權的互換實現(xiàn)產(chǎn)權主體的多元化。國家股由“一股”變“多股”,相同國家股,不同利益主體代表之間就可以相互約束、相互制衡。另外,上市公司可以通過設置普通股和限制表決權的優(yōu)先股使國家股以普通股股東和優(yōu)先股股東兩種身份出現(xiàn),不僅可以控制上市公司,而且還可以實現(xiàn)有表決權的股權結(jié)構的優(yōu)化。除了拆分國家股之外,上市公司還可以通過引入戰(zhàn)略投資者,以加強與國家股股東在控制上市公司上的競爭。例如首鋼、寶鋼、中石化、中石油、中國電信等大型國有企業(yè)都通過引入戰(zhàn)略投資者而成功上市,這對于股權結(jié)構的優(yōu)化,企業(yè)間的相互協(xié)作都是很好的嘗試。國家股股東與法人股股東并非終極所有者代表,容易產(chǎn)生廉價投票權和監(jiān)督動力不足的缺陷,這種缺陷的彌補除了上述措施之外,還可以通過中小股東表決權信托制度,提高公司內(nèi)部股東持股比例,強化終極產(chǎn)權所有者對非終極產(chǎn)權所有者以及公司管理層的約束力。
(1)建立中小股東表決權信托、制度。中小股東投票權行使成本制約了其參與治理的積極性。中小股東可以委托資產(chǎn)管理公司、證券公司、信托投資公司等中介機構行使表決權。這種可以是長期的信托關系,也可以是一次性的委托關系。這種制度也可以和職工持股制度結(jié)合起來,通過職工持股會行使中小股東的表決權。因為金融機構的成本比職工持股會的成本要高,而且職工持股會的利益與中小股東的利益取向是一致的,如果金融機構不是(即便是)上市公司的股東和中小股東的利益取向不完全相同。
(2)推行內(nèi)部職工持股制度。內(nèi)部職工既是公司的職工,又是公司的股東,對公司的生產(chǎn)、技術、財務、管理等信息占有比外部股東有優(yōu)勢。內(nèi)部股東的利益與企業(yè)的利益更為密切,他們更為關心公司的發(fā)展,他們參與公司治理的地理條件決定了其行使產(chǎn)權權能的成本很低。在我國,職工持股有其現(xiàn)實基礎。我國長期以來實行的是生產(chǎn)資料公有制為主的經(jīng)濟體制,國有資本的積累與形成一方面來源于對封建地主階級、官僚資本的沒收和贖買;另一方面來源于廣大工人、農(nóng)民、知識分子的勞動創(chuàng)造,讓農(nóng)民有其地,工人、知識分子有其股是有客觀依據(jù)的,也是我國長期奉行的富民思想的體現(xiàn)。在我國現(xiàn)代企業(yè)制度的實踐中,80年代已經(jīng)有所嘗試,但不規(guī)范。90年代,國家體改委、部分地方政府已經(jīng)出
臺了相關的制度對內(nèi)部職工股進行規(guī)范。如上海、深圳、江蘇、陜西等地較早實行了企業(yè)職工持股制度的試點。職工持股制度的推行可以與國有資本的有進有退、國有股減持等政策結(jié)合起來。國家應出臺相應的政策允許企業(yè)用長期積累下來的職工獎勵基金、職工福利基金或公益金等回購國有股份,或企業(yè)以職工持股會的名義代表職工籌集一部分資金回購部分國家股。回購來的國家股作為職工持股會的預留股份,再根據(jù)職工的工齡、職位、技術職稱等計算職工對企業(yè)所做貢獻的大小,依次作為核定職工持有的股份份額和認購的股款。在推行的過程中,普通職工、技術研究開發(fā)人員、部門經(jīng)理人員和高層管理者可以以現(xiàn)金、專利、專業(yè)技能資本等方式認購相應的股份。同時,確立人力資本的產(chǎn)權地位。高層管理者作為管理者,又是國有資本的產(chǎn)權人,必須同時以現(xiàn)金、人力資本兩種方式認足國家規(guī)定的股份數(shù)。為此,國家應出臺相應法規(guī)明確企業(yè)職工的范圍、認購股份的方式、資金籌措方式、組織形式、股票流通轉(zhuǎn)讓的條件等,實現(xiàn)職工持股制度的規(guī)范化發(fā)展。
2.公司經(jīng)營者財務治理結(jié)構的完善
經(jīng)營者財務治理結(jié)構完善的關鍵是如何約束和激勵管理層。管理層的信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢容易造成逆向選擇和道德風險,在制度設計上就要引入和管理層相比同樣具有信息優(yōu)勢或具有專業(yè)特長的競爭對手,監(jiān)督管理層的經(jīng)營行為,以防止管理層見利忘義。從國際上看,比較典型的做法是德國的職工參與制度和美國的獨立董事制度。職工作為企業(yè)的內(nèi)部人,對企業(yè)比較了解,信息優(yōu)勢是明顯的;外部獨立董事作為專業(yè)裁判在專業(yè)技能上的優(yōu)勢也是明顯的。這兩種制度能夠較好地解決管理層“忘義”行為的發(fā)生。管理層的利益動機決定其行為取向和工作努力程度。所以,管理層需要科學的激勵制度保證其才能的充分發(fā)揮,借以實現(xiàn)相關利益者效用的最大化。首先要有正確評價管理者業(yè)績的機制,其次是要有相應的獎勵機制。在激勵制度安排上,國際上比較成功的做法是年薪制(或高薪制)、股票期權制度。
治理制度論文范文2
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國內(nèi)關于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調(diào)整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調(diào)人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。進入21世紀，有關土地開發(fā)整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內(nèi)容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范》《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》《關于做好土地開發(fā)整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等行業(yè)標準和技術規(guī)范。此外，各地方結(jié)合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質(zhì)量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質(zhì)量，力求實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農(nóng)田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范(試行)》，進一步規(guī)范各地開展高標準基本農(nóng)田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發(fā)了《土地整治項目驗收規(guī)程》《土地整治工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對土地整治的驗收、監(jiān)理等內(nèi)容作了進一步規(guī)范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細的規(guī)定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據(jù)貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結(jié)合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設標準》《貴州省土地開發(fā)整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規(guī)程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農(nóng)田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規(guī)范指導省內(nèi)高標準基本農(nóng)田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據(jù)項目級別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規(guī)劃設計、工程施工、質(zhì)量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公告內(nèi)容:項目名稱、位置、建設規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發(fā)整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規(guī)劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經(jīng)上級監(jiān)督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。
2.3實行工程建設監(jiān)理制度
土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設的工程質(zhì)量、施工進度和工程投資，能高質(zhì)量地進行工程建設合同管理及協(xié)調(diào)土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內(nèi)容有詳細規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結(jié)果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經(jīng)過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內(nèi)容主要包括項目規(guī)劃設計執(zhí)行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質(zhì)量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監(jiān)督檢查制度和資質(zhì)備案
國土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對項目施工進度、工程質(zhì)量、資金使用、廉政建設等情況進行監(jiān)督檢查，研究解決項目實施中出現(xiàn)的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》對經(jīng)費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經(jīng)費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監(jiān)督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據(jù)2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質(zhì)單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經(jīng)過公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農(nóng)村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經(jīng)確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質(zhì)，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統(tǒng)一的標準，超限誤差直接影響工程質(zhì)量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發(fā)整理項目預算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目承擔單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監(jiān)管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規(guī)劃設計時，缺乏系統(tǒng)的評價標準，使得規(guī)劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項目所設計的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數(shù)項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請變更規(guī)劃設計，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執(zhí)行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現(xiàn)重建設輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業(yè)主一般情況下是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費用之后，往往不再重視項目區(qū)維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設施的有效使用年限，導致不經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當?shù)厍闆r出臺了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強，現(xiàn)實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設計中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質(zhì)量執(zhí)行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監(jiān)理體制、資金審計制度，確保項目的質(zhì)量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內(nèi)各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規(guī)劃設計報告、投資預算、施工質(zhì)量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節(jié)輕重追究相關單位、人員責任，對高質(zhì)量的整治項目予以表揚。定期組織從業(yè)人員進行學習、考核，提高行業(yè)人員素質(zhì)。
4.3建立統(tǒng)一的土地整治項目數(shù)據(jù)庫
將歷年來開展的土地整治項目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫中，內(nèi)容包括項目地址、規(guī)模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規(guī)劃設計、投資預算書、監(jiān)理日志、竣工驗收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內(nèi)成立土地整治公眾監(jiān)督團體組織，對政府土地整治行為實行監(jiān)督、提供建議。
5小結(jié)
治理制度論文范文3
法官是法治的核心要素，法律必須依靠法官來公正有效地適用。在西方人眼里，法官扮演著這樣一個角色（role,或稱之為作用）：通過法科的訓練，旨在改善司法決策（judicialdecision-making）的質(zhì)量，格外獨立于司法委員會（judicialcommittee），擁有相當?shù)淖杂啥鴳{借其品質(zhì)（merit）去審理案件。[4]司法獨立要求“國家的司法權只能由國家的司法機關統(tǒng)一行使，其他任何組織和個人都無權行使此項權力”，[5]而其核心是“裁判者在進行司法裁判過程中，只能服從法律的要求及其良心的命令，而不受任何來自法院內(nèi)部或者外部的影響、干預或控制”。[6]也就是說，司法獨立的核心要素是法官獨立，下文的論述就建立在這個基礎之上。
參照英美法系國家，“最高法院于下級法院之法官如無行為不當?shù)美^續(xù)任職，并于規(guī)定期間領受酬金，該項酬金于繼續(xù)任期之內(nèi)不得減少”。[7]以此保證法官獨立審判，忠誠于法律。我們在贊許這種制度的同時，應該充分認識到，法官個人的獨立（或者說獨立于組織和上級）必須以法官自身素養(yǎng)的提高為前提。倘若法官自身水平有限，其獨立程度就是錯案的程度了。考慮法官的素質(zhì)，至少應該包括兩個方面：
一方面，演繹公正善良藝術的必須具備一定的職業(yè)技能。職業(yè)（profession）不僅僅是一種從事的工作，它更要求訣竅、經(jīng)驗以及專門化的知識體系。波斯納在討論法律職業(yè)時指出“法律總是被理解為是一種既是學得的也是博學的活動，進入法律業(yè)總是受到這種或那種限制。（英文learned同時具有學得和博學兩種含義——譯者注）”[8]這種技能包括法律職業(yè)語言（行話）、法律職業(yè)思維模式及司法技術（解釋技術、推理技術、文書寫作技術等等）。這些職業(yè)技能與以學歷為標準的文化素養(yǎng)密切相關，然而，“在文化水平上，現(xiàn)有的法官確實與理想狀態(tài)的法官相距甚遠。盡管很多法官已經(jīng)以各種方式獲得大專甚至大學本科文憑，但是，除了少數(shù)通過自學高考獲得學歷的法官外，絕大多數(shù)法官自己都不把這種學歷當回事，他∕她們公開稱自己是水貨。”[9]我們不難發(fā)現(xiàn)，學歷成為司法獨立制度建設的一個基礎。即使不能斷言學歷與職業(yè)水平有正比關系，也不能忽視我國法官的低學歷現(xiàn)狀。
另一方面，獨立行使校正正義的人必須具備高尚的倫理道德，包括法治信仰（權利本位觀念、程序正當觀念、規(guī)則至上觀念等等）和行業(yè)職業(yè)道德。法官的職業(yè)道德應從三個方面來確定：成文法（《法官法》）的規(guī)定，法官行業(yè)內(nèi)部規(guī)則和章程，習慣和經(jīng)驗。前兩者都可以用制度來約束，至于后者，國民的心理習慣還是官本位的權力思想，而法官所要求的是一種權利本位的人權思想。習慣的差距亦是一大障礙。
我們發(fā)現(xiàn)法官在司法獨立中面臨的兩大問題：法科教育和習慣經(jīng)驗。后者必然是一種潛移默化的過度，其基礎是自身修養(yǎng)，其手段又回到法科教育上來。在法官的層面上，要改善現(xiàn)狀，實現(xiàn)司法獨立，勢必要求法科教育先行。
二、民眾的法素質(zhì)司法獨立的意義
民眾，在這里是指普遍意義上的自然人，以區(qū)別特殊職業(yè)身份的法律職業(yè)群體。公民在現(xiàn)代法治中扮演著越來越重要的角色，一別于臣民，不再是統(tǒng)治的對象。“民猶水也，法治賴之。成法治于民，敗法治于民。”[10]
“法是表明理性和正義的概念。它不是人為設定的，更不能人為地加以改變，它高于和優(yōu)于人類制定的法律。”[11]公民的法素質(zhì)在這個意義上體現(xiàn)的是一種理性和正義的價值觀念，代表了社會的理性和正義的價值取向，將推動司法獨立制度建設。
首先，民眾是司法的直接承受者，就絕大多數(shù)案件而言，公民或以個人身份，或以利益代表的身份參加訴訟。那么司法公正直接影響到公民的切身利益。如果出現(xiàn)司法不公或者司法腐敗，其中必有一方當事人受到了非正義的對待。那么司法獨立的推動力量不僅僅是權力當局，還包括普通市民。
其次，民眾在政治生活中又是一個監(jiān)督者。在民主國家里，公民充分享有對國家機關監(jiān)督的權利，并體現(xiàn)為一種輿論監(jiān)督。此時，公民不是以個人的名義，而是以一種群體的力量來保證司法權的獨立運作。
我們在進行上述討論時，基于這樣一個前提——公民具備一定的法素質(zhì)。而公民法素質(zhì)的培養(yǎng)，成為一個現(xiàn)實問題。
三、再論法律教育
通過上述兩部分的論證，我們得到一個結(jié)論，在法官的層面上，法科教育起著提高業(yè)務水平、加強自身修養(yǎng)的手段；在民眾的層面上，法科教育又是啟發(fā)人民心智、演繹法律精神的方法。由此，我們斷言：司法獨立制度建設的人文基礎應該立足于法律教育。
筆者認為，法律教育應該包含兩個層面，即職業(yè)教育和人文教育。
職業(yè)教育的目的在于造就“法匠”，培養(yǎng)懂司法技術的專門人才，這一點是最基礎最本原的一點。“在西方國家，法學教育與法律職業(yè)有不解之緣。法學教育是從事法律職業(yè)的必經(jīng)之路，法律職業(yè)的共同體只對那些具有同一教育背景的人開放門戶。”[12]職業(yè)教育的成果是法律職業(yè)主義（judicialprofessionalism）的產(chǎn)生。只有產(chǎn)生一個嚴謹?shù)摹⑾嗷フJ同并尊重的職業(yè)共同體，行業(yè)內(nèi)部約束才能形成，行業(yè)對外力量才得以加強。法治社會缺乏了主體條件的保障，即使司法獨立，也未必能實現(xiàn)最大限度的正義。
法律教育也是一種人文教育，意思是“法律教育是現(xiàn)代民主政治之下公民的基礎教育，是培養(yǎng)現(xiàn)代民主政治的因子的教育，是國本教育。”[13]作為人文教育，法律教育培養(yǎng)的是司法獨立的社會基礎，是一個以全民為外延的法治土壤。當然，這里的教育不是“法學院式”的教育，而是一種普法教育，其目的在于樹立法制觀念，形成法治思潮。
四、簡短的結(jié)論
司法獨立是一個漫長的過程，依賴社會自身的力量。國家的意志
經(jīng)濟的需要，人民群眾的呼喚和參與，都將是司法獨立進程的推動力量，如果把制度改革視為硬件的話，那么以法律教育為核心的人文建設亦是必不可少的軟件基礎。后者的作用雖未及前者立竿見影，但決不可忽視。
[1]所謂傳統(tǒng)的，主要是指古希臘古羅馬時代，中世紀的基督教時期及傳統(tǒng)的中國。
[2][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第391頁
[3]張晉藩、楊堪、林中著：《中國近代法律思想史略》，中國社會科學出版社1984年版，第261頁
[4]引自演講稿AnAmericanLawProfessorinChina:CommentsontheFutureofRuleofLaw,byJeffreyE.Thomas
[5]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社1999年版，第312頁
[6]陳瑞華著：《看得見的正義》，中國法制出版社2000年版，第129頁
[7]美國憲法第三條第二項
[8][美]波斯納著，蘇力譯：《超越法律》，中國政法大學出版社2001年版，第45頁
[9]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學出版社2000年版，第328頁
[10]范忠信：《信法為真》，中國法制出版社2000年版，第13頁
[11]梁治平：《法·法律·法治》，《讀書》1987年第6期
[12]方流芳著：《中國法學教育觀察》，載賀衛(wèi)方編《中國法律教育之路》，中國政法大學出版社1997年版，第3頁
[13]同注[10]，第151頁
一、法官的職業(yè)素養(yǎng)對司法獨立的意義
法官是法治的核心要素，法律必須依靠法官來公正有效地適用。在西方人眼里，法官扮演著這樣一個角色（role,或稱之為作用）：通過法科的訓練，旨在改善司法決策（judicialdecision-making）的質(zhì)量，格外獨立于司法委員會（judicialcommittee），擁有相當?shù)淖杂啥鴳{借其品質(zhì)（merit）去審理案件。[4]司法獨立要求“國家的司法權只能由國家的司法機關統(tǒng)一行使，其他任何組織和個人都無權行使此項權力”，[5]而其核心是“裁判者在進行司法裁判過程中，只能服從法律的要求及其良心的命令，而不受任何來自法院內(nèi)部或者外部的影響、干預或控制”。[6]也就是說，司法獨立的核心要素是法官獨立，下文的論述就建立在這個基礎之上。
參照英美法系國家，“最高法院于下級法院之法官如無行為不當?shù)美^續(xù)任職，并于規(guī)定期間領受酬金，該項酬金于繼續(xù)任期之內(nèi)不得減少”。[7]以此保證法官獨立審判，忠誠于法律。我們在贊許這種制度的同時，應該充分認識到，法官個人的獨立（或者說獨立于組織和上級）必須以法官自身素養(yǎng)的提高為前提。倘若法官自身水平有限，其獨立程度就是錯案的程度了。考慮法官的素質(zhì)，至少應該包括兩個方面：
一方面，演繹公正善良藝術的必須具備一定的職業(yè)技能。職業(yè)（profession）不僅僅是一種從事的工作，它更要求訣竅、經(jīng)驗以及專門化的知識體系。波斯納在討論法律職業(yè)時指出“法律總是被理解為是一種既是學得的也是博學的活動，進入法律業(yè)總是受到這種或那種限制。（英文learned同時具有學得和博學兩種含義——譯者注）”[8]這種技能包括法律職業(yè)語言（行話）、法律職業(yè)思維模式及司法技術（解釋技術、推理技術、文書寫作技術等等）。這些職業(yè)技能與以學歷為標準的文化素養(yǎng)密切相關，然而，“在文化水平上，現(xiàn)有的法官確實與理想狀態(tài)的法官相距甚遠。盡管很多法官已經(jīng)以各種方式獲得大專甚至大學本科文憑，但是，除了少數(shù)通過自學高考獲得學歷的法官外，絕大多數(shù)法官自己都不把這種學歷當回事，他∕她們公開稱自己是水貨。”[9]我們不難發(fā)現(xiàn)，學歷成為司法獨立制度建設的一個基礎。即使不能斷言學歷與職業(yè)水平有正比關系，也不能忽視我國法官的低學歷現(xiàn)狀。
另一方面，獨立行使校正正義的人必須具備高尚的倫理道德，包括法治信仰（權利本位觀念、程序正當觀念、規(guī)則至上觀念等等）和行業(yè)職業(yè)道德。法官的職業(yè)道德應從三個方面來確定：成文法（《法官法》）的規(guī)定，法官行業(yè)內(nèi)部規(guī)則和章程，習慣和經(jīng)驗。前兩者都可以用制度來約束，至于后者，國民的心理習慣還是官本位的權力思想，而法官所要求的是一種權利本位的人權思想。習慣的差距亦是一大障礙。
我們發(fā)現(xiàn)法官在司法獨立中面臨的兩大問題：法科教育和習慣經(jīng)驗。后者必然是一種潛移默化的過度，其基礎是自身修養(yǎng)，其手段又回到法科教育上來。在法官的層面上，要改善現(xiàn)狀，實現(xiàn)司法獨立，勢必要求法科教育先行。
二、民眾的法素質(zhì)司法獨立的意義
民眾，在這里是指普遍意義上的自然人，以區(qū)別特殊職業(yè)身份的法律職業(yè)群體。公民在現(xiàn)代法治中扮演著越來越重要的角色，一別于臣民，不再是統(tǒng)治的對象。“民猶水也，法治賴之。成法治于民，敗法治于民。”[10]
“法是表明理性和正義的概念。它不是人為設定的，更不能人為地加以改變，它高于和優(yōu)于人類制定的法律。”[11]公民的法素質(zhì)在這個意義上體現(xiàn)的是一種理性和正義的價值觀念，代表了社會的理性和正義的價值取向，將推動司法獨立制度建設。
首先，民眾是司法的直接承受者，就絕大多數(shù)案件而言，公民或以個人身份，或以利益代表的身份參加訴訟。那么司法公正直接影響到公民的切身利益。如果出現(xiàn)司法不公或者司法腐敗，其中必有一方當事人受到了非正義的對待。那么司法獨立的推動力量不僅僅是權力當局，還包括普通市民。
其次，民眾在政治生活中又是一個監(jiān)督者。在民主國家里，公民充分享有對國家機關監(jiān)督的權利，并體現(xiàn)為一種輿論監(jiān)督。此時，公民不是以個人的名義，而是以一種群體的力量來保證司法權的獨立運作。
我們在進行上述討論時，基于這樣一個前提——公民具備一定的法素質(zhì)。而公民法素質(zhì)的培養(yǎng)，成為一個現(xiàn)實問題。
三、再論法律教育
通過上述兩部分的論證，我們得到一個結(jié)論，在法官的層面上，法科教育起著提高業(yè)務水平、加強自身修養(yǎng)的手段；在民眾的層面上，法科教育又是啟發(fā)人民心智、演繹法律精神的方法。由此，我們斷言：司法獨立制度建設的人文基礎應該立足于法律教育。
筆者認為，法律教育應該包含兩個層面，即職業(yè)教育和人文教育。
職業(yè)教育的目的在于造就“法匠”，培養(yǎng)懂司法技術的專門人才，這一點是最基礎最本原的一點。“在西方國家，法學教育與法律職業(yè)有不解之緣。法學教育是從事法律職業(yè)的必經(jīng)之路，法律職業(yè)的共同體只對那些具有同一教育背景的人開放門戶。”[12]職業(yè)教育的成果是法律職業(yè)主義（judicialprofessionalism）的產(chǎn)生。只有產(chǎn)生一個嚴謹?shù)摹⑾嗷フJ同并尊重的職業(yè)共同體，行業(yè)內(nèi)部約束才能形成，行業(yè)對外力量才得以加強。法治社會缺乏了主體條件的保障，即使司法獨立，也未必能實現(xiàn)最大限度的正義。
法律教育也是一種人文教育，意思是“法律教育是現(xiàn)代民主政治之下公民的基礎教育，是培養(yǎng)現(xiàn)代民主政治的因子的教育，是國本教育。”[13]作為人文教育，法律教育培養(yǎng)的是司法獨立的社會基礎，是一個以全民為外延的法治土壤。當然，這里的教育不是“法學院式”的教育，而是一種普法教育，其目的在于樹立法制觀念，形成法治思潮。
四、簡短的結(jié)論
司法獨立是一個漫長的過程，依賴社會自身的力量。國家的意志
經(jīng)濟的需要，人民群眾的呼喚和參與，都將是司法獨立進程的推動力量，如果把制度改革視為硬件的話，那么以法律教育為核心的人文建設亦是必不可少的軟件基礎。后者的作用雖未及前者立竿見影，但決不可忽視。
[1]所謂傳統(tǒng)的，主要是指古希臘古羅馬時代，中世紀的基督教時期及傳統(tǒng)的中國。
[2][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第391頁
[3]張晉藩、楊堪、林中著：《中國近代法律思想史略》，中國社會科學出版社1984年版，第261頁
[4]引自演講稿AnAmericanLawProfessorinChina:CommentsontheFutureofRuleofLaw,byJeffreyE.Thomas
[5]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社1999年版，第312頁
[6]陳瑞華著：《看得見的正義》，中國法制出版社2000年版，第129頁
[7]美國憲法第三條第二項
[8][美]波斯納著，蘇力譯：《超越法律》，中國政法大學出版社2001年版，第45頁
[9]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學出版社2000年版，第328頁
[10]范忠信：《信法為真》，中國法制出版社2000年版，第13頁
[11]梁治平：《法·法律·法治》，《讀書》1987年第6期
治理制度論文范文4
學校的核心功能是保證和不斷改進對學生及其相關消費者的服務。學校根據(jù)學生及其相關消費者的需求、學生和未來對人才素質(zhì)的需求、國家方針與法令法規(guī)的要求，確定學校的辦學理念，它包括辦學宗旨、辦學方針、育人目標、辦學特色、發(fā)展目標、管理機制等部分。這些辦學理念如何轉(zhuǎn)化為可操作的管理行為，遠期發(fā)展規(guī)劃如何轉(zhuǎn)化為各階段的具體目標，關鍵要建立的目標計劃體系。全面目標計劃體系將學校近期、中期、長期發(fā)展規(guī)劃，分解轉(zhuǎn)化為學校各學年的目標任務。據(jù)此學校制定學期工作計劃，各部門根據(jù)學校工作計劃制定部門工作計劃，直到具體崗位與個人。各層面的目標具體全面，定性與定量相結(jié)合。工作計劃分層制定，分層審批，分層管理。總目標指導分目標，分目標保證總目標，構成一個全面的目標計劃體系，并圍繞目標的實現(xiàn)展開一系列的管理活動。全面目標計劃體系與傳統(tǒng)的計劃管理相比，其創(chuàng)新表現(xiàn)：
(1)多維測定，使目標更具客觀性、可操作性。學校各項目標是建立在對上一學年質(zhì)量、團隊素質(zhì)、綜合效益的比較，部門之間質(zhì)量、效益的比較，與同業(yè)之間的比較，外部環(huán)境的變化等數(shù)據(jù)和情況認真測定、的基礎上確定的。
(2)學校內(nèi)各級各類人員都參與目標的制定和實施，根據(jù)學校總目標和上一級的目標確定本崗目標。
(3)從總目標到分目標全面而具體，目標涉及學校各方面的主要工作，如在校生鞏固率指標，學生家長滿意率指標，中考指標，高考指標，德育指標，各年級素質(zhì)教育指標，學生安全指標，教職工隊伍建設指標，后勤服務工作指標、成本控制指標等。
(4)目標時時處于受控狀態(tài)。一是對目標的制定進行評審，確保總目標的可操作性并能有效分解到部門和個人；二是對目標的實施進行監(jiān)控，把握各部門及個人目標達成的趨勢，及時調(diào)整措施，確保目標的達成；三是對目標的達成進行驗收。學校所有人員都要參與管理并以目標來指導行為。學校各項工作、各部門、各崗位、各級各類人員的工作過程，都處于目標計劃的指導之下。
二、質(zhì)量管理體系
目標計劃體系建立之后，需要通過一系列組織精細、嚴謹、扎實的管理活動，引導教職工將目標落到實處，落到管理的全過程，而不是將目標束之高閣或秋后算帳。為此，學校需建立ISO9000質(zhì)量管理體系。
ISO是“國際標準化組織”(InternationalStandardizationOrganization)首個字母的縮寫，ISO9000是國際標準化組織頒布的一組質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標準的總稱。我國在1992年正式采用了ISO9000族標準，大量于的質(zhì)量管理。
ISO9000的本質(zhì)是：建立一個保證及提高質(zhì)量的系統(tǒng)的管理體系，明確保證質(zhì)量應達到的基本要求，通過對一個組織的各個管理環(huán)節(jié)的有效控制，使出現(xiàn)的可能性降到最低程度，保證產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定和提升。以扎實有效的過程管理，確保目標的達成。
在國內(nèi)基礎教育領域應用ISO9000尚無先例的情況下，我們借鑒其基本思想和管理模式，結(jié)合教育行業(yè)和學校管理的特點，在全國率先創(chuàng)造性地建立起了適用于基礎教育領域的學校質(zhì)量管理體系，這個過程的本身就是重大創(chuàng)新，突破了原有的教育思想觀念。該體系的主要特點是：
(1)建立起“教育是服務”的管理機制。教育被視為一種服務，傳統(tǒng)的受教育者學生及其家長、社會成為“消費者”，學校的教職工成為內(nèi)部“消費者”。學校對內(nèi)部消費者需求的關注及其和諧成為滿足外部消費者需求的保證。在這樣的視點下，學校關注滿足消費者的利益與需求成為必須，學校對消費者是一種服務關系成為必然。保證和不斷改進對學生及其相關消費者的服務成為學校的核心功能得到了確立。學生是學校的第一類消費者，學校教育的“產(chǎn)品”，是學校生存、信譽的決定性因素，因而學生德、智、體、美、勞全面發(fā)展，不斷提高的多元需求成為學校工作的聚焦點，受到全面的關注。這一管理體制的確立規(guī)范了學校、教師的教育服務行為。在教育教學、后勤等各項管理中，對如何確保以學生為中心，提出了基本要求，建立了學生、家長滿意度測評機制，把學生、家長滿意度作為衡量學校管理業(yè)績和各級各類人員業(yè)績的關鍵指標。學生的主體地位，得到了全面的強調(diào)。
(2)突出了“以人為本”的管理理念，盡一切可能關注人的需求成為學校管理工作的精髓。在全面關注學生與家長的需求，并使其確保得到落實的同時，注重發(fā)揮教職工的積極性，鼓勵教職工積極參與學校管理，在要求教職工努力達到體系中基本標準的同時，以制度鼓勵全員創(chuàng)新、創(chuàng)造性工作，不斷超越體系的要求，只有做得更好，而沒有最好。
(3)堅持全面、全員、全程管理。一是對學校教育、教學、科研、行政、后勤工作全面進行質(zhì)量設計并全部進行質(zhì)量控制，緊扣教育教學這一學校的中心工作，將凡是質(zhì)量的因素都納入強化管理的范疇，基本實現(xiàn)了“凡事有準則，凡事有負責，凡事有程序，凡事有監(jiān)督”。以此為前提，將質(zhì)量管理的重點向全體學生、學生的全面發(fā)展質(zhì)量以及教育、教學這一中心環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理傾斜。二是把學校各級、各類人員都做為“服務網(wǎng)”、“質(zhì)量鏈”中的一環(huán)，強調(diào)全員參與和團隊配合。同時強化全員的教育與培訓，使學校每個部門、每個人員都有強烈的消費者意識，服務意識，質(zhì)量意識，不斷提高服務水平。三是抓好過程管理。緊緊抓住教育、教學的每一環(huán)節(jié)，過程的每個階段的質(zhì)量管理，以階段性目標的達成保證高質(zhì)量結(jié)果的實現(xiàn)。注意對管理、教育、教學工作的各個層面，各個環(huán)節(jié)的“接口”進行設計和質(zhì)量控制，以保證學校各項工作能緊緊圍繞著教育質(zhì)量目標和諧、高效地開展。
(4)規(guī)范了對制度本身的管理。對各種文件的制定、審批、修改、印制、發(fā)放、保管、回收、銷毀等各環(huán)節(jié)進行嚴格控制，保障了制度本身的有效性、完整性、嚴肅性。
(5)管理職責明確，流程清晰，規(guī)范具體，指導性與可操作性強。從校長直至每一個員工的崗位職責都建立了文件，使不同崗位人員都清楚有哪些職責和基本工作要求。每項工作都建立管理的流程，說明管理的步驟和要求，在此基礎上，細化了工作規(guī)范。新入校的干部和教師通過、培訓，能在短期迅速有效地開展工作。
(6)充分發(fā)揮了糾正與預防的功能。通過事前的預防，過程的檢查，事后的及時糾正等一系列制度，保障了各項工作的有效落實，使學校管理不斷持續(xù)提升。如通過強化學生安全管理，完善學生護導措施、安全教育措施、防火防爆防中毒措施、學校安全工作檢查制度等，確保了學生的安全。又如通過家校的溝通管理，既保障了家長能及時了解孩子在校情況學校發(fā)展狀況，又保障了家長的意見能及時反饋到學校，得到及時解決，密切了家校關系。
(7)強化了監(jiān)督機制。通過內(nèi)部質(zhì)量審核，以科學有效的檢查原則、、步驟等，體現(xiàn)了檢查的客觀性。平時抽查與階段性檢查相結(jié)合，加強了對管理過程的監(jiān)視和測量。建立體系后申請認證，外部檢查機構必須對學校進行系統(tǒng)全面的評審，通過認證后每個學期來學校進行評審，若評審不合格，將被取消認證資格。這種外部驅(qū)動機制解決了“自己的刀不能削自己的把”的問題。既加大了監(jiān)督的力度，又增強了監(jiān)督的客觀性、公正性
三、全員業(yè)績考核體系
學校兩支隊伍建設（人力資源管理）始終是學校建設的根本，建立學校質(zhì)量管理體系有效解決了質(zhì)量的過程管理，從過程上保障了質(zhì)量，但沒能有效地解決管理中第一要素“人”的管理、評價與激勵，這是學校管理中的重中之重和難點所在。我們吸取國內(nèi)外人力資源管理的先進思想和經(jīng)驗，創(chuàng)建了全員業(yè)績考評體系(TIP考核體系）。從對象上分，其包括團隊考核、個人考核。從考核模塊上分，包括過程質(zhì)量、業(yè)績、職能素質(zhì)與表現(xiàn)考核。
該體系與傳統(tǒng)的考核制度相比，取得了重大突破，主要表現(xiàn)在：
(1)用系統(tǒng)的使人與事復合。傳統(tǒng)的考核管人的權力主要集中在人事部門，管事的權力則分散于各學部領導身上，致使考核資訊相互脫節(jié)，學部和人事部門均難以獲得全面、完整的資訊，導致考核結(jié)果往往片面、主觀。
(2)用聯(lián)系的方法使團隊、個人、業(yè)績成為整體。形成個人à團隊à學校，緊緊圍繞質(zhì)量、效益的價值、利益導向，培養(yǎng)團隊精神，凝聚整體意識。
(3)用評價鏈貫通目標à過程à結(jié)果，保障目標的實現(xiàn)。
(4)用工作行為的過程，職能素質(zhì)、能力表現(xiàn)，業(yè)績的統(tǒng)一，促進教職工綜合素質(zhì)的增值、創(chuàng)值，使學校目標的可持續(xù)性提升更具保障。
(5)用激勵的機制，引導教職工發(fā)揮潛能，超越現(xiàn)行管理制度，不斷創(chuàng)新、創(chuàng)造。
治理制度論文范文5
一、選賢任能的重要性
荀子非常強調(diào)人才在國家政治生活中的重要作用。他認為，人才的得失是關系到社稷安危的頭等大事。他在《王制》篇中指出：“故君人者，欲安則莫若平政愛民矣，欲榮則莫若隆禮敬士矣，欲立功名，則莫若尚賢使能矣，是君人者之大節(jié)也。”他認為。君主要求得國家的安定并且有聲望，最好的途徑就是平政愛民，尊重人才，這是做君主的根本原則。在《君道》篇中，他表明了同樣的道理：先王之所以得天下，之所以失天下，“國之安危臧否若別白黑，是其人者也。”即國家的安危治亂，根本在于人才。“大用之則天下為一，諸侯為臣；小用之則威行鄰里；縱不能用，使無去其疆域，則國終身無故。”即使不能任用人才，但也不能讓人才外流，為他人所用，這樣，國家才不會出現(xiàn)大的變故。“故君人者愛民而安，好士而榮，兩者無一焉而亡。”作為人君，如果既不愛民，又無重用人才之心，則國家必亡無疑。正如詩經(jīng)中所說的：“介人維藩，大師維垣。”人才就是國家的屏障，百姓就是國家的圍墻。在這里，荀子把尚賢使能提升到了和愛民同樣的高度，提出兩者都是國家的屏障，存亡的根本。正如他在《致士》篇中提到的：“君子也者，道法之總要也，不可少頃曠也。得之則治，失之則亂；得之則安，失之則危；得之則存，失之則亡。故有良法而亂者，有之矣，有君子而亂者，自古及今，未嘗聞也。傳曰‘治生乎君子，亂生乎小人。’此之謂也。”他認為君子對于國家片刻不能廢缺。一個國家即使有了良好的法律、制度仍然有可能會混亂，但是有君子而國家混亂的情形，從古至今從來沒有聽說過。正如他在《君道》篇中開篇指出的那樣：“有亂君，無亂國。有治人，無治法。”如果沒有人才作為保證，那么再完善所謂法律條文、制度都將無濟于事。因此，人才才是根本。“法不能獨立。類不能自行。”而且，他明確指出“：為人主者，莫不欲強而惡弱，欲安而惡危，欲榮而惡辱。”而要此三欲，辟此三惡，最有效的途徑就是“慎取相”，即謹慎地選取人才才是關鍵。荀子還指出了一個道理：如果君主能夠尚賢使能，不僅國家可以安定，而且可以達到事半功倍、身佚而國治的效果。他在《君子》篇中指出：人君“足能行，待相者然后進；口能言，待官人然后詔；不視而見，不聽而聰，不言而信，不慮而知。不動而動，告至備也。”通過這一句話，荀子向天子表明了一個道理：作為君主，雖然腳能走路，嘴能說話，但還是要依靠人才的輔佐幫助。如果下屬官員人才完備，那么天子“勢至重，形至佚，心至愈，志無所詘，形無所勞，尊無上也。”不僅身體沒有什么可勞累的，而且還可以得到無上的尊貴，事半而功倍。正如他在《勸學》篇中所強調(diào)的那樣：“君子生非異也，善假于物也。”君子的與眾不同之處就在于他善于利用客觀事物，而人君要想獲得成功并且無身心之累，就必須借用人才來幫助他完成治國大業(yè)。總之，人主“急得其人，則身佚而國治，功大而名美。上可以王，下可以霸。不急得其人而急得其執(zhí)，則身勞而國亂，功廢而名辱，社稷必危。故君人者勞于索之，而休于使之。”
二、選用什么樣的人才
荀子理想中的人才即所謂的大儒。他在《儒效》篇中把儒者分為大儒、雅儒和俗儒三種。對于庸俗的儒者，荀子尖銳地進行了批判，認為他們只能起到擾亂天下的作用，“不學問。無正義，以富利為隆，是俗人者也”。“術繆學雜，不知法后王而一制度，不知隆禮儀而殺詩書。”其本質(zhì)不過是“呼先王以欺愚者而求衣食焉”，是一群靠吹捧先王而騙取衣食的騙子而已。而且，他們攀附權貴，唯唯諾諾，不敢有自己的想法，“億然若終身之虜而不敢有他志”，像奴仆一樣迎合顯貴親信。至于雅儒，荀子指出，雅儒雖然能法后王，一制度，但不能做到觸類旁通，以一推十，“聞見之所未至，則知不能類也”，過于死板狹隘。而大儒則不同，他善于“以淺持博，以古持今，以一持萬”，能夠靈活處事以應付千變?nèi)f化的形勢。所以只有大儒才是對國家最有用的人才，他能夠隨時勢而變化，但在千變?nèi)f化中卻能夠始終如一地奉行道義，“千舉萬變，其道一也，是大儒之稽也。”如果人主能夠“用大儒，則百里之地久，而后三年，天下為一，諸侯為臣；用萬乘之國，則舉錯而定，一朝而伯。”不用多久就可以稱霸諸侯，平定天下。此外，在《臣道》篇中，荀子也提出了類似的觀點。他把人臣分為奸詐諂媚的臣子，篡權奪位的臣子、建功立業(yè)的臣子和德才兼?zhèn)涞某甲印Ｋ赋觯喝斡玫虏偶鎮(zhèn)涞某甲泳涂梢苑Q王于天下，和以上的大儒思想相互呼應。總之，荀子理想中的人才，不僅有德，而且有才。一方面，他能夠奉行道義，對上尊敬君王，對下愛護民眾，推行教化。而且能夠“正義直指，舉人之過”，雖然尊敬君主，但絕不阿諛奉承，勇于勸諫。“率群臣百吏而相與強君撟君，君雖不安，不能不聽，遂以解國之大害”，甚至于“抗君之命，竊君之重，反君之事，以安國之危，除君之辱，攻伐足以成國之大利。”這樣一些人，才是社稷之臣，國君之寶也。荀子在《修身》篇中也提出：“故非我而當者，吾師也；是我而當者，吾友也；諂媚我者，吾賊也”。他認為，那些能夠?qū)魈岢雠u意見并且意見得當?shù)娜耍攀怯⒚鞯木鲬撟鹁春椭赜玫娜瞬拧Ａ硪环矫妫麄兺瑫r也具備非凡的才能，能夠觸類旁通，知識廣博，反應靈敏，從容地應付各種突發(fā)事件。只有這種仁德與智慧兼?zhèn)涞娜瞬牛攀擒髯有哪恐械膰覘澚海醢灾簟Ｕ缢凇毒馈菲兴赋龅模骸爸蝗什豢桑识恢豢伞＜戎胰剩侨酥髦畬氁玻醢灾粢病！?/p>
三、用人原則
荀子不僅提出了人才的選拔標準，而且對于如何用人，也提出了非常有價值的精辟見解。
（一）唯才是舉
荀子生活的戰(zhàn)國時期已處于奴隸制世卿世祿制的瓦解時期。荀子對這種以血緣門第關系取人的用人制度提出了強烈的批判。他在《君子》篇中明確指出：如果“先祖當賢，后子孫必顯，行雖如桀紂，列必從尊，此以世舉賢也。以族論罪，以世舉賢，雖欲無亂，得乎哉”。即如果根據(jù)門第舉用人才，必然導致混亂衰微。因此，荀子主張“爵當賢則貴，不當賢則賤”“，爵不逾德”，君主應當尊重有德才之賢人而不受門第關系的影響。在《君道》篇中，荀子也明確指出：“人主欲得善射，射遠中微者，懸貴爵重賞以招致之，內(nèi)不可以阿子弟，外不可以隱遠人，能致是者取之，是豈不必得之之道也哉？”對內(nèi)不偏袒自己的子弟，對外不埋沒關系疏遠的人，不計關系親疏，唯才是舉，這才是必然能夠得到人才的方法。而且，君主選用人才，要能夠做到不計前嫌，唯才是舉。荀子以齊桓公為例。齊桓公“倓然見管仲之能足以托國也，是天下之大知也。安忘其怒，出亡其讎，遂立以為仲父，是天下之大決也。”正因為齊桓公能夠不計私怨，忘掉一箭之仇，立管仲為仲父，因此才能夠成就霸業(yè)。
（二）量才適用，“能以授官”
荀子認為，作為君主，在安排任用人才的時候，必須要注意結(jié)合各種人才自身的特點，量才用人，做到人盡其才。在《君道》篇中，荀子指出：君主要實現(xiàn)天下歸之，必須“善顯設人者也”。所謂的“顯設”，即“論德而定次，量能而授官，皆使其人載其事而各得其所宜。上賢使之為三公，次賢使之為諸侯，下賢使之為士大夫，是所以顯設之也。”由此可見，荀子是主張將人的才能劃分等次，根據(jù)等級合理安排任用。這種主張雖然帶有明顯的人才等級色彩，但同時也包含了可貴的量才適用、人盡其才的思想，要讓不同類型、層次的人才都能夠得到相應的合理安置，最終使他們最大程度地發(fā)揮所長，將才能顯露無遺，同時還可以得到最大的榮耀和滿足。在這里，荀子已經(jīng)注意到，在任用人才的時候，不僅要在物質(zhì)上滿足人才的需求，懸貴爵重賞以招致之，而且還要在精神上最大程度地滿足人才的心理需求，使人人安樂其事。
（三）皆聽則明，廣泛聽取意見
荀子在《致士》篇開篇即提出：“衡聽、顯幽”，即皆聽別人的意見，使被埋沒的人才得以發(fā)現(xiàn)。那么，如何才能做到衡聽、顯幽呢？方法就是“朋黨比周之譽，君子不聽；殘賊加累之譖，君子不用；隱忌壅蔽之人，君子不近。”即不偏聽偏信朋黨的贊譽和用心不良、加罪于人的譖妄言論。而且也不能親近那些妒忌人才、埋沒別人才能的人。對于流傳的言論，一定要謹慎對待，“聞聽而明譽之，定其當不當，然后出其刑賞而還與之。”這樣的話，那些忠言、忠說、忠事、忠謀就會暢通無阻，埋沒的人才就會被發(fā)現(xiàn)，而不是被流俗所蒙蔽。
（四）用人不疑
在《君道》篇中，荀子明確指出：“今人主有六患：使賢者為之，則與不肖者規(guī)之；使知者慮之，則與愚者論之；使修士行之，則與污邪之人疑之。雖欲成功，得乎哉”。他清楚地認識到，當今君主治國的一個很大的弊病就是沒有給予人才充分的信任和自由發(fā)展的空間。一方面，讓賢者、智者、修士參與治理國家，但另一方面，卻與不肖者、愚者和污邪之人去約束、議論、評判他們。荀子認為，這就好比是豎起一根筆直的木桿卻擔心它的影子會彎曲，“惑莫大焉”，沒有比這種想法更愚蠢的了。而且，這些不肖者、愚者以及污邪之人也根本不可能對人才做出公正的評判，正如俗話所說的：“好女之色，惡者之孽也。公正之士，眾人之痤也。循乎道之人，污邪之賊也。”君主任用人才，就必須給予其充分的信任，避免對其不必要的約束和羈絆，要讓他們放手去干，這樣，才有利于才能的充分發(fā)揮。
治理制度論文范文6
中國是發(fā)展中大國，煤炭是中國的主體能源，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中需要大量煤炭資源支撐。加快煤炭資源開發(fā)是保證中國能源安全的重要舉措之一。煤炭生產(chǎn)安全管理直接關系到中國煤礦的安全生產(chǎn)，直接關系到煤礦職工生命安全。當前中國一些地區(qū)仍頻繁發(fā)生煤礦安全事故，危害礦工生命健康，影響改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。搞好煤礦安全生產(chǎn)工作，可控制事故、消除隱患、減少損失。要深刻吸取煤礦生產(chǎn)安全事故教訓，迅速扭轉(zhuǎn)煤礦安全被動局面。不能為了追求經(jīng)濟發(fā)展而置安全于不顧，始終要明白安全是生產(chǎn)紅線，任何時候都堅決不要“帶血”的GDP，一定要堅守安全生產(chǎn)紅線，實行精細化管理，責任到人，落實到位，嚴于監(jiān)督，才能為生產(chǎn)過程提供有效安全保障。此外，在煤礦開采中應嚴格按照相關法律法規(guī)進行操作，落實嚴格的獎罰條例，認真學習領會、對照要求、尋找差距，同時強化安全措施。只有全面推行人本化、精細化管理，才能嚴格規(guī)范管理，實現(xiàn)安全生產(chǎn)制度全覆蓋，使職工的職業(yè)安全健康及安全得到保障，走新型工業(yè)化道路。
2煤礦安全管理制度措施
2.1加強人員安全知識學習
主要采用共享式學習、體驗式學習，增強煤礦安全生產(chǎn)意識。共享式學習，是在實景式體驗過程中，使職工在內(nèi)心感到震撼的同時認同企業(yè)安全管理，認同遵守各項操作規(guī)程的重要性和必要性，樹立起“安全就在你我身邊”的意識，從而認真學習安全規(guī)程及制度，實現(xiàn)由“要我安全”到“我要安全”的轉(zhuǎn)變。在共享式學習、體驗式學習過程中和職工形成平等、對話和伙伴的關系，與員工談形勢、話長遠、說事實、講道理，使職工坦率而真誠地參與到教與學的活動中來，讓職工充分認識到學習的目的及所帶來的效益，從而激發(fā)職工學習興趣，通過一系列關于安全的故事及游戲，營造輕松和諧氛圍，使職工從中體會到安全的重要性，深刻認識安全規(guī)程與制度對自身的保護作用。把體驗互動作為安全教育的重要手段，通過運用典型案例、安全故事、互動游戲、親情幫教、音樂感化、視頻特效、心理測試等多種形式的思想教育引導，切實增強職工安全生產(chǎn)意識，筑牢礦井安全生產(chǎn)基礎。除此之外，讓職工了解生產(chǎn)中所面臨的形勢，開展安全知識有獎問答活動，同時讓家屬協(xié)管員進行安全親情宣講活動、送親情卡片等形式多樣的教育活動，讓職工在輕松的氛圍中提升安全意識，加大區(qū)隊職工計分和隊務公開檢查力度，促進人員安全知識學習。
2.2加強技術和設備的管理
加強技術和設備的管理是安全生產(chǎn)的基礎，可以為生產(chǎn)開展提供有力保障。現(xiàn)代企業(yè)完成生產(chǎn)任務離不開設備，而在自動化、機械化程度較高的煤礦生產(chǎn)企業(yè)中，從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)低、設備不規(guī)范管理是引發(fā)煤礦安全事故的重要因素，如：觸電、機械傷害、高空墜落等安全事故[1]。當前中國煤礦生產(chǎn)中，技術和設備安全生產(chǎn)基礎不牢固、部分領導安全意識薄弱、安全生產(chǎn)責任不落實、防范和監(jiān)管措施不到位及違法生產(chǎn)經(jīng)營建設等問題依然存在。加強技術和設備的管理要做到：a)要明令禁止使用淘汰的設備、工藝；b)煤礦應急處置工作要到位；c)礦井通風系統(tǒng)不合理、不完善，不可組織生產(chǎn)；d)礦井防滅火工作要到位；e)礦井運輸提升設備使用管理要符合規(guī)定；f)煤礦供電系統(tǒng)要可靠，電氣設備管理要嚴格；g)礦井瓦斯防治工作要到位；h)礦井粉塵防治工作要到位；i)煤礦執(zhí)行防治水規(guī)定要嚴格；j)爆炸材料和爆破管理要嚴格。通過不定期巡視檢查，確保設備安全生產(chǎn)責任落實，堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，加強機電運輸設備檢查，確保設備正常可靠，嚴防機電設備失爆和運輸“跑車”事故，開展安全管理提升活動的同時，實現(xiàn)設備的高效管控，實現(xiàn)全年安全生產(chǎn)中的設備管理目標[2]。加強煤炭資源地質(zhì)勘查，加大資源整合力度，優(yōu)化設備配置，提升煤礦安全保障能力，促進煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。此外，還應實施獎勵機制，利用典型案例，推廣優(yōu)秀成果。
2.3優(yōu)化生產(chǎn)組織結(jié)構
合理的生產(chǎn)組織結(jié)構，可以發(fā)揮生產(chǎn)時間間隔的優(yōu)勢，為實現(xiàn)安全生產(chǎn)提供可靠保障。例如，在進行生產(chǎn)時，要注意組織結(jié)構中的崗位設置，要注意簡化，因為繁冗多余的程序不僅降低辦事工作效率，貽誤工作的最好契機，而且還浪費大量時間成本和人力成本。可實施多層次防護：a)第一層。設備崗位職工按照設備管理要求，按時、按標準巡檢設備；b)第二層。班長按照區(qū)域負責制，每天對區(qū)域所有設備進行巡查，檢查督促崗位點巡檢工作，及時補位；c)第三層。機電隊包機組人員按照專業(yè)分工，每周對所負責設備進行巡查，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題隱患；d)第四層。區(qū)隊機電副隊長按照包機責任制，每周對所屬區(qū)域設備進行巡查。在管理中，形成質(zhì)量管理無漏洞、巡檢無空白區(qū)的設備管理網(wǎng)絡。優(yōu)化生產(chǎn)組織結(jié)構，合理分配人員，達到崗位職能化；同時合理調(diào)配設備資源配置，提高模塊利用率。在科學組織施工的條件下，確保煤礦安全生產(chǎn)，是順利提高生產(chǎn)效率的重要手段。
2.4明確安全生產(chǎn)責任
通過全體干部職工扎實、精細化的安全管理工作，明確各個部門間的職責，并樹立紅線意識，嚴格按照相關規(guī)定抓好安全監(jiān)管，進一步明確責任，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，重點抓好復工復產(chǎn)煤礦瓦斯和水害綜合治理工作。同時積極做好隱患排查和裝備升級改造工作，結(jié)合煤礦攻堅戰(zhàn)推進情況，不斷提高煤礦的機械化、信息化和質(zhì)量標準化水平，確保安全生產(chǎn)。要深入開展隱患排查治理行動，按照自查自改、排查、回頭看3個步驟，對井下所有系統(tǒng)、設備開展好全覆蓋排查，對查出的隱患做好整改；要貫徹落實好新的《安全生產(chǎn)法》，明確安全生產(chǎn)的責任主體、責任劃分等，推進依法治安；要在強基固本上下功夫，完善煤礦安全生產(chǎn)標準化，做到安全、規(guī)范。此外，對于影響到本礦安全的水文、地質(zhì)、危險爆破作業(yè)等情況進行責任劃分，進而預防安全事故的發(fā)生。
2.5安全考核長效制度
由于煤礦安全生產(chǎn)是一項長期艱巨的任務，這就需要建立一套完善的安全考核長效制度。要抓住關鍵環(huán)節(jié)、要害問題不放，制定了《生產(chǎn)風險規(guī)定》。通過簡單明了、易操作好執(zhí)行的規(guī)定條款，讓企業(yè)員工充分了解企業(yè)安全風險，監(jiān)督、參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理，幫助企業(yè)搞好安全生產(chǎn)，最大限度地保障從業(yè)人員及企業(yè)周邊人員的人身安全和財產(chǎn)安全，實現(xiàn)安全發(fā)展。在安全考核長效制度設立過程中，應提高人員安全生產(chǎn)責任感，因為安全生產(chǎn)是做好各項工作的前提保證。在安全生產(chǎn)帶來經(jīng)濟效益的基礎上，形成一個激勵制度進行安全考核，安全檢查以不定期突擊檢查為主，并實行檢查責任追究制，重獎重罰，注重實效。調(diào)動人員積極性和主動性。在煤礦安全監(jiān)督中建立防控體系，在提升安全生產(chǎn)水平方面進行積極有益的探索和實踐，將有煤礦職工經(jīng)過和工作的地點都列入長效機制覆蓋范圍。
3結(jié)語
