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【摘要】目前，全國多個省（市）已經(jīng)制定了相應(yīng)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法。在此背景下，結(jié)合實際工作中遇到的相關(guān)問題，從總體管理原則、各方職責(zé)、計提方式、使用方式、監(jiān)管方式等方面，給出湖北省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理的部分建議。

【關(guān)鍵詞】礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)；保證金；基金；采礦權(quán)企業(yè)；棄置費用

一、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)備用金改革的背景

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)［2017］29號，簡稱“通知”）和財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》（財建［2017］638號，簡稱“指導(dǎo)意見”）精神，湖北省財政廳和原國土資源廳于2017年12月和2018年5月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于暫停收存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)備用金的通知》（鄂土資函［2017］1315號）和《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)備用金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的通知》（鄂財建發(fā)［2018］45號）。2018年6月原省國土資源廳召開了備用金退還工作部署會，并于2018年年底將省級收繳的備用金（被依法凍結(jié)的除外）全部退還給礦山企業(yè)所在市（州），要求市州積極穩(wěn)妥推進(jìn)備用金退還工作，并因地制宜，積極探索新形勢下的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)新模式。在備用金退還后，如何規(guī)范礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)管理，督促采礦權(quán)企業(yè)履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)長效機(jī)制，成為各級地方政府關(guān)注的重點，探索制定適合湖北省情的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法勢在必行。

二、基金制度與保證金制度的區(qū)別

1.行政屬性上的強(qiáng)弱不同。基金制度相比保證金制度而言，行政屬性更弱。它不再由自然資源主管部門收取，上繳財政，而是通過建立基金賬戶，由企業(yè)根據(jù)治理費用自主提取核銷，計入成本；不再如保證金一樣具有押金性質(zhì)。2.采礦權(quán)企業(yè)自主性上的大小不同。基金制度進(jìn)一步突顯了采礦權(quán)企業(yè)作為治理恢復(fù)主體“主人翁”的精神，增強(qiáng)了其參與性；迎合了企業(yè)天然的“逐利性”，有利于企業(yè)以更加積極的方式預(yù)防礦山地質(zhì)環(huán)境的破壞，避免破壞式開采；創(chuàng)新創(chuàng)造更有效率的開采和治理方式，降低治理恢復(fù)成本。3.管理方式及資金來源的廣泛程度不同。基金管理方式在天然屬性方面更契合“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的新模式，如果能進(jìn)行市場化運作，將發(fā)揮市場化基金吸收社會資本、投資升值、接受捐贈等優(yōu)勢，有利于拓寬資金來源渠道和擴(kuò)大資金池。綜上，基金是前置管理，是積極的、多來源的；保證金是后置懲戒，是消極防御的、來源單一的。

三、實際退還及基金建立過程中遇到的問題

1.部分關(guān)閉礦山、采礦權(quán)到期等非持續(xù)經(jīng)營情況下備用金退還的問題。由于地方政府是承擔(dān)責(zé)任主體滅失的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)的主體，因此，如何設(shè)定退還條件和范圍，加強(qiáng)事前監(jiān)管，督促企業(yè)履行治理恢復(fù)義務(wù)，減輕地方政府壓力，是各級政府組成部門首先要考慮的事情。2.各方職責(zé)如何劃分的問題。合理劃分人民政府、自然資源、財政部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、銀行等的職責(zé)，促進(jìn)協(xié)同合作、形成合力，以及有效監(jiān)督礦山企業(yè)地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金使用情況，是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)具有可靠資金來源的重要保障。3.采礦權(quán)企業(yè)如何計提和使用基金的問題。通知中只明確了“由礦山企業(yè)單設(shè)會計科目，按照銷售收入的一定比例計提，計入企業(yè)成本，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理”，但具體怎么計提、如何使用，以及使用范圍和日常監(jiān)管等內(nèi)容并未予以明確，給實際操作帶來不確定性。4.采礦權(quán)企業(yè)不履行治理恢復(fù)義務(wù)時怎么做的問題。對于此問題，各級地方政府和地方政府組成部門需因地制宜、分類施策，加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)管。

四、基金管理原則與體系機(jī)制

根據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、通知和指導(dǎo)意見的要求，采礦權(quán)企業(yè)是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的主體，有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)，建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，督促企業(yè)落實礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任。由此可見，基金管理可以按照“企業(yè)提取、政府監(jiān)管、確保需要、規(guī)范使用”的原則進(jìn)行。對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金進(jìn)行管理，建立各司其職、統(tǒng)一清晰、易懂可操、平穩(wěn)高效的體系機(jī)制是基金管理工作的重中之重。1.職責(zé)分工。采礦權(quán)企業(yè)、人民政府、自然資源、財政部門、生態(tài)環(huán)境主管部門和銀行等單位是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理中的重要參與者，只有它們各司其職、協(xié)同合作，才能把好基金管理的每一個關(guān)口，打好建立平穩(wěn)高效的體系機(jī)制的基礎(chǔ)。從職責(zé)上可作如下劃分：（1）采礦權(quán)企業(yè)。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰出資、誰破壞誰治理”的原則，采礦權(quán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所開采礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的主體責(zé)任，制定《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦山環(huán)境保護(hù)方案》，在開采的全過程中進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測并及時報告，依法依規(guī)設(shè)立和使用基金，對在礦產(chǎn)資源勘查、開采活動中造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行治理恢復(fù)。（2）各級地方政府。重視和加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作，為實現(xiàn)湖北省“一芯兩帶三區(qū)”戰(zhàn)略布局和高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)；在制定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃時，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)作為重要的組成部分，并將其納入本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃范疇；指導(dǎo)并幫助其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好礦山地質(zhì)環(huán)境管理有關(guān)工作；承擔(dān)責(zé)任主體滅失礦山的地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作。（3）自然資源和生態(tài)環(huán)境主管部門。自然資源主管部門負(fù)責(zé)在基金的設(shè)立、計提、使用、礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測及治理恢復(fù)工程項目等方面對采礦權(quán)企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管；建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，并在湖北省礦山地質(zhì)環(huán)境綜合信息平臺上將相關(guān)信息予以公開公示。生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)對采礦權(quán)企業(yè)在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)等方面涉及環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治等的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。（4）財政部門和人民銀行。財政部門負(fù)責(zé)對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度執(zhí)行情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；人民銀行負(fù)責(zé)對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金監(jiān)管協(xié)議中的銀行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。2.基金建立情形和計提方式。（1）不予退還，直接由政府建立基金。針對前文中提出的第一個問題，為保證采礦權(quán)企業(yè)履行治理恢復(fù)義務(wù)，建議在以下情況下先不退還備用金：一是治理責(zé)任主體已滅失的企業(yè)；二是關(guān)閉礦山或采礦許可證已到期并未申請延續(xù)，采礦權(quán)企業(yè)未實施治理或正在治理但在近一年內(nèi)難以完成的，經(jīng)書面告知仍未治理的。不予返還的治理備用金，在同級自然資源主管部門網(wǎng)站公示后，上繳財政，由政府建立專項基金，統(tǒng)籌用于本行政區(qū)域內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)項目。（2）多退少補(bǔ)，部分轉(zhuǎn)存為基金。根據(jù)礦山剩余資源儲量和實際年生產(chǎn)規(guī)模，預(yù)估礦山剩余服務(wù)年限小于三年時，采礦權(quán)企業(yè)應(yīng)根據(jù)治理恢復(fù)實施情況，重新核算剩余服務(wù)年限進(jìn)行治理尚需的恢復(fù)經(jīng)費，待基金賬戶建立后，按該金額多退少補(bǔ)，將治理恢復(fù)備用金轉(zhuǎn)存為基金。（3）計提標(biāo)準(zhǔn)和方式。現(xiàn)行各省出臺的基金計提方式中，有的按通知要求，以治理方案所確定的治理經(jīng)費為基數(shù)；有的綜合考慮礦類、開拓方式、采礦方法、土地類型、地區(qū)等因素，配以相應(yīng)系數(shù)，以采礦權(quán)范圍內(nèi)損毀土地類型占比采用加權(quán)平均法計算得出的治理經(jīng)費為基礎(chǔ)計算；有的按銷售收入的一定比例計提；還有的以上年度實際開采量與采礦權(quán)出讓儲量比例攤銷方法計提。綜合考慮上述方法，從合理性和計提方便性來說，筆者認(rèn)為在確定總的治理費用時，宜采用多因素法與治理方案確定治理經(jīng)費孰高，在確定當(dāng)年系數(shù)時，選取上年實際開采量占總出讓儲量比例更為適當(dāng)。3.基金使用方式。（1）嚴(yán)格使用范圍，專款專用。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金嚴(yán)格用于因礦產(chǎn)資源開采活動造成的以下情形：①地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流等礦山地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防、治理及受危害群眾財產(chǎn)損失的賠償及搬遷安置補(bǔ)償；②地形地貌景觀破壞的治理恢復(fù)和預(yù)防措施支出；③地下含水層破壞的預(yù)防與治理支出；④表植被損毀預(yù)防和修復(fù)治理支出；⑤礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測工程與監(jiān)測工作支出；⑥其他與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)有關(guān)的支出，不允許挪作他用。（2）規(guī)范提取程序，確保安全。采礦權(quán)企業(yè)與所在地縣級自然資源主管部門、銀行共同簽訂基金使用監(jiān)督管理協(xié)議。采礦權(quán)企業(yè)可按完成全部治理恢復(fù)工程量的比例（如在30%、70%、100%等節(jié)點），向礦山所在地縣級自然資源主管部門提出驗收申請。經(jīng)其驗收合格的，采礦權(quán)企業(yè)可以從銀行基金專戶中根據(jù)完成治理工程量提取相應(yīng)90%的基金存款，剩余10%作為后期養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，在免養(yǎng)護(hù)期一年以后，經(jīng)驗收合格方可提取。（3）統(tǒng)一賬務(wù)處理，稅前扣除。采礦權(quán)企業(yè)應(yīng)按企業(yè)會計準(zhǔn)則把基金列為棄置費用，計入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本，在預(yù)計開采年限內(nèi)按照年限平均法攤銷，計入生產(chǎn)成本，并在所得稅前列支。

五、加強(qiáng)基金監(jiān)管的措施

1.建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。除了相關(guān)參與方各司其職，自然資源和生態(tài)環(huán)境主管部門也要加強(qiáng)日常監(jiān)管。其中：自然資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)過程監(jiān)督，將采礦權(quán)企業(yè)的基金建立、提取、使用及礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案的執(zhí)行情況列入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)；生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)加強(qiáng)結(jié)果監(jiān)督，對破壞和污染環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行處罰。2.強(qiáng)化懲戒措施，建立信用檔案。首先，對未按照治理方案開展治理恢復(fù)的采礦權(quán)企業(yè)，列入異常名錄或嚴(yán)重失信企業(yè)名單，責(zé)令限期整改。對于逾期不整改或整改不到位的，不得批準(zhǔn)其申請新的采礦許可證或者申請采礦許可證延續(xù)、變更、注銷，不得批準(zhǔn)其申請新的建設(shè)用地。其次，對拒不履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)的企業(yè)，記錄企業(yè)信用情況，納入湖北省地礦綜合監(jiān)管等信息共享平臺向社會公布，為相關(guān)行業(yè)、部門實施聯(lián)合懲戒提供信息。最后，指定符合條件的社會組織就相關(guān)企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為向人民法院提起公益訴訟，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行處罰并追究法律責(zé)任。3.加強(qiáng)社會監(jiān)管，營造良好氛圍。大力弘揚“綠水青山就是金山銀山”的理念，鼓勵公眾關(guān)心、支持、參與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作，積極提供相關(guān)信息和線索，為建設(shè)美麗湖北、推動湖北高質(zhì)量發(fā)展做貢獻(xiàn)。

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作者:劉成