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福利制度方案范文1
［關(guān)鍵詞］制度變遷，市場機制，公民社會，政府管制限度
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟發(fā)展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴重。針對環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經(jīng)濟功能與公民社會自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環(huán)境保護局在1987年作為一項新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態(tài)的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經(jīng)濟功能和公民社會的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實困境與制度變遷
改革開放以后，我國實施以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門根據(jù)排污單位申報登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對排污單位進行監(jiān)督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。
排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎(chǔ)之上。第一個基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎(chǔ)是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎(chǔ)是側(cè)重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉(zhuǎn)變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測出排放濃度，就能計算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實際上，污染源由于它們在地區(qū)上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟優(yōu)勢。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達標(biāo)排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經(jīng)濟刺激作用。所有環(huán)境保護工作都圍繞“達標(biāo)”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”1989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個區(qū)域并進行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護部門有選擇地對重點行業(yè)污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國家環(huán)境保護總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)。總量控制的辦法，首先在各省區(qū)市申報基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級控制計劃指標(biāo)分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監(jiān)測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環(huán)境保護部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門中選擇確定。由上級環(huán)境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r可能會有高低之分，也會出現(xiàn)與事實不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會出現(xiàn)地方保護主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎(chǔ)上對某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護總局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項目的，應(yīng)按環(huán)境保護法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門辦理環(huán)境影響申報登記或?qū)徟掷m(xù)。……工商行政管理部門在審核企業(yè)登記申請和對企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環(huán)境保護行政主管部門通報情況。”明確提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時環(huán)境保護部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護局與市計委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實行聯(lián)合投資項目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環(huán)保部門納入，這對環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規(guī)定，縣級以上地方政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時排放許可證。
（三）在側(cè)重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會采取強管制的方式，在城市地區(qū)，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區(qū)的198家重點企業(yè)全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準(zhǔn)通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規(guī)定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度。……環(huán)境保護部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護部門統(tǒng)一制定。……對責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對水源保護區(qū)實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區(qū)別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現(xiàn)實生活的殘酷無情。在對浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。
一是嚴格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個市縣中，就有五個沒有按規(guī)范操作，見表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）
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| 按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 |
溫州、杭州、寧波
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|不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|
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二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計市本級）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計數(shù)字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。
當(dāng)然，得出許可證制度“名存實亡”結(jié)論的更為充足的一個理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請事先批準(zhǔn)，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護部門消極被動地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實際過程中，國家只是默認這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現(xiàn)行的監(jiān)測手段做不到這一點。這樣，發(fā)放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對一般義務(wù)的免除，而是對禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環(huán)保部門對排污單位申請的事先批準(zhǔn)，而確認是事后同意。當(dāng)然，其排污費、超標(biāo)超量排放費仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實踐的操作，我們認為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢是：第一步，排污企業(yè)先注冊，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊證；第二步，排污企業(yè)先申請，環(huán)保部門核實審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環(huán)境保護外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經(jīng)濟發(fā)展。[6]
中國是后發(fā)展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經(jīng)濟發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現(xiàn)經(jīng)濟的較高增長。因此，對于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象。“把制度搞正確是一個困難的、耗時的和引發(fā)矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環(huán)境保護部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經(jīng)濟利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環(huán)境污染進行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動，保護環(huán)境。既然政府加入了對環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費和超標(biāo)超量排污費，但排污單位的環(huán)境保護意識卻沒有相應(yīng)提高，認為交納排污費和超標(biāo)超量排污費后，排污單位就已經(jīng)履行了保護環(huán)境的義務(wù)，有的還對環(huán)保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護局向鐵道部第四勘測設(shè)計院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發(fā)出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環(huán)境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構(gòu)成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點放在企業(yè)長遠的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對未來的預(yù)期收益評價較低，對自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預(yù)期收益評價較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對興建治污設(shè)備行動積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場調(diào)查，自動監(jiān)測設(shè)施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對高性能的治污設(shè)備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔(dān)；對小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對自動監(jiān)測設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當(dāng)然，低層次的排污單位對許可證臨時應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)（在浙江省瑞安市）在從事國際貿(mào)易時，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環(huán)境保護部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時需要環(huán)境保護部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。轉(zhuǎn)貼于
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)模化，運輸業(yè)發(fā)達，帶動了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環(huán)境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環(huán)境保護法》中規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會公眾對環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關(guān)居民首先就會與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環(huán)境保護部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級政府或環(huán)境保護部門對環(huán)境保護制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時規(guī)定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應(yīng)該既包括印刷的成本費又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費也無法獲取，對環(huán)境保護部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動。
二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過與經(jīng)濟建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經(jīng)濟效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機會大大超過因創(chuàng)造這些機會而支付的單純經(jīng)濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟的有效發(fā)展則被認為是引起了凈損失，在經(jīng)濟發(fā)展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮赓Y源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對當(dāng)?shù)囟愂諘休^大沖擊，而且對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對環(huán)境污染所采取的被動消極態(tài)度不足為怪。
其實，在一級政府與環(huán)境保護職能部門之間，對環(huán)境保護的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級政府，而不在環(huán)保部門。對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護部門對治理污染有強烈的職責(zé)意識，但一級政府可能會過多考慮地方經(jīng)濟發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權(quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟發(fā)展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個很重要的標(biāo)志。
而且，環(huán)境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護總局屬于國務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構(gòu)，市環(huán)境保護局列15位。一級政府對環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級政府，其次才是環(huán)境保護部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識基礎(chǔ)。設(shè)計制度的政府，盡管環(huán)境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護法律法規(guī)不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細節(jié)。現(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜椌唧w制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務(wù)院關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》提出各級環(huán)境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門環(huán)境監(jiān)測站的核查監(jiān)測合格，否則，不予發(fā)放或更換。”國務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國家環(huán)境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規(guī)對水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規(guī)定， 1990年國家環(huán)境保護總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請排污許可證。1993年國家環(huán)境保護總局發(fā)出《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目環(huán)境保護管理工作的幾點意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實施細則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門提交《排污申報登記》。……縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護部門制定。”不過對于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業(yè)，對小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環(huán)境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實現(xiàn)。如環(huán)境保護制度的建設(shè)項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16].目前，國家環(huán)境保護部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機銜接的較少。環(huán)境保護制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環(huán)境保護制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護部門在實踐中無從著手。
3、排污收費標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運行費用，遠離經(jīng)濟價值規(guī)律，失去經(jīng)濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體
對水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實可行的措施，同時，又要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，通過經(jīng)濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環(huán)境保護意識的教育，通過有效手段調(diào)動社會公民參與環(huán)境保護的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一） 健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強制度的嚴肅性，應(yīng)由國務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實。
（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發(fā)揮市場機制
1、針對大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實際情況，制定相關(guān)的差別政策。對大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監(jiān)測設(shè)備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測準(zhǔn)確的設(shè)備。對小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分攤相應(yīng)成本。同時，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進行監(jiān)測，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個重要內(nèi)容是對環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對排污單位一定要在經(jīng)濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實行有償且限額發(fā)放排污許可證。對自然環(huán)境而言，污染單位越多，對環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進入的安排，以保護環(huán)境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運營投放數(shù)量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場法則進行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強管理，沒必要在排污權(quán)的交易價格上進行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會同美國環(huán)境保護基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發(fā)放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學(xué)工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環(huán)境保護局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場力量與社會力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對環(huán)境保護的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發(fā)展活力的效果。
（二） 確立公民參與環(huán)境保護的監(jiān)督制度
美國著名經(jīng)濟學(xué)家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產(chǎn)生副作用。實際上，政府在環(huán)境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發(fā)揮經(jīng)濟本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟行為失去制約，產(chǎn)生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會能動性的參與特點，加強對環(huán)境污染單位個人和群體的監(jiān)督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環(huán)境保護的監(jiān)督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市活動的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎舉報制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環(huán)境違法行為舉報踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計，環(huán)保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領(lǐng)取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護，關(guān)心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環(huán)境保護工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環(huán)境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環(huán)境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經(jīng)有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護真正發(fā)揮出社會自主的力量。環(huán)境保護是每一個社會成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個社會成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經(jīng)濟研究所資助的“政府體制改革”研究項目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。
[2] 徐家良，浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授，北京大學(xué)政治學(xué)博士候選人。Email：xujial@263.net
[3] 本報告對調(diào)查地所進行的僅僅局限于制度實施有效性的分析，并不包含對調(diào)查地環(huán)境保護工作的優(yōu)劣評價問題。
[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁。
[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。
[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁。
[9] 國家環(huán)境保護局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟損失研究”，溫州市環(huán)境保護設(shè)計科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時，準(zhǔn)備關(guān)閉三個電鍍企業(yè)，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國務(wù)院環(huán)境保護委員會秘書處、中國人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門會同國務(wù)院對外經(jīng)濟貿(mào)易主管部門審查許可，方可進口。”“從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
[16] 金華市環(huán)境保護科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會、天則經(jīng)濟研究所，1999年9月。
[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。
福利制度方案范文2
一、前言
企業(yè)福利可以使企業(yè)獲得人才競爭優(yōu)勢、低成本優(yōu)勢，并且特別能促進知識型企業(yè)核心能力的增加。設(shè)計良好的福利制度可以幫助實現(xiàn)企業(yè)人力資源管理活動的目標(biāo)，進而實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，還可以傳遞企業(yè)的文化和價值觀。福利管理越人性化，越能增加廣大員工的凝聚力，進而就越有利于人力資源管理核心目標(biāo)的實現(xiàn)。中交廣州航道局有限公司作為國有大型企業(yè)一方面按照國家政策、中國交建的政策執(zhí)行各項福利制度，一方面也根據(jù)自身經(jīng)濟效益情況制定員工福利方案，起到一定的激勵作用，能使員工能夠感受到企業(yè)的關(guān)懷，具有一定的競爭優(yōu)勢。但是也具有很大的可改善空間。
二、中交廣州航道有限公司福利方案實施及變化介紹
中交廣州航道局有限公司于2006年10月16日，正式改制成為中國交通建設(shè)股份有限公司下屬的中交廣州航道局有限公司。作為國有企業(yè)，尤其是上市公司的全資子公司，廣航局的各項福利費用的發(fā)生均需符合國家政策規(guī)定，均需符合中國交建的相關(guān)規(guī)定，接受專業(yè)的審計部門審計核查。
福利的成本通常都是有企業(yè)全部或部分承擔(dān)，當(dāng)福利項目的名目過多時，福利的規(guī)劃和管理會比基本薪酬和可變薪酬的管理變得復(fù)雜的多，因而可能會耗費企業(yè)大量的時間和金錢；另一方面，福利對員工的激勵作用顯然不如基本薪酬和可變薪酬更直接，所以廣航局的福利方案均為企業(yè)單方面根據(jù)企業(yè)效益，可負擔(dān)的成本來決定，也盡可能注重方式使激勵性作用更加明顯。
廣航局近十年來，隨著企業(yè)效益明顯好轉(zhuǎn)，在控制成本的同時，提升員工幸福指數(shù)也被企業(yè)更加重視。各項福利制度和方案也有些細微的變化，其現(xiàn)有福利制度方案內(nèi)容分類如下：
第一，法定社會保險、住房公積金福利。
根據(jù)國家、廣東省法律規(guī)定，廣航局為員工購買的各項社會保險、住房公積金：養(yǎng)老保險、生育保險、工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、住房公積金。
除養(yǎng)老保險根據(jù)交通部的養(yǎng)老統(tǒng)籌開始外，直至2005年，廣航局才逐步完善了其他的各項保險的繳交制度和手續(xù)。也為退休職工完善了購買醫(yī)療保險的各項手續(xù)。
廣航局從為員工購買住房公積金以來，均按20%比例繳交。隨著2007年財政稅收關(guān)于個人所得稅的規(guī)定下發(fā)，廣航局改用12%的繳交比例。一方面為個人節(jié)省所得稅，同時單位成本也有所下降。
第二，企業(yè)補充保險計劃。
企業(yè)年金。廣航局按照中國交建的統(tǒng)一規(guī)定，實施員工企業(yè)年金計劃。企業(yè)年金總額按上年度工資總額的8.33%向中國交建申請，獲批后對員工按不同系數(shù)進行分配。從2006年開始為員工建立企業(yè)年金計劃以來，隨著工資總額的增長，企業(yè)年金總額也逐年增長。大部分員工也逐漸了解企業(yè)年金的相關(guān)規(guī)定，對退休后多一份保障甚感欣慰。
團體人身意外傷害保險。廣航局作為建筑施工企業(yè)，為員工購買人身意外傷害保險，保證員工人身意外傷害利益非常迫切。自2006年開始為在崗員工、退休返聘員工、勞務(wù)派遣工購買了團體人身意外傷害商業(yè)保險。幾年來，團體人身意外傷害保險低保額從2006年的20萬元/人提高到2010年之后的40萬元/人，再提高到目前的80萬元/人。既保證了員工福利，又減輕了企業(yè)的壓力。
補充養(yǎng)老保險。此項保險只限1997年參加了交通部職工基本養(yǎng)老保險費用統(tǒng)籌的員工和離退休、退職人員享有，屬于一次性保險。至今，已參保男員工年滿60周歲，且已辦理退休手續(xù)，可從個人的補充養(yǎng)老保險帳戶中一次性領(lǐng)取補充養(yǎng)老保險金，并終止補充養(yǎng)老保險關(guān)系。
第三，法定休假。
法定休假福利基本隨著國家規(guī)定的變化而變化。
按照國家規(guī)定享受帶薪年休假、產(chǎn)假、婚假、探親假、喪假、男職工看護假。
員工患病或非因公負傷確需停工治療的，廣航局可根據(jù)員工實際工作年限和在本單位工作年限給予3個月至36個月的醫(yī)療期。
廣航局船員還享有船員管理條例規(guī)定的，船上每工作2個月另給予5日的年休假。
其他節(jié)假日：三八節(jié)、五四青年節(jié)，部分員工可有半日的休假天。
第四，其他福利。
近年來其他福利也有細微的變化，但是企業(yè)成本的控制也限制了員工其他福利的延伸或者增長。
貨幣利：每年逢春節(jié)、中秋節(jié)，廣航局會給職工發(fā)放一定金額的節(jié)日金以示慰問；公司副主管及以上人員均可按規(guī)定報銷一定金額的通信費用；每年6-10月按規(guī)定享受高溫津貼。
實物利：廣航局總部員工享受免費的早餐和午餐，廣航局項目經(jīng)理部員工和船舶員工按規(guī)定的伙食費標(biāo)準(zhǔn)享受一天的伙食。從項目經(jīng)理部暫時回公司總部的員工可享受每晚10元的酒店入住。每年工會慰問員工，為職工購買月餅或者飲料，以實物形式發(fā)放；廣航局員工按規(guī)定享受勞保用品。
服務(wù)利：廣航局每年為職工安排體檢、廣航局員工外出辦事可享有用車服務(wù)；
機會利：廣航局不定期開展各項集體文化活動，全體員工可自愿報名參加。如集體婚禮，外出旅游活動等。
仍處于發(fā)展階段的廣航局，近年經(jīng)濟效益持續(xù)攀升，主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額逐年增長。在此情況下，廣航局員工薪酬水平不但上升，同時員工某些福利也有所增長。相較于薪酬的激勵作用，廣航局福利制度和方案的激勵作用非常小，也因為是國家規(guī)定或企業(yè)單方面制定的福利方案，大部分員工認為這些福利是自己理所當(dāng)然應(yīng)該享受的。由此廣航局面臨的主要問題就是如何讓現(xiàn)有員工福利的激勵作用最大化。
三、廣航局員工福利方案改善設(shè)想
一方面要提升員工幸福指數(shù)，另一方面要考慮企業(yè)成本，針對廣航局的實際情況，我覺得福利方案可以從如下三個方面改善：
第一，提供員工服務(wù)福利。
據(jù)了解，很多先進企業(yè)都會為員工提供各方面的服務(wù)福利。廣航局也可以為員工增加服務(wù)福利，使員工真正感受到企業(yè)的關(guān)懷。可以有如下幾種福利：
員工援助計劃、咨詢服務(wù)。可以利用內(nèi)部員工的專業(yè)優(yōu)勢為其他員工給予常規(guī)性的咨詢或者治療。對內(nèi)部員工進行篩選，建立援助人員資料清單，確定由各個專業(yè)模塊的人員組成援助小組，面向員工，為員工提供廣泛的咨詢服務(wù)。包括心理咨詢、專業(yè)技術(shù)咨詢、壓力釋放、法律糾紛、職業(yè)生涯等各方面問題，提供服務(wù)的同時也傳遞了企業(yè)文化。
開展正式的教育援助計劃。廣航局目前也有以提升員工各種能力為目的組織的內(nèi)部培訓(xùn)活動或者課程。但是也不是面向所有人，也非本人意愿，效果不夠明顯，但是企業(yè)也負擔(dān)了成本。如此，還不如將成本核算到個人，讓員工自主選擇繼續(xù)教育計劃。既能很好的起到激勵作用，又能使企業(yè)很好的控制成本。
健康服務(wù)。健康服務(wù)是員工福利中被使用最多的福利項目，也是最受重視的福利項目。廣航局一直為員工安排體檢，以前年度是每2年一次，從2010年以來，變?yōu)橐荒暌淮巍V航局為員工提供的健康服務(wù)可以更加完善。可以為員工提供健身的場所和器械，供員工休息時間健身鍛煉；也可以與健身俱樂部等簽訂長期合作關(guān)系，相信對員工的激勵作用也是非常有效果的；還可以定期為員工舉辦健康講座，既體現(xiàn)了公司領(lǐng)導(dǎo)對員工的關(guān)心，也使員工真正獲益。
第二，彈利計劃實施。
實施彈利計劃的好處之一就是，彈利計劃促使員工考慮他們所獲得的福利的市場價格，從而認識到組織為其提供的福利是有成本的，同時有助于增強員工對組織的忠誠度。
針對廣航局的目前的福利方案實際情況，可以看出，除國家法律規(guī)定的福利種類外，可選擇的福利方案并不多，而且可選擇的福利方案相對金額比較小，所有的福利方案均具有普遍性。所以，可以先嘗試實施附加福利計劃和混合匹配福利計劃相結(jié)合。適當(dāng)降低員工原有的直接薪酬水平和福利水平，提供給員工一張?zhí)厥獾男庞每ǎ瑔T工可以根據(jù)自己的需要自行購買商品或福利。發(fā)放給員工的信用卡中可使用的金錢額度根據(jù)基本薪酬的百分比確定或者取決于員工的任職年限、績效水平等。
第三，對現(xiàn)有福利進行重新規(guī)劃分析；加強福利溝通，加大宣傳力度；隨著組織內(nèi)外部的發(fā)展情況及時變更修訂更有效的福利制度方案。
目前廣航局的福利決策仍建立在一種對福利的模糊認識基礎(chǔ)之上，也沒有對其員工的需要和偏好進行認真的分析。所以廣航局首先應(yīng)了解員工對福利的偏好，開展員工對福利偏好的問卷調(diào)查。主要了解不同類型的員工群體各自偏好的不同類型福利計劃。其次，對此結(jié)果進行分析，得出現(xiàn)存的福利模式和員工偏好的福利模式之間的差異。用偏好度不高的福利成本彌補偏好度高的福利項目成本，重新整理福利方案。
針對廣航局員工對自身福利的不理解和所謂的理所當(dāng)然，廣航局應(yīng)加強福利溝通，加大宣傳力度。可以編寫福利手冊，解釋企業(yè)提供給員工的各項福利計劃；定期向員工在廣航局內(nèi)網(wǎng)上公布福利信息；到各項目部、各船舶為員工講解員工福利計劃；建立福利問題咨詢辦公室或咨詢熱線；建立網(wǎng)絡(luò)化的福利管理系統(tǒng)，與員工在網(wǎng)絡(luò)上交流關(guān)于福利的問題。
福利領(lǐng)域的情況經(jīng)常變化，首先公司的發(fā)展戰(zhàn)略會變化，有關(guān)福利的法律也經(jīng)常發(fā)生變化，其次員工的需要各偏好也會隨著自身的發(fā)展的變化，同時，外部市場的薪酬水平和外部組織提供的福利也在不斷變化中，廣航局必須緊緊跟隨這些變化的情況及時調(diào)整完善福利制度和方案，才能保證以較低的成本提供令員工滿意的福利項目。才能是福利制度和方案的激勵性最大化。
四、總結(jié)
縱觀廣航局近十年以來的福利制度方案的實施及調(diào)整，經(jīng)歷了從法定社會保險逐步完善，非法定福利項目逐漸增加的過程，企業(yè)成本也是逐年增加。可以說廣航局的福利管理也在隨著外部環(huán)境的變化不斷的完善，日益受到領(lǐng)導(dǎo)層的重視，就目前的福利制度方案及成效來看，廣航局的福利成本并不低，但是仍沒有起到很好的激勵作用。所以廣航局福利管理仍有很大的提升空間，提倡建立學(xué)習(xí)型組織的廣航局，更需要做好福利制度方案的規(guī)劃和管理，很好的激勵員工，從而促進企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。
正如曾慶學(xué)博士所述：“激勵是一種制度安排，你激勵什么，就會得到什么；相反，你想要得到什么，就激勵什么。有什么樣的激勵和制度安排，就會有什么樣的行為和結(jié)果。”“一個企業(yè)激勵的格局決定了一個企業(yè)事業(yè)的格局”。
福利制度方案范文3
關(guān)鍵詞：社會福利 政府角色 社會福利社會化
提起社會福利(Social Welfare)，不同的學(xué)者和實際工作者會給出很多不同的定義和理解，我國學(xué)術(shù)界通常把社會福利歸為社會保障的一個子系統(tǒng)，與社會保險、社會救濟、優(yōu)撫安置等并列為社會保障的一部分，也就是民政部門管轄的專為弱者提供的帶有福利性質(zhì)的社會服務(wù)與保障。其實這只是社會福利的狹義理解。而國際通行的對社會福利的認識則多從廣義出發(fā)，指國家和社會為實現(xiàn)“社會福利狀態(tài)”所做的各種制度安排。在我國一些書籍文件中也能找到類似解釋，如我國權(quán)威的社會福利黃皮書中的定義：“社會福利是國家和社會為了增進與完善成員的社會生活而實施的一種社會制度，旨在通過提供資金和服務(wù)，保證社會成員一定的生活水平并盡可能提高他們的生活質(zhì)量。”本文所指的就是后者。
福利制度是從西方國家起源和發(fā)展起來的，特別是二次世界大戰(zhàn)后，西方一些資本主義國家政府為了緩和階級矛盾、撫平戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，普遍建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫龋ǔ闪怂^的“福利國家”。這種福利制度對于維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、縮小貧富差距、實現(xiàn)充分就業(yè)起到了積極的作用。但日益龐雜的福利體系也使西方各國政府普遍感到負擔(dān)沉重，其弊端也日益顯現(xiàn)出來，引發(fā)了一系列問題，如失業(yè)危機、財政危機、老齡危機、社會危機、觀念危機、制度危機和政治危機等。因此，20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家開始了對福利制度的改革，將某些福利計劃實行社會化，由原來的國家負責(zé)改為社會負責(zé)。
一、我國福利制度改革的重要意義
黨的十六屆四中全會提出建設(shè)社會主義和諧社會，這是中國福利思想的一次歷史性的科學(xué)總結(jié)。和諧社會的內(nèi)涵包括人與人之間的關(guān)系和諧、人與自然的關(guān)系和諧、人的內(nèi)在精神的和諧、社會內(nèi)部環(huán)境的和諧、國家外部環(huán)境的和諧等。其中，每個社會成員能夠在滿足基本生活要求的基礎(chǔ)上，各盡所能、各得其所、和睦相處是最重要的標(biāo)志。而福利制度正是這樣一個以效率、公平、發(fā)展為核心議題，追求在經(jīng)濟發(fā)展、效率提升的基礎(chǔ)上，又能維護社會公正和整體均衡的制度選擇與安排。國際先進經(jīng)驗和中國改革實踐都證明了：經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，社會政策與經(jīng)濟政策相互促進、良性互動，是中國社會全面進步與國富民安的最佳途徑。因此我國社會福利制度的健全與完善對于建設(shè)和諧社會具有極其重要的戰(zhàn)略意義。
和諧社會的提出，是與我國現(xiàn)階段的社會現(xiàn)狀密切相關(guān)的。當(dāng)前我國經(jīng)濟體制改革取得了巨大成就，經(jīng)濟以每年超過8％的速度快速發(fā)展，但隨著改革開放和市場體制建設(shè)進入攻堅階段，各種社會矛盾也日益尖銳和復(fù)雜。特別是隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和企業(yè)改制，不可避免地出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，居民收入分配格局發(fā)生了巨大變化，貧富差距不斷拉大，已成為一個引起多方警惕的主要社會矛盾。一方面，不協(xié)調(diào)的社會現(xiàn)狀需要社會福利來協(xié)調(diào)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要新型的社會福利制度與之配套；另一方面，我國面臨人口老齡化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問題，億萬國民對社會福利的需求又顯著增加，需要通過社會福利的相關(guān)措施來緩解。我國福利制度改革面臨巨大挑戰(zhàn)。
從西方國家的經(jīng)驗教訓(xùn)中可以知道，福利制度是把雙刃劍，科學(xué)的福利模式有助于縮小貧富差距，促進社會公平，是社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，不合理的福利模式會對經(jīng)濟及社會產(chǎn)生消極影響。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用機制，也就是政府在多大程度上介入社會福利及提供什么樣的制度水平。從歷史上看，各國政府在各自國家的社會福利方面都起著重要的作用，但由于各國的歷史背景、發(fā)展水平、現(xiàn)實條件、價值取向的不同，它們的作用機制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(補救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(機制型)福利模式。有的提供較高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只負責(zé)最困難人群，采取選擇型(定向型)福利模式。正如著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨的《經(jīng)濟學(xué)》中所說：“政府怎樣才能以更有效的方式實現(xiàn)自己的社會目標(biāo)，政府必須在幾種行動方案中作出選擇。它可以直接做某些事，也可以為私人部門做某些事提供動力，還可以命令私人部門做某些事，或者采取包括這三種方式的某種混合方式。”因此研究政府在我國福利制度中的地位與角色成為研究福利模式的關(guān)鍵問題，而我國在這方面恰恰非常薄弱，尤其是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與福利制度改革過程中，政府應(yīng)扮演什么角色、起什么作用，一直以來都很模糊。
二、政府在我國福利制度改革中的職能定位
無論經(jīng)濟理論還是凱恩斯主義都告訴我們，市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，能提高效率、創(chuàng)造財富，但無法消除貧困和維護社會公平。“市場失靈”的客觀存在決定了政府必須通過福利體系對社會經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)，以化解階層分化帶來的不斷激化的社會矛盾。社會福利正是這樣一種責(zé)無旁貸的、“制度化的政府責(zé)任”。因此福利制度必須由政府主導(dǎo)，發(fā)揮其強有力的管理職能和監(jiān)督職能。但政府主導(dǎo)并不意味著事事都要由政府承辦和投入。特別是我們這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家，政府的財力相對有限，單靠政府難以應(yīng)對巨大的社會福利需求。我國的國情決定了我們不可能走西方那種“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠缆罚仨殘猿帧坝兴鶠椤⒂兴粸椤薄?/p>
我國目前的社會福利體系，由于過于強調(diào)政府的責(zé)任，把過去分散在企業(yè)、單位的保障責(zé)任轉(zhuǎn)向政府，已經(jīng)出現(xiàn)了企業(yè)依賴政府、地方依賴中央的現(xiàn)象。這種政府包辦的福利模式，往往會導(dǎo)致財政困難，效率低下，同時會助長國民惰性，削弱企業(yè)及國家的競爭力。西方福利國家出現(xiàn)的“福利陷阱”已經(jīng)證明了這一點。
從社會福利的國際發(fā)展看，從“普遍性原則”向“選擇性原則”過渡，從“國家包辦”向多元化、市場化、民營化過渡已成為大勢所趨。所謂多元化就是將某些原來由國家負擔(dān)的社會福利改由家庭、社區(qū)、社會團體、慈善機關(guān)、工會、企業(yè)等分擔(dān)；市場化、民營化就是將某些社會福利項目需要的資金由國家負擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素摀?dān)；某些福利服務(wù)
由原國家提供轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺颂峁挥行┯?wù)機構(gòu)和設(shè)施可以交給企業(yè)經(jīng)營運作，在保證社會效益的同時兼顧企業(yè)經(jīng)濟效益。
在我國福利制度改革中政府作用應(yīng)該也是多元化、多層次的。不同類別的物品政府的作用應(yīng)該是不同的。公共經(jīng)濟學(xué)中有純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品之分。對于私人物品，可以由市場提供，依靠市場機制自動調(diào)節(jié)，在該領(lǐng)域就要避免政府過多的行政干預(yù)；而純公共物品具有社會性、非競爭性、非排他性、免費性等特點，決定了它必須由政府提供，政府在該領(lǐng)域要承擔(dān)起更多的工作；準(zhǔn)公共物品介于二者之間，在強調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時可以引導(dǎo)企業(yè)積極參與。正如凱恩斯所說：“對政府來說重要的不是去做那些私人已經(jīng)正在做的事情，把它做得更好一些或者更壞一些，而是去做那些根本沒人做的事情。”
具體到福利體系的子系統(tǒng)，政府角色也應(yīng)加以區(qū)別。例如在社會救助中，政府應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，對老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體提供救濟，對在意外事故或自然災(zāi)害中生存面臨困難的人提供物質(zhì)援助，這是所有國家社會福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何轉(zhuǎn)變，政府不會也不可能放棄這部分責(zé)任。而在社會保險中，政府應(yīng)該逐漸放棄直接管理的責(zé)任，更多的擔(dān)任政策的制訂者和監(jiān)督者，為諸如個人、企業(yè)、市場等社會力量的參與創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
就福利水平來講，若政府提供的福利水平過高會造成財政困難，若福利不足又會削弱保障的功能，難以解決一些社會性問題。為了保證公平，政府應(yīng)把需求的滿足定位在平均水平，超出這一水平之上的特殊或過高的需求，政府不再直接承擔(dān)所有的供款和管理等責(zé)任，而是作為引導(dǎo)者調(diào)動企業(yè)、個人、社會等多方面的力量提供保障。
三、政府在我國福利制度改革中的具體責(zé)任
公共管理學(xué)理論認為，政府的公共行政職能應(yīng)該定位在掌舵而非劃槳上面。隨著國家行政體制改革的深化，政府將逐步退出經(jīng)營性領(lǐng)域，把工作重心和財力放在社會公共需求上，這為社會福利事業(yè)發(fā)展提供了更好的支撐條件。轉(zhuǎn)型后的政府在社會福利制度中主要承擔(dān)制度設(shè)計、監(jiān)管以及籌措財力、財政兜底等責(zé)任。
1、制度設(shè)計。我國社會福利制度還存在很多問題，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)有別的二元福利特征明顯。社會福利局限于城市居民，將廣大農(nóng)民排除在外，這在當(dāng)前農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村尚有七億多農(nóng)業(yè)勞動者的情況下，會影響廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也會使社會福利追求社會平等和公平的目標(biāo)發(fā)生扭曲，人為加重中國二元經(jīng)濟的分化程度。我國傳統(tǒng)的福利制度不僅是為城鎮(zhèn)人口設(shè)計的，而且與單位福利密不可分，很長一段時間，單位福利概念都高于社會福利，“單位”福利差別之大可以用“天壤之別”來形容。這也造成公共福利事業(yè)極不發(fā)達，同時加重了企業(yè)負擔(dān)。我國福利制度中種種不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，從長遠著眼，根據(jù)我國國情統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計。從制度設(shè)計層面上，促進和保證社會福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
2、法規(guī)建設(shè)和監(jiān)管。有了良好的制度設(shè)計，還應(yīng)以立法的形式確定下來。我國也應(yīng)該像西方國家一樣，努力將社會福利制度的運行建立在比較完善的立法基礎(chǔ)上，使社會福利制度的運行有法可依，有章可循。從目前情況來看，我國有關(guān)社會福利的基本立法還很不完善，缺乏系統(tǒng)性，有些法規(guī)還未能及時建立；社會福利體制運行主要借助行政手段，如頒發(fā)通知、規(guī)定等來進行管理。可見，政府在加快社會福利法制建設(shè)，完善福利制度的法律法規(guī)方面還有很多工作要做。
3、籌措財力，發(fā)揮托底作用。國家發(fā)展的目標(biāo)是不斷提高和改善社會成員的生活質(zhì)量，增進社會福利就是主要途徑之一。政府對社會福利承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，它是福利資金的主要提供者之一。我們經(jīng)濟的快速增長與國家財政實力的快速增強已使我們具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，可以支撐起一個水平不是很高的社會福利體系。但是我國人口眾多，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，農(nóng)村勞動力過剩，加上老齡化的提早到來形成了巨大的福利需求。因此，政府對福利事業(yè)的投入應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力增長而不斷增長。即便這樣，僅靠政府資金供給也難以應(yīng)對所有的問題，還應(yīng)千方百計的動員社會資金，采取多種措施擴大福利資金的來源，同時鼓勵單位和個人進行自我保障。政府資金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)和帶動效應(yīng)。
總體上講，我國福利制度改革中政府的主要任務(wù)不是逐步退位．而是使其定位和責(zé)任更加明確，做到有進有退，應(yīng)弱化政府全權(quán)管理和直接供款等責(zé)任，強化制度設(shè)計、引導(dǎo)和監(jiān)管等方面的責(zé)任。只有政府職能科學(xué)定位，才能理順各種關(guān)系，充分調(diào)動各種資源，兼顧各方利益，促進社會福利事業(yè)健康發(fā)展，真正成為社會的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。
四、社會福利社會辦
值得一提的是，對于政府在福利制度中的定位與角色，我國近年來提出社會福利社會化的改革趨勢，由此解決政府責(zé)任過于集中，財政負擔(dān)過重的問題。
社會福利社會化是指從原來政府包辦一切社會福利轉(zhuǎn)為只承擔(dān)部分職能，提倡和鼓勵社會辦福利。其內(nèi)容包括服務(wù)對象的社會化，資金來源的社會化，管理的社會化，服務(wù)設(shè)施的社會化，服務(wù)隊伍的社會化。它表明政府在社會福利制度中職能和角色的轉(zhuǎn)變。
社會福利社會辦中的“社會”，顯得有些空泛，似乎沒有明確究竟哪些力量可以擔(dān)此重任。其實從實踐來看，它主要指的政府以外的企事業(yè)單位、社團、社區(qū)等一些具體的社會組織。這里著重強調(diào)的是非政府組織和群眾性社會服務(wù)團體等一些非營利性組織在其中的作用。非營利性組織在公共經(jīng)濟學(xué)上被稱為繼政府、企業(yè)(營利組織)之后的“第三部門”，它是彌補“市場失靈”和“政府失靈”的一種有效的組織創(chuàng)新。
社會福利社會辦的關(guān)鍵就是非營利組織的發(fā)展和壯大。因為如果非營利組織發(fā)育不健全，不能很好地承擔(dān)社會福利服務(wù)提供者的責(zé)任，那么離開政府投入社會懷抱的社會福利將失去支撐，處于瀕臨死亡的境地。目前我國很多非營利組織發(fā)展還很不充分，多數(shù)仍隸屬于政府，要獨立發(fā)揮作用，真正成為社會福利領(lǐng)域的主力軍，還有很長一段路要走。加快第三部門的發(fā)展是推進社會福利社會化過程中一個迫切的任務(wù)。政府必須首先采取積極有效的措施，為我國“第三部門”的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，鼓勵第三部門加快發(fā)展。如扶持民辦福利事業(yè)，對民辦福利設(shè)施給予政策優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)呢斦度耄还膭钌鐣媸聵I(yè)組織的建設(shè)與發(fā)展，使之成為主要的、社會化的福利實施機構(gòu)；推進社區(qū)服務(wù)，通過社區(qū)服務(wù)中心提供各種免費或低費服務(wù)等。
綜上所述，社會福利社會辦的含義就是在政府發(fā)揮主導(dǎo)功能，承擔(dān)主體責(zé)任的同時，將某些營利性的、能夠按市場規(guī)律運作的服務(wù)交給企業(yè)辦，在社會福利管理中引入市場經(jīng)營原則和相應(yīng)的利潤導(dǎo)向、價格調(diào)節(jié)、成本控制等觀念，實行市場化的運作，提高社會福利的供給效率；將另一些非營利性的服務(wù)更多地交給第三部門去辦。要調(diào)動企業(yè)、非營利組織、社區(qū)、家庭等各方面的積極性，充分調(diào)動各種資源，形成政府、企業(yè)、個人、第三部門共同分擔(dān)的機制。這是社會福利社會化和政府角色轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。
總之，我國福利制度改革中政府角色需要重新定位，明確職能，分清責(zé)任。這里只作一個初步的討論，還有待于實踐的進一步探索和學(xué)者們的進一步研究。
本文作者：
孫 昀 中央財經(jīng)大學(xué)博士研究生
福利制度方案范文4
關(guān)鍵詞：沙利度胺；復(fù)方甘草酸苷；結(jié)節(jié)性癢疹；治療
結(jié)節(jié)性癢疹是一種慢性炎癥性皮膚病，又稱結(jié)節(jié)性苔蘚，以劇癢與結(jié)節(jié)性損害為特征，多發(fā)于成年女性，分布于四肢，也可見于腰臀部，但以小腿側(cè)居多，病發(fā)伴隨劇烈瘙癢，嚴重影響患者的生活與工作[1]。
1 資料與方法
1.1一般資料 回顧性分析2015年1月～2016年1月本院收治的98例結(jié)節(jié)性癢疹患者臨床資料，按治療方案不同分為對照組與觀察組。其中對照組48例，男20例，女28例，年齡26～56歲，平均（54.6±25.8）q，病程5個月～8年，平均（7.9±0.48）個月；觀察組50例，男19例，女31例，年齡27～59歲，平均（58.4±26.9）歲，病程6個月～9年，平均（8.8±0.58）個月。對照組及觀察組在性別，年齡，病程經(jīng)統(tǒng)計學(xué)檢驗，差異均無顯著性（P>0.05），具可比性[2]。
1.2方法 對照組48例給予沙利度胺50 mg/d，2次/d，4 w為1個療程，根據(jù)病情加減療程，外用鹵米松軟膏，雙下肢大范圍5 g，四肢大范圍10 g，每次以濕毛巾涂上藥膏，再把毛巾敷于皮損上20～30 min，2次/d，連續(xù)7 d后改為外擦治療1 w。觀察組在對照組治療的基礎(chǔ)上加用復(fù)方甘草酸苷3次/d，3次/d，療程同對照組。
1.3觀察指標(biāo)與評定標(biāo)準(zhǔn) 觀察對比兩組患者在進行治療前及接受治療后進行睡眠評價，評分越高則睡眠情況越差。無效：患者皮損消退程度無改變，結(jié)節(jié)數(shù)量無減少，瘙癢程度無減輕；有效：患者皮損消退程度達40%～75%，結(jié)節(jié)數(shù)量減少部分，瘙癢程度大幅度減輕；顯效：患者皮損消退程度達75%～85%，結(jié)節(jié)數(shù)量大量減少，偶有瘙癢感；痊愈：患者皮損完全消退，瘙癢感消失[3]。總有效率=（痊愈+顯效+有效）/總有例數(shù)×100%[4]。
1.4統(tǒng)計學(xué)處理 數(shù)據(jù)應(yīng)用SPSS 22.0軟件進行統(tǒng)計學(xué)分析，兩組數(shù)據(jù)以均數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差（x±s）表計量資料，采用t檢驗。計數(shù)資料采用χ2檢驗，以P
2 結(jié)果
2.1對比兩組患者治療前與治療后的睡眠質(zhì)量 觀察組患者的睡眠質(zhì)量在治療后均顯著小于對照組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P
2.2對比兩組患者治療效果 治療后，觀察組治愈率為20.00%，總有有效率為96.00%；對照組痊愈率為6.25%，有效率為81.25%，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P
3 討論
結(jié)節(jié)性癢疹又稱疣狀固定性蕁麻疹，是一種慢性炎癥性皮膚病，其發(fā)病機理目前尚未清楚，部分患者見于蚊蟲叮咬或其他蟲類叮咬后發(fā)病，同時與內(nèi)分泌代謝障礙，腸胃功能紊亂及精神因素有關(guān)[5]。病多發(fā)于成年女性，分布于四肢，初期為針帽至米粒大的丘疹，后逐漸增大成為堅實隆起在皮膚表面的丘疹與結(jié)節(jié)，頂端角化明顯，表面粗糙呈疣狀，顏色呈褐色或灰褐色，分布于四肢，且小腿側(cè)為顯著，也可見于腰臀部，病發(fā)時伴劇烈瘙癢，且長期不愈[6]。
回顧性分析2015年3月～2016年1月本院收治的98例結(jié)節(jié)性癢疹患者臨床資料，以沙利度胺聯(lián)合復(fù)方甘草酸苷治療結(jié)節(jié)性癢疹，對比兩組患者在接受治療前后的睡眠質(zhì)量，可知觀察組患者的睡眠質(zhì)量在治療后均顯著小于對照組，睡眠質(zhì)量優(yōu)于對照組。分析其原因可能為：沙利度胺具有中樞神經(jīng)抑制作用，即鎮(zhèn)靜作用，有催眠、止吐，鎮(zhèn)痛的作用。并且沙利度胺具有誘導(dǎo)睡眠的哌啶環(huán)結(jié)構(gòu)，故具有鎮(zhèn)靜止癢的作用，可能通過位于前腦的睡眠中心來起作用[7]。另外結(jié)果顯示：觀察組的總有效率為96.00%優(yōu)于對照組的81.25%，得出觀察組的以沙利度胺聯(lián)合復(fù)方甘草酸苷治療結(jié)節(jié)性癢疹的方法更為有效。分析其原因可能為：復(fù)方甘草酸苷具有抗炎、抗過敏的作用，其具有對皮質(zhì)激素，有增強激素的抑制應(yīng)激反應(yīng)作用，其作用機理與抑制毛細血管通透性、降低細胞對刺激的反應(yīng)等多方面的作用有關(guān)。并且由于復(fù)方甘草酸苷是以甘草酸苷、鹽酸半胱氨酸及甘氨酸為主要成分的復(fù)方制劑，而其中甘草酸苷是甘草中的活性物質(zhì)，具有腎上腺皮質(zhì)激素樣抗炎癥、調(diào)節(jié)免疫力的藥理作用；而鹽酸半胱氨酸具有抗變態(tài)反應(yīng)及解毒的作用；甘氨酸可減少偽醛固酮的作用，三者結(jié)合再加上沙利度胺可加強抗變態(tài)療效，從而達到較好的臨床療效[8]。并且由于沙利度胺具有中樞神經(jīng)鎮(zhèn)靜作用，同時可阻斷結(jié)節(jié)性癢疹患者因精神緊張而導(dǎo)致的病情加重，并減輕結(jié)節(jié)性癢疹患者的外界瘙癢刺激的應(yīng)激性，有利于促進結(jié)節(jié)性癢疹患者的疾病康復(fù)。
綜上所述，沙利度胺聯(lián)合復(fù)方甘草酸苷治療結(jié)節(jié)性癢疹比單用沙利度胺臨床治療顯得更為有效。
參考文獻：
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福利制度方案范文5
被告：商丘市房地產(chǎn)管理局。 法定代表人：翟大福，局長。
被告：商丘市住房制度改革辦公室。 法定代表人：翟大福，主任。 第三人：陳愛蓮，女，44歲，系商丘市第八中學(xué)教師，住商丘市紗廠一街飛翔胡同3號。
1979年初原商丘市城鄉(xiāng)建設(shè)局用物資組盈利款11943.30元在商丘市紗廠一街飛翔胡同蓋平房六間、廚房二間，分成一、三兩個家屬院，其中3號院平房四間、廚房一間分給原副局長孫天立居住。1980年原告因管理不便，將一、三兩個院委托給下屬單位房管處代管。1981年10月，房管處升格為房管局，一、三兩個院繼續(xù)由其管理。1990年孫天立夫婦相繼病故，其子孫宏軍、兒媳陳愛蓮搬進三號院居住，房租交到房管局直至城鎮(zhèn)住房改革。1994年5月7日，原告向房管局報告，要求收回一、三兩個院，房管局未予答復(fù)。同年7月12日，房管局和房改辦以三號院為直管公房為由，在城鎮(zhèn)住房制度改革中，出售給了陳愛蓮，并為陳辦理了（私房）字第016371號房屋所有權(quán)證。同年8月，原告以“程建”為申請人，要求房管局、房改辦將三號院出售給“程建”。房管局、房改辦又給“程建”辦理了三號院私房字第018714號房屋所有權(quán)證。1995年3月，原告催陳愛蓮搬家時，得知被告把三號院已出售給了陳愛蓮，即多次到被告處要求解決，在協(xié)商無效的情況下，原告于1995年9月8日向商丘市人民法院提起訴訟。并向法院提供了建房手續(xù)、物資組用盈利款建房的原始帳單和有關(guān)證人證言。 原告訴稱：被告明知三號院的所有權(quán)不屬國有，卻按國有公房出售給陳愛蓮，并為其頒發(fā)房屋所有權(quán)證，其行為違法，要求法院確認私房字第018714號房屋所有權(quán)證合法有效，撤銷私房字第016371號房屋所有權(quán)證。 被告辯稱：三號院系政府撥款所建，房管局自1980年管理至今，應(yīng)屬直管公房，出售給陳愛蓮是正確的，要求法院維持陳愛蓮的016371號房屋所有權(quán)證；原告采取欺騙的手段，以“程建”名義辦理的房屋所有權(quán)證是無效的，要求法院撤銷“程建”的018714號房屋所有權(quán)證。 被告在訴訟期間未能提出政府撥款建三號院的證據(jù)和屬直管公房的法律依據(jù)。 第三人除同意被告的意見外，還認為房管處升格為房管局是和原告分家，三號院是分家時分給房管局的，如同兄弟倆分父輩的財產(chǎn)，既已分家多年，就不能再要，即便形成糾紛，也是民事糾紛，法院不應(yīng)作為行政案件受理。
「審判
商丘市人民法院審理認為：商丘市紗廠一街飛翔胡同三號院系原告在1979年自籌資金所建，分配給孫天立居住，交給下屬二級機構(gòu)房管處管理。原告在房管處升格為房管局后雖未將該房的管理權(quán)收回，也未將所有權(quán)移交，三號院的產(chǎn)權(quán)仍歸原告所有。被告確認三號院是政府撥款所建，屬國有直管公房的證據(jù)不足，將三號院出售給第三人陳愛蓮并為其頒發(fā)房屋所有權(quán)證的行為侵犯了原告的合法權(quán)益，故被告要求維持陳愛蓮的房屋所有權(quán)證的訴訟請求不予支持。原告為收回三號院，以虛構(gòu)的人名“程建”向被告提出房改申請書的做法不妥。被告對“程建”的申請不認真審查，并為其辦理房屋所有權(quán)證的行為違法，應(yīng)予撤銷。原告要求確認“程建”的房屋所有權(quán)證合法有效的訴訟請求不應(yīng)支持。 該院于1995年11月27日依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目之規(guī)定作出如下判決：
（一）撤銷被告商丘市房地產(chǎn)管理局、商丘市住房制度改革辦公室下發(fā)的（私房）字第016371號房屋所有權(quán)證。
（二）撤銷被告商丘市房地產(chǎn)管理局，商丘市住房制度改革辦公室下發(fā)的（私房）字第018714號房屋所有權(quán)證。
一審宣判后，商丘市公用事業(yè)局不服，向商丘地區(qū)中級人民法院提出上訴稱：商丘市紗廠一街飛翔胡同三號院的房屋系原城建局自籌資金所建，房屋所有權(quán)歸公用事業(yè)局，因此“程建”所辦的房屋所有權(quán)證是合法有效的，一審判決撤銷是錯誤的，請求二審法院依法改判。并認為一審判決撤銷（私房）字第016371號房屋所有權(quán)證正確，請求二審法院判決予以維持。被上訴人商丘市房地產(chǎn)管理局，商丘市房改辦答辯稱：紗廠一街飛翔胡同三號院的房屋作為直管公房出售是由房管局自行評估及資格審查，根據(jù)國家房改政策出售給住戶，并辦理了（私房）字第016371號房屋所有權(quán)證，是合法有效的，一審判決撤銷錯誤，請求二審依法改判，并認為給“程建”辦理的房屋所有權(quán)證人名是虛構(gòu)的，屬弄虛作假，一審判決撤銷正確，請求二審判決維持。
河南省商丘地區(qū)中級人民法院審理后認為：原審法院認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，但以“政府撥款、直管公房的主要證據(jù)不足”和“程建”為虛構(gòu)人名的做法不妥判決撤銷（私房）字第016371號與（私房）字第018714號兩個房屋所有權(quán)證并無不當(dāng)，上訴人所提上訴理由不能成立。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，該院于1996年2月20日作出判決： 駁回上訴，維持原判。
「評析
本案在審理過程中，主要涉及以下問題：
一、商丘市房管局和房改辦是否具備行政訴訟被告的主體資格。我國行政訴訟法第二十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。本案中，被告房地產(chǎn)管理局是商丘市政府管理房地產(chǎn)的行政機關(guān)，對三號院的確權(quán)、頒發(fā)房屋所有權(quán)證都是其實施的具體行政行為；房地產(chǎn)管理局對三號院確權(quán)的行為、對原告和第三人的權(quán)利、義務(wù)都有直接的關(guān)系。所以，商丘市房管局、房改辦具備行政訴訟中被告的主體資格，符合行政案件的條件。本案既不是民事案件，也不是界乎于行、民之間的邊沿案件，一、二審法院認定該案為行政案件類型中的財產(chǎn)確權(quán)案件是正確的。
福利制度方案范文6
當(dāng)國家出面，保證每一個國民都有一筆基本工資時，生活該是多么美好！芬蘭的這種做法，被稱為基本收入政策，是目前世界上對福利制度的一種探索試驗。在芬蘭，這也是迄今最大規(guī)模的一次試驗，政府希望借此提升國民的安全感，使失業(yè)者重拾生活的信心。
歷史淵源
無條件地給每個人發(fā)錢，這項政策執(zhí)行起來很容易，但開始卻很艱難，因為它影響深遠，關(guān)乎重大。世界上有的國家對此非常慎重，有的則在猶豫、反復(fù)。芬蘭也不是第一個試行這項政策的國家。
美國于20世紀60年代末也曾試行過，當(dāng)時尼克松總統(tǒng)倡導(dǎo)改革社會福利制度，初步在小范圍內(nèi)（8500人）給每人發(fā)基本工資，一個四口之家每年大約有1600美元（相當(dāng)于今天約68700元人民幣）。試驗取得了預(yù)期效果，但后來由于水門事件以及美國右翼勢力的影響，這項政策遭到擱置。20世紀70年代，加拿大也試行了類似的政策，在曼尼托巴省多芬市，政府從當(dāng)?shù)厝顺槿?0%的人口，給他們每人發(fā)放15000美元。雖然效果不錯，但幾年后因政黨輪換，政策被中止。
今天，基本收入政策又稱為無條件基本收入，在歐美國家非常流行，逐漸發(fā)展為一種國際性思潮。荷蘭、加拿大、烏干達、肯尼亞、印度以及美國的硅谷，都已經(jīng)有政府或者非營利組織了相關(guān)計劃，新西蘭、英國、法國、納米比亞甚至已經(jīng)開始著手試驗。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主中，也有許多人支持這項政策。在歐洲最近一項調(diào)查中，64%的人支持基本收入政策。
興起原因
在2008年全球金融危機之后，這項政策越來越受歡迎，被認為是目前福利制度改革的最佳方案，并且它還能應(yīng)對大多數(shù)國家面臨的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，比如老齡化造成青壯年減少、自動化導(dǎo)致大量失業(yè)。近年來，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)不斷升級換代，人工智能和機器人迅速發(fā)展，“搶占”了許多人類崗位，給人們就業(yè)帶來了極大挑戰(zhàn)。全球最大代工廠富士康，計劃投入大量機器人和自動化生產(chǎn)設(shè)備，成功后一條20～30人的生產(chǎn)線就只需要5人。當(dāng)社會發(fā)生變革，失業(yè)不可避免時，許多經(jīng)濟學(xué)家認為，基本收入政策將是未來唯一的解決方案。
另外，世界上許多國家長期實行高福利政策，現(xiàn)有福利制度項目繁多，計算復(fù)雜，包括支付成本、實施成本、監(jiān)督費用等，占政府開支很大的比例，逐年積累造成巨大的財政壓力，長久下去將帶來難以想象的后果。近十年來希臘債務(wù)危機愈演愈烈，就是源于當(dāng)初政府財政赤字居高不下而導(dǎo)致的。而基本收入政策雖然受眾面廣，但計算簡單，且只有一項統(tǒng)一的支付成本。相比之下，其實后者更節(jié)約開支，能緩解財政壓力。
不勞而獲，人會不工作嗎？
如果全民發(fā)錢，人們會不會閑賦在家，沒人上班工作？這恐怕是最大的顧慮，但實際上不會出現(xiàn)這種情況。試驗證明，有了基本工資保障，人們工作時間不僅沒減少，相反還增加了。
美國于20世紀60年代末進行的試驗，發(fā)現(xiàn)全民發(fā)錢對參與者的主要工作影響不大，而且在業(yè)余時間做兼職，尤其是創(chuàng)業(yè)的人數(shù)還有所增加；同時，還發(fā)現(xiàn)有些沒工作的年輕人，有了基本收入保障后，在教育、培訓(xùn)上投入的時間反倒更多了。
幾年后，加拿大的試驗也證明，有了基本收入保障后，成人的就業(yè)率沒有改變。人們的收入增加了38%，而工作時間增加了17%。其中只有兩類人的工作時間有所減少，一是青少年，因為他們沒有供養(yǎng)家庭的壓力；二是初為人母的婦女，因為她們想有更多的時間陪護孩子。
全民發(fā)錢，物價會飛漲嗎？
如果每個人突然都有錢了，會不會抬高物價？經(jīng)試驗證明，全民發(fā)錢沒有造成惡性的通貨膨脹，相反還如預(yù)期般消滅了貧困，比如加拿大多芬市的貧困人口大幅減少。這在發(fā)達國家有效，在發(fā)展中國家，尤其是貧困地區(qū)也同樣有效。
2008年，在非洲納米比亞的貧困地區(qū)開展了這項試驗，取得了可喜的成果。全民發(fā)錢后，當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖朐鲩L，超過基本收入的39%。許多人都能創(chuàng)辦小企業(yè)，如面包烘焙、制磚和服裝縫制等，創(chuàng)業(yè)的人數(shù)大量增長。同時，全民發(fā)錢還增強了家庭購買力，為這些商品創(chuàng)造了本地市場。
全民發(fā)錢，意味著每個人都不必為基本生活而擔(dān)憂，那么人們就有更多時間來搞發(fā)明創(chuàng)造，新玩意將層出不窮，進取心也將不斷釋放。職場上，員工們再不用為下個月收入而擔(dān)心，工作時也會更加積極、樂觀。
全面提升生活質(zhì)量
2011年，加拿大曼尼托巴大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家，對40年前的試驗深入分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時幾年的試驗期間，市民高中畢業(yè)率增加，受教育程度有所提高；到醫(yī)院看病的人次較之前減少8.5%，而且精神病患者數(shù)量減少，體重特別輕的嬰兒數(shù)量也減少。
這些情況在納米比亞同樣有體現(xiàn)，比如它的輟學(xué)率下降了40%。而且，有了基本收入保障后，當(dāng)?shù)嘏詫δ行缘囊蕾嚦潭让黠@降低。這使女性不得不從事易的壓力減少，獲得了更多自由，也降低了艾滋病傳播。
既得利益者的憂慮
雖然好處多多，但也不是每個人都贊同。現(xiàn)有福利制度的受益人，恐怕就是最大的反對者。
以英國為例。2015年，英國福利預(yù)算為2580億英磅，全國約有500萬人獲得福利待遇。英國成年人約有5000萬，如果把這筆錢平均分配給他們，每人將會得到5160英磅（約合44400元人民幣）。
這比英國政府規(guī)定的最低工資――每年13124英磅――低了不少，而且許多失業(yè)者獲得的福利補貼也比這個高。在英國，25歲以上的失業(yè)者每年可獲得3800英磅求職津貼和4992英磅的住房補助，共計8792英磅（約合75700元人民幣）。兩相比較，全民發(fā)錢反倒顯得“收入”少了很多。
還有人擔(dān)心，全民發(fā)錢會變相鼓勵人們辭職，尤其是干體力活的低收入者。比如環(huán)衛(wèi)工作，如果沒有必要，誰會選擇做垃圾清潔工？因此2016年，瑞士舉行全民公決，否決了實行基本收入政策的提議。
星星之火，必定燎原
然而縱觀全球，支持基本收入政策的仍然是大多怠2017年芬蘭開始試行之后，加拿大安大略省、荷蘭烏特勒克省和美國加州的奧克蘭市，這三個地方宣布將加入到芬蘭的試驗中去。在英國法夫郡和格拉斯哥市，這兩個地方當(dāng)局也宣布將試行全民發(fā)錢的計劃。歐盟許多政治家都贊成這個計劃。
