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農(nóng)村征地款分配的法規(guī)范文1
1.1合法訴求被忽視。以河北省邢臺(tái)市“獲賠案件”為例，離異后的通過司法途徑最終獲得應(yīng)有的土地補(bǔ)償。在農(nóng)村婦女離異后，其戶口和子女戶口如在夫家村莊，且離婚后依法分得土地，那么土地被政府征收后補(bǔ)償款應(yīng)為其所有。但由于土地?zé)o法同人員流動(dòng)一并轉(zhuǎn)移，夫妻離婚后婦女在分割土地時(shí)的權(quán)利往往被剝奪或合法權(quán)益得不到有效保障。1.2不合理訴求矛盾多。隨著城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，整村拆遷情況屢見不鮮，但由于歷史遺留問題，導(dǎo)致土地補(bǔ)償矛盾驟增。在20世紀(jì)90年代，一些出嫁女因丈夫家較為貧困，因此選擇回到娘家居住。在土地調(diào)整時(shí)，為解決出嫁女一家生活問題，會(huì)出現(xiàn)臨時(shí)租賃村集體土地的情況，但土地并未直接分到其名下。在后期進(jìn)行的土地征收中，如出嫁女嚴(yán)格履行租地義務(wù)繳納租金，一般情況下，地面上的附著物是補(bǔ)償給本人，但土地補(bǔ)償款歸屬于村集體。現(xiàn)實(shí)情況是，出嫁女往往由于對(duì)征收土地進(jìn)行了多年耕種，要求將土地補(bǔ)償款一并歸其所有。1.3爭(zhēng)議問題待解決。（1）村內(nèi)出嫁女由于離異、喪偶等種種原因回到娘家，且戶口一并回遷，在整村拆遷中，該出嫁女應(yīng)享受安置房。以青海省為例，上述情況的出嫁女可享受50m2安置房。但出嫁女的子女如果戶口隨母親遷回，那么其子女是否也能享受安置補(bǔ)償費(fèi)和安置房，目前不同地區(qū)甚至不同村的規(guī)定各有不同，做法也不盡相同。（2）隨著農(nóng)村戶口紅利的不斷增加，部分女性在出嫁時(shí)不愿意將戶口遷至夫家。因此出現(xiàn)戶口在村內(nèi)“空掛”的現(xiàn)象，當(dāng)然還包括部分外出務(wù)工人員閑置土地，使農(nóng)村原有的有限土地資源隨著人口的增長而產(chǎn)生的矛盾日益凸顯。對(duì)于村內(nèi)人來說，出嫁女是“外村人”，外出務(wù)工人員是“城里人”，但對(duì)于夫家村而言，戶口未遷入的婦女同樣是“外村人”，且外出務(wù)工的村民同樣享受不到城市人口應(yīng)有的權(quán)利[3]。
2土地征收部門征地流程
農(nóng)村集體土地征收往往牽扯到國土部門（即機(jī)構(gòu)改革后的自然資源部門）、建設(shè)部門、委托征地單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民個(gè)人。以青海省為例，征地工作的開展流程如下。（1）按照《中華人民共和國土地管理法》《土地管理法實(shí)施細(xì)則》和《青海省人民政府關(guān)于公布調(diào)整更新后的青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的通知》文件進(jìn)行集體土地征收。（2）進(jìn)行“兩公告一登記”工作，使征收土地公告內(nèi)容和征地補(bǔ)償、安置方案內(nèi)容等接受群眾監(jiān)督，確保征地過程公開透明。（3）在征地過程中聘請(qǐng)有資質(zhì)的評(píng)估公司進(jìn)行地面附著物評(píng)估工作，確保數(shù)據(jù)真實(shí)有效，并在評(píng)估后對(duì)評(píng)估公司出具的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行4方（評(píng)估公司、被拆遷單位或個(gè)人、村委會(huì)、自然資源部門）簽字確認(rèn)后方可生效，后將評(píng)估結(jié)果在征地范圍內(nèi)進(jìn)行公開公示，確保數(shù)據(jù)結(jié)果公開透明。（4）征地過程中按照“一張圖”要求，做好征地面積量算圖，按量算圖簽訂征地協(xié)議。因此，村民土地上的附著物由自然資源部門與村民個(gè)人進(jìn)行商榷后依法補(bǔ)償給村民個(gè)人，村集體土地由自然資源部門與村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)接，按照相關(guān)文件要求將土地補(bǔ)償款發(fā)放至村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再依規(guī)定向村民發(fā)放。
3維權(quán)救助途徑探究
土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的實(shí)質(zhì)是集體成員資格的確定問題，因城鎮(zhèn)發(fā)展、人口流動(dòng)等多方面因素，土地征收補(bǔ)償過程中衍生出的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使征地中集體成員資格的確定尤為重要。部分農(nóng)村婦女選擇通過法律途徑來滿足訴求，但此類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件能否作為民事案件受理，在不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際政策情況，做法各不相同。3.1土地補(bǔ)償款發(fā)放規(guī)定。根據(jù)相關(guān)土地法律，依法征收土地主體為村民委員會(huì)，而非個(gè)人，集體所有權(quán)的主體為集體成員所有。同時(shí)，依據(jù)我國農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)決定，國家征收農(nóng)民集體土地的土地補(bǔ)償款歸屬于被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。征地單位在征收集體土地時(shí)會(huì)將土地補(bǔ)償款一律發(fā)放至村集體賬戶，村民個(gè)人無法直接從征地單位取得土地補(bǔ)償金。3.2探索方向。河北、寧夏、廣東等地都在實(shí)踐中出臺(tái)了一系列法規(guī)政策辦法，對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益取得了一些新的探索和嘗試，對(duì)各地立法和司法機(jī)關(guān)提供了有益借鑒。土地權(quán)益是村民最為重要的一項(xiàng)權(quán)益，解決這一過程中產(chǎn)生的顯性和隱性矛盾需要在實(shí)踐中尋求因地制宜的可行性方法。政策宣講要求深度、廣度，要有針對(duì)性地通過多種載體和途徑，在農(nóng)村集體中倡導(dǎo)男女平等的觀念，需進(jìn)一步深入解讀黨和國家的政策法規(guī)，要能夠引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織在處理爭(zhēng)議事件時(shí)“德法相依”。司法救助倡導(dǎo)因地制宜，立法部門、司法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步探索建立可行的法律救濟(jì)措施，積極回應(yīng)農(nóng)村婦女在土地權(quán)益糾紛方面的合理訴求。村規(guī)民俗講求與法相依，監(jiān)督部門要在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，做好村集體經(jīng)濟(jì)組織在制定村規(guī)民俗方面的監(jiān)督，確保與現(xiàn)行法律法規(guī)相一致。
4結(jié)束語
農(nóng)村征地款分配的法規(guī)范文2
關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償款；農(nóng)民
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）25-0039-02
經(jīng)濟(jì)發(fā)展要走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路，這是一個(gè)不可擋的過程。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和各種行業(yè)規(guī)模的日益擴(kuò)大，必然會(huì)加重城市的空間壓力，城市建設(shè)用地越來越緊缺，為滿足城市建設(shè)用地的需要，國家大面積征收農(nóng)村集體土地，失地農(nóng)民越來越多。特別是近幾年來，土地征收速度越來越快，征收面積數(shù)額相對(duì)較大，做好土地征收后農(nóng)村土地補(bǔ)償分配工作，尤其是及時(shí)足額將土地補(bǔ)償款發(fā)放到失地農(nóng)民手中，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，不僅關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，也將影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定大局。
一、農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放的現(xiàn)狀
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不可避免的出現(xiàn)土地征收現(xiàn)象。《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”盡管中國《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)征收或者征用土地應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償做了明文規(guī)定，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，補(bǔ)償方法相對(duì)單一，補(bǔ)償安置責(zé)任不夠明確具體，且在實(shí)際操作過程中補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放環(huán)節(jié)落實(shí)不到位。目前，中國大部分地區(qū)對(duì)征地的補(bǔ)償采取一次性安置補(bǔ)償，給失地農(nóng)民發(fā)放一次性安置補(bǔ)助費(fèi)，將失地農(nóng)民在毫無準(zhǔn)備的情況下完全推向社會(huì)和市場(chǎng)。但由于法律制度、政策體制等原因，征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放在執(zhí)行環(huán)節(jié)遭遇棚架，失地農(nóng)民無法真正得到應(yīng)有的補(bǔ)償款項(xiàng)。他們只能拿到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低的征地補(bǔ)償款，有些甚至連法律所規(guī)定的較低標(biāo)準(zhǔn)的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用也往往不能兌現(xiàn)，許多地方政府還進(jìn)一步壓低土地補(bǔ)償費(fèi)用，真正發(fā)放到失地農(nóng)民手中的補(bǔ)償款卻寥寥無幾。失地農(nóng)民生活困難，更無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)在社會(huì)的通脹壓力，逐漸成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的邊緣群體。利益受損的同時(shí)，不滿情緒也在上升，農(nóng)民抵制征地，與地方政府的矛盾在不斷加劇。這些基層矛盾逐漸演變發(fā)展勢(shì)必影響地方政府工作的開展，影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。
二、被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不到位的原因分析
土地征收中造成被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)受侵害的原因是多方面的，既有相關(guān)法律制度的規(guī)定性因素，也與中國現(xiàn)在的政策體制相關(guān)，還有政府利益本位取向與自律不足的因素。
1.補(bǔ)償程序不完善，缺乏農(nóng)民的參與協(xié)商機(jī)制。補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道，被征地農(nóng)民難以充分行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。此外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。該規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院。這種制度安排給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有，失地農(nóng)民在失去土地又得不到合法合理的征地補(bǔ)償款項(xiàng)時(shí)救濟(jì)無門，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。
2.現(xiàn)行的政策體制存在缺陷。目前中國的征地安置補(bǔ)償款項(xiàng)都是按照現(xiàn)行行政管理級(jí)別層層劃撥的，市縣確定安置費(fèi)用后，將款項(xiàng)撥付到鄉(xiāng)村一級(jí)，再由鄉(xiāng)村對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置。盡管《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了任何單位和個(gè)人不得私分、平調(diào)、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)，但現(xiàn)行這種體制弊端是中間環(huán)節(jié)多，利益多頭，容易造成土地征用費(fèi)被地方財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村截留甚至鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、村干部私下里瓜分，被征地農(nóng)民拿不到足額的應(yīng)得的安置補(bǔ)償費(fèi)用，正常的權(quán)益受到侵害。容易激化與地方政府間的矛盾，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定與諧。
3.地方利益的驅(qū)動(dòng)。全國經(jīng)濟(jì)利好的大體局勢(shì)帶動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信心和決心，但一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中出于利益本位思想和政績(jī)至上的觀念，盲目招商引資，為上大項(xiàng)目，出政績(jī)，不惜犧牲農(nóng)民利益，以零價(jià)格出讓土地，以吸引投資者的眼球。或者是先征再補(bǔ)，甚至是征而不補(bǔ)。投資者享受投資優(yōu)惠政策的同時(shí)，被征地的農(nóng)民卻得不到合理妥善的安置。地方財(cái)政沒有土地收益，拿不出征地安置補(bǔ)償費(fèi)，只好犧牲被征地農(nóng)民利益。在這種不良利益驅(qū)動(dòng)下征收土地產(chǎn)生的直接結(jié)果就是地方政府贏得了政績(jī)，外來投資者賺得盆滿缽滿，但損失最大的還是土地被征收的農(nóng)民。
農(nóng)村征地款分配的法規(guī)范文3
征地法律制度層面存在的問題
從2008年浙江省政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決辦公室辦理的案件來看，被征地農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣拿芑怆y度大，原因是多方面的，不僅有法律制度層面的因素，也有政府征地政策落實(shí)不到位的執(zhí)行層面因素。
首先，從國家立法層面看，土地管理法律法規(guī)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。《土地管理法》尚沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“以農(nóng)補(bǔ)工，’傳統(tǒng)理念束縛，第47條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。即使以前三年平均年產(chǎn)值為1500元／畝來計(jì)算，征收一畝土地的補(bǔ)償費(fèi)用最多就是4.5萬元，這點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)用從當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活消費(fèi)水平來說確實(shí)太低了。雖然國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(即31號(hào)文件)明確要求“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，但是“原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”標(biāo)準(zhǔn)含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，更有甚者是以法定的最低標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
其次，國家重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比浙江省區(qū)片綜合價(jià)低得多，而地方政府在實(shí)施國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地時(shí)，缺乏補(bǔ)足兩者之間差價(jià)的動(dòng)力，這就直接導(dǎo)致國家項(xiàng)目和省內(nèi)項(xiàng)目同地不同價(jià)，吃虧的被征地農(nóng)民因此就會(huì)上訪，征地矛盾無法緩解。
第三，從地方制度層面看，2009年1月1日起浙江省新的區(qū)片綜合價(jià)開始實(shí)施，但是新標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度與五年來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還是有一定差距，與群眾的心理預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。浙江省大多數(shù)市縣政府制定區(qū)片綜合價(jià)是在2003年左右，而2003年至今，浙江省經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量以每年兩位數(shù)的速度增長，農(nóng)民人均純收入五年來快速增長，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格也持續(xù)上漲，但是絕大多數(shù)地方的區(qū)片綜合價(jià)卻并未隨著耕地年產(chǎn)值、經(jīng)濟(jì)生活水平和物價(jià)的上漲而提高。即使按照新的區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也與政府征地后的出讓土地價(jià)格有天壤之別。被征地農(nóng)民心理落差太大，導(dǎo)致征地越來越難。即使征下來，后續(xù)的糾紛卻不斷，政府又不得不花費(fèi)大量的人力、物力去做善后工作。
第四，市縣政府未按照法律規(guī)定的內(nèi)涵制定征地區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一些地方無論被征收土地上種植的是什么作物，均按照青苗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，一些地方對(duì)多年生經(jīng)濟(jì)作物不區(qū)分種類和種植年限，統(tǒng)一規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這直接導(dǎo)致種植多年生高收益經(jīng)濟(jì)作物、名貴中藥材、綠化苗木的被征地農(nóng)戶前期投入嚴(yán)重虧損。這些有關(guān)青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)違反了《物權(quán)法》有關(guān)保護(hù)公民合法產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，同時(shí)違反了《浙江省實(shí)施(土地管理法)辦法》第二十六條“被征用土地上的青苗補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計(jì)算；被征用土地上的樹木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等的補(bǔ)償費(fèi)，按照其實(shí)際價(jià)值計(jì)算”的規(guī)定。
市縣政府制定的區(qū)片綜合價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低與文件制定過程缺乏有效監(jiān)督、審查是密不可分的。從目前情況來看，區(qū)片綜合價(jià)文件的制定權(quán)在市縣人民政府，一般來說，市縣政府的區(qū)片綜合價(jià)文件標(biāo)準(zhǔn)是符合《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，我們無法也不能對(duì)文件啟動(dòng)合法性審查程序。但是，文件卻可能違背國務(wù)院31號(hào)文對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出的合理性要求，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。此時(shí)對(duì)文件合理性審查應(yīng)由誰來進(jìn)行以及如何審查等，在法律上卻是空白，這樣就使國務(wù)院31號(hào)文能規(guī)定無法得到有效貫徹落實(shí)。
第五，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系不完善。浙江省較早開始探索建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，以解除被征地農(nóng)民的生活后顧之憂，但是目前的社會(huì)保障政策僅是失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于科些失地又無固定生活來源的尚未達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡的青壯年農(nóng)民，目前并未建立任何最低社會(huì)保障。而這個(gè)年齡段人群是失地農(nóng)民中的主力，最低社會(huì)保障政策如果無法解決好這部分人群失地的后顧之憂，則構(gòu)建和諧社會(huì)的努力將大打折扣。
《物權(quán)法》的實(shí)施給征地帶來新要求
一是《物權(quán)法》首次以法律形式確立了征收集體土地時(shí)“保障被征地農(nóng)民生活”的補(bǔ)償原則，這為其他法律規(guī)定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否合理合法提供了原則性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如何在保持政策連續(xù)性基礎(chǔ)上，對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，并體現(xiàn)保障被征地農(nóng)民生活的原則，是各級(jí)人民政府在征地過程中面對(duì)的新課題。
二是《物權(quán)法》規(guī)定了土地用益物權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人的物權(quán)主體地位及補(bǔ)償原則。《物權(quán)法》第121條規(guī)定了用益物權(quán)人的財(cái)產(chǎn)被征收可獲得相應(yīng)補(bǔ)償，第132條則是關(guān)于對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償規(guī)定。該條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第40條第2款規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”，這是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)自身價(jià)值的補(bǔ)償，而非支付給承包經(jīng)營權(quán)人有關(guān)地上青苗附著物的補(bǔ)償，充分體現(xiàn)了用益物權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價(jià)值。
那么，按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，征收集體土地政府需要支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗等地上附著物補(bǔ)償費(fèi)給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，但是這三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用中的哪一項(xiàng)應(yīng)該屬于對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償呢，目前法律并沒有明確。《物權(quán)法》第121條和第132條的規(guī)定體現(xiàn)了用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)效力的特征。長期以來，我國并沒有明確集體土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)還是物權(quán)有不同的意見，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益不穩(wěn)定，無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到政府征地程序中來。《物權(quán)法》實(shí)施后，農(nóng)民可以直接以其承包經(jīng)營權(quán)對(duì)抗土地征收行為，從而保障其合法權(quán)益，這給征地中如何維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益帶來新的課題。
三是土地管理法律法規(guī)如何與《農(nóng)村土地承包法》相銜接。為了維護(hù)承包方在承包期提高土地生產(chǎn)能力的積極性，《農(nóng)村土地承包法》第26條第4款規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。依此規(guī)定，在承包期內(nèi)，承包地被國家征收，承包方將承包地交回時(shí)，承包方可以依法要求對(duì)其在承包地上提高土地生產(chǎn)能力的投入進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于如何補(bǔ)償，目前土地管理法律法規(guī)對(duì)此并未予以規(guī)定，在征地實(shí)踐中容易產(chǎn)生矛盾。此類矛盾多見于
土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)后獲得承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包方、承租方與實(shí)施征地的當(dāng)?shù)厝嗣裾g。隨著十七屆三中全會(huì)后，各地興起農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)熱潮，此類矛盾必將日漸增多，這是今后修改土地管理法律法規(guī)必須面對(duì)的問題。
政府執(zhí)行層面存在的問題
一是各市縣政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決機(jī)構(gòu)尚未建立。市縣人民政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決工作基本處于停滯不前的狀態(tài)，這導(dǎo)致被征地農(nóng)民投訴無門，無法及時(shí)行使申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的法定權(quán)利。即使有的市縣人民政府收到爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)，因?yàn)檎鞯匾呀?jīng)實(shí)施、用地項(xiàng)目已經(jīng)動(dòng)工，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的處理積極性不高，經(jīng)常出現(xiàn)推諉、拖延，嚴(yán)重侵犯被征地農(nóng)民的合法申訴權(quán)。
二是多數(shù)地方政府“重征地審批、重供地、輕征地管理監(jiān)督”。大多數(shù)地方政府十分重視征地審批，以便盡快供地使項(xiàng)目上馬，而對(duì)征地實(shí)施過程的監(jiān)督管理則重視不夠。有的地方政府為了緩和與被征地農(nóng)民之間的矛盾，或者為了緩和被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不滿情緒，公然將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的責(zé)任推卸到省級(jí)政府等有權(quán)批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)，推卸自己做好征地實(shí)施后續(xù)工作(如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、做好被征地農(nóng)民思想工作、補(bǔ)償款分配發(fā)放等)的責(zé)任。
三是征地過程中，“確認(rèn)”程序不到位，侵犯被征地農(nóng)民的知情權(quán)，直接導(dǎo)致征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決無從下手。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十四條明確規(guī)定，“對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)……要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料”。而現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)市縣政府嫌“確認(rèn)”工作繁瑣，怕麻煩，為了快速完成征地報(bào)件的組件工作，往往忽略“確認(rèn)”程序，對(duì)擬被征土地的地塊地類、面積、種植了什么農(nóng)作物、農(nóng)作物數(shù)量、應(yīng)適用的農(nóng)作物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容未經(jīng)過被征地農(nóng)戶確認(rèn)，直接導(dǎo)致對(duì)地上附著物種類和數(shù)量、對(duì)青苗種類和數(shù)量等產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧。這使得政府日后在進(jìn)行裁決或者處理時(shí)無從下手，一方面對(duì)于被征地農(nóng)民的漫天要價(jià)無法從證據(jù)上予以駁斥，另一方面對(duì)政府侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為又無法證明并糾正。
四是市縣人民政府及其國土資源管理部門未在征地公告和征地補(bǔ)償安置方案中告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利。這導(dǎo)致被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利時(shí)效處于延續(xù)狀態(tài)，不利于征地實(shí)施完畢后新的法律關(guān)系的穩(wěn)定。
五是征地補(bǔ)償款發(fā)放的程序不規(guī)范。征地補(bǔ)償款的發(fā)放應(yīng)當(dāng)由市縣人民政府的國土資源管理部門實(shí)施。實(shí)踐中，有些地方為了工作方便和調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助征地工作的積極性，將征地補(bǔ)償款交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)放。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道出現(xiàn)截留或者拖延發(fā)放，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織或者被征地農(nóng)民就誤以為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被降低，容易引發(fā)爭(zhēng)議。
還有些地方因?yàn)榍嗝缪a(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采取一刀切的政策，加之地上附著物、青苗的確認(rèn)工作不到位，為了支付方便直接將被征地農(nóng)民的青苗補(bǔ)償費(fèi)打蟄村集體經(jīng)濟(jì)組織的賬戶里，由村里來發(fā)放。一旦村里發(fā)放的數(shù)額與按照被征地塊上實(shí)際農(nóng)作物計(jì)算的地上附著物或者青苗補(bǔ)償費(fèi)不一致，被征地農(nóng)民就會(huì)以為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低了，引發(fā)補(bǔ)償爭(zhēng)議。
對(duì)策與建議
一是修改《土地管理法》中有關(guān)征地補(bǔ)償熟定。為了確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，要在征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)中大幅度提高安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金來源、組成等作出詳細(xì)規(guī)定。建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系不僅要考慮被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，還要考慮建立既失地又失業(yè)的農(nóng)民的最低生活保障制度。
二是做好土地管理法律法規(guī)與《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等的銜接協(xié)調(diào)。要在征地過程中充分體現(xiàn)出集體土地承包戶的物權(quán)人地位，規(guī)定征地前草簽協(xié)議必須有集體土地承包人作為利害關(guān)系一方參加、集體土地承包人作為征地聽證會(huì)的當(dāng)然參加聽證人員、細(xì)化征地補(bǔ)償費(fèi)用中的哪―項(xiàng)或者哪幾項(xiàng)為集體土地承包人所有、征地補(bǔ)償費(fèi)用中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)承包方對(duì)提高土地生產(chǎn)能力投入的補(bǔ)償、確定集體土地承包人作為征地糾紛救濟(jì)權(quán)利主體地位等。
三是完善區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在土地管理法律法規(guī)沒有作出修改之前，我們必須從以人為本理念出發(fā)，按照近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度等情況，適時(shí)對(duì)區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作必要的提高或完善，以確保被征地農(nóng)民充分享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的成果。同時(shí)，要進(jìn)―步明確區(qū)片綜合價(jià)的內(nèi)涵和外延，將需要按照實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容排除在外。
四是加強(qiáng)對(duì)調(diào)整區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)工作的審查監(jiān)督。制定政策措施加強(qiáng)對(duì)區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，依職權(quán)組織聽證，加大對(duì)區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性審查和合理性審查工作力度，從源頭上減少征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的發(fā)生。
五是加快市縣政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決職能的落實(shí)和機(jī)構(gòu)的建立，防止推諉拖延履行協(xié)調(diào)職能的事件發(fā)生。只有建立起履行協(xié)調(diào)裁決職能的機(jī)構(gòu)，才能全面推行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決工作，才能引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地補(bǔ)償矛盾和糾紛。
六是完善征地程序，做好征地糾紛的事前預(yù)防和事后監(jiān)督工作。
規(guī)范“告知”的內(nèi)容。目前征地獲批后，各地對(duì)“兩公告”工作基本上能夠到位，但是對(duì)于在征地依法報(bào)批前，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民的工作各地進(jìn)展不一，聽證會(huì)也不是很規(guī)范。
做好、做細(xì)征地“確認(rèn)”工作。通過完善程序來預(yù)防實(shí)體爭(zhēng)議的產(chǎn)生，為征地批文執(zhí)行過程中對(duì)地上附著物、青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償款的發(fā)放以及為地上附著物、青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的解決提供翔實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，減少因“確認(rèn)”不到位引發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議案件。
規(guī)范征地補(bǔ)償款的發(fā)放。要明確發(fā)放主體、發(fā)放對(duì)象。發(fā)放主體應(yīng)當(dāng)是市縣人民政府的統(tǒng)一征地部門，而不應(yīng)轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)放。發(fā)放對(duì)象視款物種類不同而分別處理：對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)必須直接發(fā)給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放則視安置方式的不同而不同，如果是自謀出路的，則安置補(bǔ)助費(fèi)直接發(fā)給需要安置的被征地農(nóng)民；如果是村集體安置的，則交給村集體經(jīng)濟(jì)組織；如果是企事業(yè)單位安置的，則發(fā)給該企事業(yè)單位。對(duì)于青苗等地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)，則應(yīng)當(dāng)是直接發(fā)給地上附著物的所有權(quán)人。
農(nóng)村征地款分配的法規(guī)范文4
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；有效實(shí)現(xiàn)；主體；財(cái)產(chǎn)權(quán)；經(jīng)營
發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是鞏固完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的重要內(nèi)容，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要舉措。為了深入了解江蘇省集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，課題組于2010年7月30日至8月1日赴南京市江寧區(qū)麒麟社區(qū)鎖石村和麒麟鋪村、無錫市江陰市周莊鎮(zhèn)華西村和宗言村、連云港市贛榆縣青口鎮(zhèn)宋口村和趙沙村開展調(diào)查。其中華西村、青口村、鎖石村為全國名村，分別位居2009年名村排行榜第1位、123位、285位。其余村莊為名村地理位置相近的普通村。共收回有效問卷36份、整理農(nóng)戶訪談筆錄6份，縣鄉(xiāng)干部訪談筆錄3份。本文撰寫依據(jù)為上述問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及訪談筆錄。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理考察
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要相關(guān)法律制度提供支撐。為了規(guī)范、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，江蘇省先后通過了《江蘇省鄉(xiāng)村集體工業(yè)企業(yè)管理暫行條例》、《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》、《江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的意見》、《江蘇省委辦公廳、省人民政府辦公廳關(guān)于發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見》。調(diào)查顯示，80%的農(nóng)戶表示這些地方性規(guī)范的實(shí)施效果較好。
農(nóng)民對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用有較強(qiáng)期待。受訪農(nóng)戶期待集體發(fā)揮的功能分別為：為集體成員提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金（91.7%）；為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提供資金（86.1%）；為加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)提供資金（80.6%）；在本地為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)（75%）；為農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)提供良好服務(wù)（69.4%）；適當(dāng)補(bǔ)貼失地或無地成員（63.9%）。調(diào)查顯示多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠較好地履行，名村受訪農(nóng)戶的滿意度高于普通村。受訪農(nóng)戶認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織在下列方面發(fā)揮了積極作用：加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)（100%）；改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施（97.2%）；適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員（75.0%）；提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金（97.2%）；為農(nóng)戶的承包經(jīng)營提供服務(wù)（77.8%）；在本地為集體成員（農(nóng)民）提供就業(yè)機(jī)會(huì)（75%）。
上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)有利于農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)；有利于農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生發(fā)展；有利于健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)公平正義；有利于為農(nóng)戶承包經(jīng)營提供服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)水平；有利于在本地為集體成員提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民增收。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體制度考察
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體制度，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的效果，集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和義務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織決策的獨(dú)立性，集體成員資格的取得和喪失，成員權(quán)的內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)。
80.6%的受訪農(nóng)戶反映集體經(jīng)濟(jì)組織不獨(dú)立，與村委會(huì)合在一起。高達(dá)94.4%的農(nóng)戶對(duì)于村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)職能的效果表示認(rèn)同。
集體經(jīng)濟(jì)組織履行職責(zé)需要享有一定的權(quán)利。受訪農(nóng)戶認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)享有以下權(quán)利：依法將集體耕地發(fā)包給農(nóng)戶（88.9%）；依法調(diào)整、收回承包地（80.6%）；依法管理村辦企業(yè)（80.6%）；合理分配征地補(bǔ)償款（77.8%）；決定宅基地的分配（63.9%）；決定自留地（自留山）的分配（58.3%）；合理收取一定的耕地承包費(fèi)、宅基地和自由地（山）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)（41.7%）。同時(shí)履行以下義務(wù)：對(duì)撂荒的耕地進(jìn)行管理（86.1%）；不得違規(guī)發(fā)包耕地、隨意調(diào)整或收回土地（80.6%）；不得對(duì)分配征地補(bǔ)償款等事項(xiàng)進(jìn)行暗箱操作（77.8%）；經(jīng)營村辦企業(yè)的收益須用于村集體事業(yè)或村民福利（75%）；對(duì)閑置的宅基地、自留地進(jìn)行管理（69.4%）；使用收取的承包費(fèi)、宅基地使用權(quán)費(fèi)等費(fèi)用應(yīng)履行法定程序（63.9%）。
集體經(jīng)濟(jì)組織能否獨(dú)立行使職權(quán)而不受縣鄉(xiāng)等基層政府的不當(dāng)干預(yù)是集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的條件之一。調(diào)查顯示，與其他省份相比江蘇省集體經(jīng)濟(jì)組織受地方政府的不當(dāng)干預(yù)較多，27.9%的農(nóng)戶表示存在不當(dāng)干預(yù)。
集體由集體成員構(gòu)成，集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)行集體事務(wù)表決及利益分配時(shí)成為一個(gè)重要問題。被訪農(nóng)戶認(rèn)為下列情形應(yīng)當(dāng)享有成員資格：“具有村集體所在地戶籍的村民及其子女”（88.9%）；“依據(jù)其他條件，經(jīng)成員大會(huì)決議接納為成員的”（61.1%）；“退出原集體經(jīng)濟(jì)組織的本組織成員的配偶”（44.4%）；“遷入小城鎮(zhèn)落戶但未享受城市生活保障且未放棄成員資格的”（36.1%）。調(diào)查顯示，戶籍仍然是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)確定村民資格的最為重要的標(biāo)準(zhǔn)。在與村民的交流中，多數(shù)村民表示只要戶口在本村就應(yīng)取得集體成員資格，而遷入小城鎮(zhèn)落戶即使未享受城市生活保障不得繼續(xù)享受村民待遇。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，有村民表示應(yīng)該賦予對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)者以村民資格。在關(guān)于是否在國家法律法規(guī)中明確規(guī)定村集體成員（村民）資格喪失的情形方面，而85.7%的受訪農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定，只有14.3%的受訪農(nóng)民表示不應(yīng)當(dāng)規(guī)定。在成員權(quán)利方面，從集體獲得社會(huì)保障補(bǔ)貼和選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理者兩項(xiàng)權(quán)利最為村民關(guān)心。
三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度
集體財(cái)產(chǎn)是集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展和有效實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。村集體主要財(cái)產(chǎn)為土地（100%）、房屋等建筑物（97.2%）、水利設(shè)施（86.1%）、公共設(shè)施（83.3%）；部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的村集體財(cái)產(chǎn)還包括錢款（50%）、企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)（33.3%）、有價(jià)證券（16.7%）、商標(biāo)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)（11.1%）。企業(yè)財(cái)產(chǎn)、有價(jià)證券和商標(biāo)主要集中在名村。
在增加集體收入的途徑方面，被訪農(nóng)戶多認(rèn)為村辦企業(yè)利潤（94.4%）和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)（58.3%）應(yīng)該成為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要財(cái)產(chǎn)來源。普通村的村民認(rèn)為可以收取耕地使用費(fèi)、宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)等發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在收取土地費(fèi)用的程序上，受訪農(nóng)戶多認(rèn)為應(yīng)由村民（代表）大會(huì)或集體成員（代表）大會(huì)決定（86.1%）。
集體建設(shè)用地對(duì)于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)具有非常重要的意義。面對(duì)“您認(rèn)為村集體（集體經(jīng)濟(jì)組織）有效經(jīng)營管理建設(shè)用地需要哪些政策法律支持？”86.1%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行登記確權(quán)；82.2%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為需要保障耕地和宅基地不得隨意變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；61.1%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)放開村集體自主經(jīng)營建設(shè)用地范圍的限制。在土地征收方面，被訪農(nóng)戶多認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分工商業(yè)用地和公共利益用地（83.3%）；完善征地補(bǔ)償程序（75%）；建立有關(guān)制度，使得征地后原集體土地增值的收益部分合理分配給農(nóng)民集體（75%）；切實(shí)保障村集體對(duì)于違法征地侵權(quán)行為的救濟(jì)權(quán)利（61.1%）。
根據(jù)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，國家進(jìn)行土地征收的補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上建筑物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題頗受關(guān)注。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪農(nóng)民希望的分配方式為：不調(diào)整土地，補(bǔ)償款分給原土地承包人或使用人（42.8%）；給被征地農(nóng)民調(diào)整土地后，補(bǔ)償款分配給全體成員（31.4%）；在集體和被征地農(nóng)民之間按比例分配（14.3%）；給被征地農(nóng)民調(diào)地后，補(bǔ)償款留歸集體使用（8.6%）。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中的經(jīng)營運(yùn)作現(xiàn)狀
集體所有的資產(chǎn)主要為土地資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營運(yùn)作現(xiàn)狀考察主要圍繞土地資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營形式開展。
被調(diào)查村的土地資產(chǎn)自1978年以后主要采用村委會(huì)或村民小組（包括發(fā)包）的形式進(jìn)行經(jīng)營管理（94.4%）；92.6%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為采用村委會(huì)或村民小組（包括發(fā)包）的經(jīng)營形式?jīng)]有問題。但股份制、合作社等經(jīng)營方式也逐漸被農(nóng)民了解和接受。
關(guān)于企業(yè)資產(chǎn)，華西村有華西村集團(tuán)，控股5家上市公司；宋口村成立了江蘇榆城集團(tuán)，下轄10多家企業(yè)；鎖石村則依靠招商引資發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。宗言村與華西村同屬“蘇南模式”，但是在2000年前后改制時(shí)將集體企業(yè)全部改制為股份制企業(yè)或私有企業(yè)；麒麟鋪村利用靠近南京的地理優(yōu)勢(shì)，利用招商引資發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；趙沙村是一個(gè)漁村，沒有企業(yè)。綜上，華西村、宋口村、宗言村有集體獨(dú)資企業(yè)或參股企業(yè)，而其他村無集體企業(yè)資產(chǎn)。當(dāng)被問到“就您所了解和認(rèn)識(shí)，在下述幾種經(jīng)營管理集體企業(yè)資產(chǎn)的組織形式中，哪一種組織形式最好？”分別有33.3%的被訪農(nóng)戶選擇了集體獨(dú)資企業(yè)和股份合作制企業(yè)，而選擇公司的比例較低為13.9%，極少數(shù)人選擇了合伙企業(yè)和合作社。名村選擇集體獨(dú)資企業(yè)比例較高，普通村選擇股份合作制比例較高。
五、結(jié)論
根據(jù)上述調(diào)查與分析，可以得出如下結(jié)論。
第一，江蘇省為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)制定了一些地方性法規(guī)與政策，執(zhí)行效果較好。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有利于農(nóng)村道路、農(nóng)田水利等公共設(shè)施建設(shè)；有利于農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展；有利于健全農(nóng)村社會(huì)保障體系、災(zāi)難救助機(jī)制；有利于為農(nóng)戶承包經(jīng)營提供服務(wù)；有利于為集體成員在本地提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。
第二，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的主體制度方面，調(diào)查的村莊均未設(shè)立獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織，而是與村委會(huì)合在一起或者由村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能。農(nóng)戶對(duì)于村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的效果表示認(rèn)同。法律應(yīng)明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得及其喪失標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)確定成員資格，集體成員資格的明確有利于集體意志的形成和集體成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
第三，集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。集體財(cái)產(chǎn)形式多元化，集體財(cái)產(chǎn)主要有土地、房屋等建筑物、水利設(shè)施、公共設(shè)施，部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的集體財(cái)產(chǎn)還包括錢款、企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)、有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。鄉(xiāng)村工業(yè)化是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑，集體經(jīng)濟(jì)收入來源主要依靠村辦企業(yè)利潤或建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。在征地制度中，應(yīng)當(dāng)明確公共利益，縮減征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)大部分應(yīng)補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民個(gè)人。
第四，集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營制度。首先，現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營制度多被認(rèn)可。但是在堅(jiān)持家庭承包的同時(shí)，通過股份合作企業(yè)或者土地合作社來經(jīng)營土地也逐漸被農(nóng)民接受。其次，企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營可采多種形式。集體所有的企業(yè)資產(chǎn)主要采取集體獨(dú)資企業(yè)、股份合作制企業(yè)、公司等形式進(jìn)行經(jīng)營管理。最后，應(yīng)積極探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的新的經(jīng)營形式，只要該種經(jīng)營組織形式有利于利用集體資產(chǎn)保值增值，提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，最終實(shí)現(xiàn)集體成員利益，都應(yīng)該積極嘗試推行。
農(nóng)村征地款分配的法規(guī)范文5
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；存在問題；措施
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）13-0036-02
土地是農(nóng)民“安身立命”之本。由于工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量地征收征用，失地農(nóng)民也就隨之產(chǎn)生了。如何解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，不僅關(guān)系到失地農(nóng)民日后的生活，而且關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，分析現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會(huì)保障所面臨的問題，探討解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的對(duì)策具有十分重要的意義。
一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀
失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象。“失地農(nóng)民”是指農(nóng)民的土地被依法全部或者部分征收征用后，導(dǎo)致失去與土地相關(guān)的一系列權(quán)利，沒有基本生活保障的一類特殊的法律主體。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，每征1畝地就會(huì)造成1.4個(gè)失地農(nóng)民。根據(jù)這個(gè)比例，每年大約產(chǎn)生250～300萬的失地農(nóng)民，隨著今后城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，失地農(nóng)民的數(shù)量將不斷增多。建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度就顯得尤為重要，它是被征地農(nóng)民基本生活保障的需要，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要。
二、目前中國失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問題
（一）現(xiàn)行征地制度對(duì)“公共利益”界定不明
失地農(nóng)民社會(huì)保障問題存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根據(jù)中國《憲法》第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但是沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”需要。在實(shí)際中，有些基層政府為了加快當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)步伐，追求政績(jī)，常常越權(quán)非法批準(zhǔn)征地，導(dǎo)致農(nóng)民失地的隨意性過大，出現(xiàn)土地征收中不規(guī)范的情形，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）土地征收的法律法規(guī)滯后，損害農(nóng)民的權(quán)益
1.土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。中國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，對(duì)于由誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使卻沒有明確的規(guī)定和程序上的說明。由于征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，這就造成在征地過程中，農(nóng)民往往沒有參與權(quán)和決策權(quán)，甚至知情權(quán)，從而導(dǎo)致土地補(bǔ)償款的分配混亂，弄虛作假，暗箱操作形象普遍，補(bǔ)償款被層層盤剝，層層截留，真正到農(nóng)民手中只有很少一部分。據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10% 。
2.土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償費(fèi)過低。《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)都是按照土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來計(jì)算的，這種規(guī)定沒考慮到土地本身的價(jià)值，也沒有考慮到土地征收后地價(jià)的上漲，沒有將土地看做是資產(chǎn)來處理，不符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，被征地區(qū)位因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況以及被征用地的用途等因素全沒有考慮在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，補(bǔ)償費(fèi)過低的現(xiàn)象就難以避免了。明顯偏低的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重影響了農(nóng)民的基本生活。
（三）失地農(nóng)民補(bǔ)償安置方式較為單一
當(dāng)前，中國失地農(nóng)民的安置工作主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置、用地單位安置和貨幣安置三種。中國現(xiàn)在主要實(shí)行的是貨幣安置這種方式。貨幣安置是將征地補(bǔ)償款一次性發(fā)放給被征地農(nóng)民，讓其自謀出路。但是根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償費(fèi)用后，絕大部分將費(fèi)用轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，只有很少部分考慮投資再生產(chǎn)。盡管有部分農(nóng)民轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，但有相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民仍然難以找到出路，收入不穩(wěn)定會(huì)隨時(shí)存在著被淘汰的可能。導(dǎo)致這種情況的出現(xiàn)與其自身因素有很大關(guān)系，農(nóng)民由于知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，失地就意味著失業(yè)，長遠(yuǎn)的生計(jì)難以得到保障。
（四）失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的不完善
中國長期以來實(shí)行的是二元化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城市實(shí)行的是“高補(bǔ)貼，廣就業(yè)”的“國家保障型”社會(huì)保障制度。而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國家救濟(jì)為主的“個(gè)體自我保障型”的社會(huì)保障制度，其保障水平低，覆蓋面窄。由于大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，他們成了一個(gè)典型的弱勢(shì)群體，生活在被社會(huì)遺忘的角落，喪失了基本的國民待遇。一方面，他們失去了土地，不再是原來意義上的農(nóng)民了，沒有了土地這個(gè)基本的生活保障；另一方面，失地的農(nóng)民并未真正地成為城鎮(zhèn)居民，因?yàn)樗麄兪У睾鬀]有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇。他們?cè)诔鞘惺艿椒N種不平等待遇甚至歧視，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁，沒有享受到城市居民的各種社會(huì)保障，就業(yè)受到排斥，子女入學(xué)接受教育也常常困難重重。所以，他們就成了種田無地、就業(yè)無門、保障無份的三無農(nóng)民，淪為國家、集體、社會(huì)“三不管”的地步。
隨著社會(huì)的發(fā)展、改革的深入，失地農(nóng)民的社會(huì)保障直接影響到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康快速發(fā)展，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，因此完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制刻不容緩。
三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策
（一）明確界定“公共利益需要”的范圍
征地制度改革必須明確界定公共征地的內(nèi)容和范圍。要站在維護(hù)農(nóng)民利益的立場(chǎng)上，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，控制征地規(guī)模，盡量不多占用農(nóng)民的土地。在公共利益之外的用地，例如商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及工業(yè)用地和各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地退出國家征地范圍，使它們?cè)谕恋乩每傮w規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的控制下，逐步通過公開的市場(chǎng)交易取得土地使用權(quán)。
（二）嚴(yán)格征地程序，重視失地農(nóng)民的權(quán)益保障
政府是社會(huì)保障的主體，在征地執(zhí)行過程中，必須保證土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。征地過程必須規(guī)范透明，政府應(yīng)起到監(jiān)督職能，嚴(yán)格履行征地告知、確認(rèn)和聽證程序，使農(nóng)民利益得到有效保障。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于有爭(zhēng)議的事宜可以建立專門的土地法庭或土地法院，有效地解決關(guān)于土地征地方面的各種糾紛。
（三）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革土地收益分配制度
為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行補(bǔ)償。要充分考慮到失地農(nóng)民的基礎(chǔ)生活、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等問題，從制度上做長遠(yuǎn)安排。影響土地價(jià)值除了要考慮土地被征用前的價(jià)值之外，還應(yīng)考慮因土地的區(qū)位、市場(chǎng)供求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府宏觀政策等因素造成土地可預(yù)見的未來價(jià)值和潛在收益，改革不合理的征用土地收益分配制度，建立合理的土地資源開發(fā)收益分享機(jī)制。例如，對(duì)工業(yè)園區(qū)建設(shè)和其他經(jīng)營性項(xiàng)目被征土地，可采用土地折價(jià)全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，讓農(nóng)民“失地不失權(quán)”、“失地不失利”。
（四）多層次全方位建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度
從根本上解決失地農(nóng)民的生存問題，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依。從目前的情況來看，可以采取循序漸進(jìn)的方式從以下幾個(gè)方面下工夫：
1.建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。 一是低保。將所有符合條件的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，包括非因土地征用失地的農(nóng)民；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)。要采取政府補(bǔ)貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題，不足部分應(yīng)由各級(jí)財(cái)政按比例分?jǐn)偠档祝蝗鞘I(yè)保險(xiǎn)。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動(dòng)年齡段、已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)且符合其他規(guī)定條件的失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險(xiǎn)，由社保機(jī)構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。
2.建立多層次醫(yī)療保險(xiǎn)制度。高額醫(yī)療費(fèi)用支出對(duì)被征地農(nóng)民來說是巨大的壓力。中國絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，農(nóng)民無力承擔(dān)高額的醫(yī)療費(fèi)用。因而，各地應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，采取國家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，為被征地農(nóng)民建立社會(huì)醫(yī)療救助制度；政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制；鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)作為一種輔助或補(bǔ)充模式，為被征地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)；建立新型合作醫(yī)療保障制度等等。
3.建立教育培訓(xùn)機(jī)制。政府部門應(yīng)建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段、文化層次安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，力求做到時(shí)間短、掌握快、費(fèi)用低、學(xué)得會(huì)。同時(shí)還要加強(qiáng)市場(chǎng)信息服務(wù)，暢通市場(chǎng)與農(nóng)戶之間的聯(lián)系渠道，盡快把市場(chǎng)需求信息送到農(nóng)民手中，使其能盡快地找到適合自己的職業(yè)。各級(jí)政府要加大扶持力度，財(cái)政每年都應(yīng)列出專項(xiàng)預(yù)算資金，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼、扶持。
4.建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。堅(jiān)持就業(yè)與創(chuàng)業(yè)并重的原則，積極為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)搭建平臺(tái)。一是鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦個(gè)體、私營企業(yè)，鼓勵(lì)有一技之長的農(nóng)民大膽創(chuàng)業(yè)；二是提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力。政府加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，幫助他們拓寬生產(chǎn)經(jīng)營門路，提高對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)能力；三是成立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心。為創(chuàng)業(yè)者提供各種信息咨詢、科技服務(wù)、法律援助等等。
綜上所述，“失地農(nóng)民”問題是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和國家發(fā)展的問題，針對(duì)目前被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度中存在的弊端，政府必須高度重視認(rèn)真分析，推進(jìn)征地制度改革，建立合理的土地資源開發(fā)收益分享機(jī)制和多層次的社會(huì)保障體系。這個(gè)看似容易但在實(shí)施過程中阻力很大，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的健全完善并非一朝一夕之事，需要我們進(jìn)一步的研究和探索。
參考文獻(xiàn)：
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農(nóng)村征地款分配的法規(guī)范文6
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；法律援助
中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2012）06-0040-03
隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速增加，目前我國的失地農(nóng)民數(shù)量在4000萬人以上，據(jù)預(yù)計(jì)，2020年我國的失地農(nóng)民將達(dá)到1億。由于我國目前二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及法律法規(guī)不完善等原因，農(nóng)民失去土地的同時(shí)也失去了附著于土地的一系列權(quán)益，因此，高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的需要。
1 我國失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀
1.1 失地農(nóng)民的生活保障
在對(duì)失地農(nóng)民的安置上，大部分地區(qū)采取貨幣安置方式，對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償由三部分構(gòu)成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，二是青苗及其地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，三是勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)。我國只是按被征用地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，而沒有考慮土地的未來用途和地價(jià)，因此對(duì)征地實(shí)行的是部分補(bǔ)償原則，這種補(bǔ)償方式的特征：（1）補(bǔ)償金低于土地市場(chǎng)價(jià)格，不能反映土地的位置、人均耕地面積、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，（2）征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障一個(gè)城市居民的生活，難以解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活之計(jì)。有的地方采用的是留地安置方式，即留出一定面積土地給失地農(nóng)民，幫助其生活保障，這種方法能夠使失地農(nóng)民長久享受土地增值收益，但是這只能在人均耕地較多的地方才能實(shí)行。還有的地方采取住房安置的方法，即統(tǒng)一規(guī)劃，為失地農(nóng)民提供住宅，這種方法解決了失地農(nóng)民的居住問題，但是其他方面難以保障。
1.2 失地農(nóng)民的就業(yè)保障
失地農(nóng)民的就業(yè)安置主要采取兩種方法，一種是招工安置，還有一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置，它是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用征地補(bǔ)償費(fèi)開辦一些經(jīng)營實(shí)體，讓失地農(nóng)民在其中工作，但這些企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰，抵御不了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)虧損倒閉，將造成失地農(nóng)民既失地又失錢。由于安置方式單一，加上能提供的就業(yè)崗位有限，很多農(nóng)民失地的同時(shí)也失業(yè)了。據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民在土地征用的同時(shí)能獲得就業(yè)安置的比重不超過10%。隨著國有企業(yè)和集體企業(yè)改革的不斷深化，原有的計(jì)劃用工方式逐漸為市場(chǎng)主導(dǎo)的就業(yè)形式所替代，企業(yè)用人自主，勞動(dòng)保障部門一無就業(yè)崗位，二無權(quán)安置農(nóng)民就業(yè)，三無促進(jìn)“失地農(nóng)民”就業(yè)的政策出臺(tái)，再加上失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低和農(nóng)村沒有健全的職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)以及年齡等原因，失地農(nóng)民的再就業(yè)問題不容樂觀。
1.3 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障
我國二元化的社會(huì)保障制度使得城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)比較完備，但還沒有建立完備的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，土地是農(nóng)民最基本、最穩(wěn)定的生活來源。失去了土地保障，家庭養(yǎng)老又趨于弱化，再加上傳統(tǒng)的補(bǔ)償安置方式存在缺陷，失地農(nóng)民“老無所養(yǎng)”的問題顯得尤為突出。國務(wù)院提出有關(guān)文件要求和指導(dǎo)精神，加快了失地農(nóng)民建立養(yǎng)老保障的步伐，一些地區(qū)已經(jīng)展開了積極的探索，相繼出臺(tái)了一些實(shí)施辦法。從各地的實(shí)踐看，目前解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有以下兩種方案：第一種就是把失地農(nóng)民直接納入城市養(yǎng)老保障體系，但是該方案針對(duì)的是城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的失地農(nóng)民，難以將全部失地農(nóng)民吸收，因此，該方案只是小范圍的舉措。第二種方案是采用政府統(tǒng)籌模式，養(yǎng)老基金的籌資由政府、集體個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)的費(fèi)用從土地出讓金收人中列支，集體承擔(dān)的費(fèi)用從土地補(bǔ)償費(fèi)收人中支出，個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用由被征地農(nóng)民自愿繳納或從征地安置補(bǔ)助費(fèi)費(fèi)中抵繳。參保的被征地農(nóng)民到年齡開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，給付方式實(shí)行繳費(fèi)確定制。政府為每個(gè)參保的被征地農(nóng)民建立養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶金按同期城鄉(xiāng)居民一年期儲(chǔ)蓄存款利率計(jì)息。個(gè)人（一些地區(qū)含集體）繳納的部分劃人被征地農(nóng)民的個(gè)人養(yǎng)老賬戶，政府承擔(dān)的部分形成社會(huì)統(tǒng)籌基金。這種模式考慮了各種客觀因素，從制度設(shè)計(jì)上來看比較合理，但在實(shí)際運(yùn)作過程中可能會(huì)出現(xiàn)個(gè)人賬戶空賬和養(yǎng)老金籌資缺口造成的實(shí)際支付能力的不足。
1.4 失地農(nóng)民的醫(yī)療保障
失地農(nóng)民面臨的諸多社會(huì)保障問題中，最為棘手的即為醫(yī)療保障問題。失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題具有其特殊性。一方面，由于他們失去了土地，不再是傳統(tǒng)意義上的以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)民，將他們完全劃歸新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系并不十分合適；另一方面，失地農(nóng)民在被轉(zhuǎn)為城市居民之后，多數(shù)已不再享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療優(yōu)惠政策，而傳統(tǒng)的城市低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)體系又大多未延伸到失地農(nóng)民。因此，失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題就處于一種被邊緣化的狀態(tài)，他們所得到的數(shù)萬元失地補(bǔ)償費(fèi)，僅能夠維持?jǐn)?shù)年的基本生活，當(dāng)其從賣地款中拿出一部分錢來看病保命的時(shí)候，往往是病未看好，吃飯又成了問題，因而使其由失地農(nóng)民跨入城市貧民的行列。
2 失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題
2.1 補(bǔ)償費(fèi)用不合理，補(bǔ)償水平低
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，是一種與市場(chǎng)無關(guān)的政策性價(jià)格。按照有關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有，征用土地的安置補(bǔ)償費(fèi)必須專款專用，這意味著農(nóng)民個(gè)人所能獲得的補(bǔ)償費(fèi)只有地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，占全部征地補(bǔ)償費(fèi)的極少部分，所獲補(bǔ)償較低。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過程中，農(nóng)民沒有參與權(quán)和決策權(quán)甚至沒有知情權(quán)，從而致使土地補(bǔ)償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補(bǔ)償款被層層截留，據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征用土地的收益分配比例是：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%，補(bǔ)償水平低已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
2.2 沒有嚴(yán)格而完善的征地法律程序
征地一般要經(jīng)過“申請(qǐng)――批準(zhǔn)――公告――征用”這些程序，這樣做有利于化解征地中的各種矛盾，保證失地農(nóng)民的利益。我國各級(jí)政府對(duì)征地程序都做了明確的規(guī)定，地方也出臺(tái)了具體的要求和辦法。但是，有關(guān)土地征用程序的立法僅在土地管理法等法律中有模糊的規(guī)定，如僅規(guī)定了征地批準(zhǔn)后和補(bǔ)償方案確定后的“兩公告一登記”程序，其他程序是否公告卻沒有規(guī)定，這使土地征用過程的公開性和透明度較低。除法律對(duì)征地的范圍、程序等的規(guī)定不健全外，對(duì)征地補(bǔ)償也缺乏法律規(guī)范，我國憲法對(duì)征地補(bǔ)償沒有明確的規(guī)定，也沒有其它的統(tǒng)一立法來支撐，使土地補(bǔ)償在立法上政出多門，只重視行政機(jī)關(guān)管理的方便，忽視了農(nóng)民權(quán)益的保障。從土地賠償款的分配來看，農(nóng)民沒有參與權(quán)和決策權(quán)，導(dǎo)致補(bǔ)償款分配混亂。此外，對(duì)征地糾紛也沒有相應(yīng)的解決機(jī)制和細(xì)則，往往使糾紛無法解決，失地農(nóng)民狀告無門。即使有法律的規(guī)定，但因缺乏公正的司法監(jiān)督，有些地方在征地與補(bǔ)償也不依法辦事，越權(quán)審批、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金的情況時(shí)有發(fā)生。因此，沒有嚴(yán)格而完善的征地法律程序，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到真正的保障。
2.3 失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在著弊端
失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在三大弊端。第一，失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障。從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶，成為一個(gè)邊緣群體。第二，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低。目前普遍將失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范與保障上，而醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保障和工傷保險(xiǎn)等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會(huì)保障覆蓋面窄。從社會(huì)保障基金的來源來看，社會(huì)保障資金主要依賴于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，它屬于保障資金的一次性存量供給，農(nóng)民對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓后產(chǎn)生的巨額增值收益幾乎一無所得，這使得社會(huì)保障缺乏穩(wěn)定、長效的資金來源，因此，對(duì)失地農(nóng)民的保障限于“生存型”保障，而不是“發(fā)展型”保障，失地農(nóng)民社會(huì)保障水平低。第三，就業(yè)保障機(jī)制不健全。失地農(nóng)民的就業(yè)狀況有兩個(gè)特征：實(shí)現(xiàn)再就業(yè)普遍困難，大部分失地農(nóng)民處于半就業(yè)半失業(yè)狀況；以非正規(guī)就業(yè)為主，工資水平低且穩(wěn)定性差。失地農(nóng)民就業(yè)難，一方面是農(nóng)民自身的原因，另一方面是就業(yè)崗位有限，再一方面就是就業(yè)保障機(jī)制不健全，有的尚未建立。有的地方在征地時(shí)承諾引進(jìn)企業(yè)優(yōu)先安排失地農(nóng)民就業(yè)，但因?yàn)槠髽I(yè)自主招工等原因不能兌現(xiàn)承諾。此外，對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)體系不完善，對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏用前培訓(xùn)、按需培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)教學(xué)，培訓(xùn)面不寬。
土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。他們徘徊在城市的邊緣，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無農(nóng)民”，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面享受不到有關(guān)政策待遇，是我國最弱勢(shì)、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定和和諧發(fā)展中的一個(gè)不可忽視的問題。
3 建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的對(duì)策
3.1 提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
土地征用補(bǔ)償是征地問題的核心，為了保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展利益，必須制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行補(bǔ)償。我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)值的倍數(shù)為補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)顯然不能真正體現(xiàn)土地的真正價(jià)值，所以應(yīng)當(dāng)以土地在市場(chǎng)應(yīng)有的價(jià)值為基礎(chǔ)，提高土地征收的補(bǔ)償幅度。土地征收補(bǔ)償款的確定不僅要補(bǔ)償被征土地的現(xiàn)在價(jià)值和損失，還要考慮土地的未來價(jià)值以及因征地帶來的連帶損失，比如農(nóng)民的再就業(yè)成本、物價(jià)上漲引起的風(fēng)險(xiǎn)等。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的做法。西方發(fā)達(dá)國家的征用補(bǔ)償費(fèi)包括土地使用費(fèi)和土地賠償金，前者相當(dāng)于土地價(jià)值，后者是對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國家對(duì)征地價(jià)格的評(píng)估也是由中介機(jī)構(gòu)來完成，可以有效地減少中間交易成本，遏制“尋租”行為。另外，在征地的補(bǔ)償上，發(fā)達(dá)國家主要以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，但考慮到現(xiàn)金補(bǔ)償時(shí)土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)不足和物價(jià)上漲因素，一些國家也規(guī)定了現(xiàn)物補(bǔ)償，這可以減少政府籌措資金的困難和人們的不滿情緒，是一種改變補(bǔ)償方式單一化的有效措施，值得我們借鑒。
3.2 為失地農(nóng)民提供法律保障
由于沒有獨(dú)立的法律，沒有相關(guān)的法律條文，征地程序沒有法制化，失地農(nóng)民的權(quán)益也就沒有法律的保障，所以對(duì)失地農(nóng)民提供法律保障，就要單獨(dú)制定《失地農(nóng)民社會(huì)保障法》，將土地的征用范圍，土地征用的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地征用的程序和法律責(zé)任等以立法的形式確定下來，以保證農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。法律此外，針對(duì)目前土地產(chǎn)權(quán)不明晰造成的諸多問題，還應(yīng)盡快使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度法制化，明確集體土地所有權(quán)的主體身份，從法律上控制各級(jí)政府部門對(duì)土地的征用，使農(nóng)民土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)。失地農(nóng)民由于自身知識(shí)的局限，在征地過程和其他社會(huì)活動(dòng)中，由于缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)和沒有足夠能力支付因?qū)で笮姓葷?jì)所需要的成本而使自己的利益受損，因此，對(duì)失地農(nóng)民提供法律保障還需要為失地農(nóng)民提供法律援助，建立比較完善的失地農(nóng)民法律救助體系，讓失地農(nóng)民能真正維護(hù)自己的利益。最后，根據(jù)目前的實(shí)際情況，為確實(shí)做到維護(hù)失地農(nóng)民的各種權(quán)利，應(yīng)盡快以法規(guī)的形式修訂失地農(nóng)民的地方社保方案，以法律法規(guī)來保護(hù)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。
3.3 加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力
就業(yè)是民生之本，從某種意義上說，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題實(shí)際上就是從根本上解決他們的社會(huì)保障問題。長期以來，我國農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍較低，在土地以外的其他工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。因此，失地農(nóng)民的就業(yè)難題，根本在于加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，政府部門應(yīng)建立較完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)市場(chǎng)需求和勞動(dòng)者的年齡和文化層次有針對(duì)性的安排培訓(xùn)內(nèi)容。另外應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的就業(yè)觀念，使其自覺參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。
3.4 循序漸進(jìn)的建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系
失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)該包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)。以及最低生活、住房、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整的保障體系。但從目前我國的實(shí)際情況來看，一下子建立起非常完善的社會(huì)保障體系是不現(xiàn)實(shí)的，只能采取循序漸進(jìn)的方式，一般先從養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和醫(yī)療保障著手，實(shí)現(xiàn)最基本的保障，以此為基礎(chǔ)，各地可根據(jù)具體情況，采取靈活多樣的保障方式。
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